台灣安全加強法：美台關係錯過的契機與對今日的啟示
如果說美國國會曾經提出一項法案，要求美國國防部販售先進的飛彈、潛艇、甚至神盾級驅逐艦，台灣是否還需要擔心國軍在面對中國武力犯台時能撐幾天？台灣人還會說美國人都賣台灣過時武器？如果這個法案還要求美國國防部與台灣國防部共同進行演訓，甚至在美國太平洋司令部與台灣國防部之間建立直接溝通管道，台灣人是否還會懷疑美國守護台灣的決心？這樣的法案若是在2019年的3月24日提出，別說是台灣內部，在美國及國際上都將是大新聞。但這樣革命性的法案，非但早在20年前的1999年3月24日就提出過，更差一點通過。這就是《台灣安全加強法》（Taiwan Security Enhancement Act, TSEA，後稱《台安法》）。
2019年不但是《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）立法四十週年，也是《台安法》提出二十週年。《台安法》並不像《台灣關係法》或2018年通過的《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act）那樣成功立法。但從《台安法》提出之初，不但得到來自中國強烈的反應，更激起了美國政界及社會對美台及美中關係激烈的辯論。複雜的美國國內外情勢，來自台灣官方及台美人為推動該法案而分進合擊，美國輿論界百家爭鳴的辯論，以及中國政商關係的介入，各方勢力的角力都具體而微地體現在這個法案的推動過程。了解這段歷史，將有助於我們對暗潮洶湧的美中台關係有更深刻的理解，也能與今日情勢有更清晰的對照。
立法過程
1999年3月24日，參議院外交委員會主席漢姆斯（Jesse Helms [R-NC]）提出參議院版本的《台安法》。這位出身北卡羅萊納州的78歲保守派議員，在參議院已經服務了26年。作為典型的反共保守共和黨政治人物，漢姆斯一方面反對如公民權、同性戀、墮胎等人權議題，一方面又大力支持美國的反共盟友。如同前任參院外交委員會主席裴爾（Claiborne Pell [D-RI]），漢姆斯也是長年的友台議員。其鷹派的政治立場，使得其友台取向多表現在美國對台灣的防禦承諾。1978年，當美國即將與中國建交，並終止對中華民國的《中美共同防禦條約》之際，漢姆斯與亞利桑那州自身參議員高華德（Barry Goldwater [R-AZ]）在內的14位國會議員共同對卡特（Jimmy Carter）總統提告（連結）。在美國於1982年與中國締結《八一七公報》時，漢姆斯對當時的雷根（Ronald Reagan）總統大感失望，無法理解過去一再確保對台灣支持的雷根為什麼要做出這樣限縮台灣關係法的決定（另一位友台議員索拉茲則稱讚雷根的決定「有智慧及政治家風範」，連結）。漢姆斯儘管政治立場保守，但在國會的巨大威望使其長年擔任參議院外交委員會主席，對柯林頓（Bill Clinton）總統的中國政策多所掣肘。柯林頓也不得不持續任用與漢姆斯私交甚篤的歐布萊特（Madeleine Albright）擔任國務卿（連結）。
回顧過去美國國會有關保衛台灣安全議題的立法，《台安法》可謂是多項法案的集大成。1995年4月6日，曾積極呼籲國民黨政府解嚴的紐澤西眾議員托里西里（Robert Torricelli [D-NJ9]）提出H.Con.Res. 140號決議案，要求美國總統基於台灣關係法檢視台灣國防需求，並認為台灣未來應由台灣人民決定，不受中國干擾（連結）。1998年7月17日，共和黨黨鞭，德州眾議員狄雷（Tom DeLay [R-TX22]）提出H.Con.Res. 301號決議案。該決議案除了重申托里西里決議案要點，也明確要求出售台灣彈道飛彈防禦系統，以及協助台灣加入國際組織（連結）。而漢姆斯之所以決意提出《台安法》，主要是基於1999年2月1日美國國防部應國會要求所提出《台灣海峽安全情勢》（Security Situation in the Taiwan Strait，連結）報告。報告中描繪出中國侵略台灣的三種戰略想定：
- 透過兩棲及其他海空武力侵略台灣
- 對台灣實施商業禁運，迫使政治讓步
- 對台灣人口、軍隊資產及經濟建設實施空中或飛彈襲擊
在中國的戰略想定中，上述三者還必須要配合阻止美國介入的戰略。
該報告重點在於兩岸軍力的即將失衡。漢姆斯在法案中提到，國防部評估中國將在2005年取得對台灣「壓倒性」的飛彈攻擊優勢、並正在研發破壞美國情報衛星的雷射武器。其他諸如購買先進的俄羅斯基洛級潛艇、蘇愷27戰鬥機等，都使得漢姆斯相信有必要在《台灣關係法》的基礎之上，進一步強化對台灣的防禦。
《台安法》的具體規範事項如下：
- 美國在台協會增派國防部技術人員；
- 總統就台灣軍售要求、國防需求，及任何拒絕、延後、或修改其需求的理由提出報告；
- 國防部在諮詢國務院後，提出美台軍事人員訓練交流計劃、提交報告，並予以實行；
- 建立美國太平洋司令部與台灣軍隊直接溝通管道；
- 售予台灣陸基與海上戰區飛彈防禦（theater missile defense, TMD）系統，以及飛彈系統所需偵搜通訊系統；
- 分享衛星預警資料；
- 售予台灣防空武器，如AIM-120 AMRAAM空對空飛彈及空中預警管制系統；
- 售予台灣海軍防禦系統，如柴電潛艦、反潛系統、神盾驅逐艦及聯合作戰通訊系統。
這樣的法案意義除了在於大幅度強化台灣國防，雙方軍隊交流及直接溝通管道的建立，使得美台已等於建立實質軍事同盟。尤其在法案條文中提到「台灣最終地位應由台灣人民表達同意決定」，更是在《台灣關係法》之上對台灣地位更進一步的提升。是以該法案在與托里西里共同提出後，眾議院版本則由狄雷在5月18日提出。該法案在提出後，旋即得到跨黨派的支持。參議院版本前後得到21位議員的聯署，其中包括了當時已高齡97歲，國會資歷46年的南卡羅來納州參議員瑟蒙（Strom Thurmond [R-SC]），以及日後擔任川普政府司法部長的塞申斯（Jeff Sessions [R-AL]）。而眾議院更是得到81位議員聯署，許多著名的友台議員如美國國會首位台裔議員吳振偉（David Wu [D-OR1]）、夏波（Steve Chabot [R-OH1]）、羅拉巴克（Dana Rohrabacher [R-CA45]）、史密斯（Chris Smith [R-NJ4]）及薛曼（Brad Sherman [D-CA24]）都是聯署人。2000年2月1日，眾議院版本以341票贊成，70票反對，23票棄權通過。贊成議員中有200位是共和黨、140位是民主黨（1位無黨）。投下贊成票的除了過去長期友台的愛荷華州眾議員李奇（Jim Leach [R-IA2]），也包括今日的眾議院議長佩洛西（Nancy Pelosi [D-CA12]）。
儘管眾議院的版本順利通過，但較早提出的參議院版本卻始終停留在委員會的階段。使得在該會期無法順利交付表決，《台安法》遂胎死腹中。所以如此，在於當時柯林頓政府的大力反對。1999年8月4日，國務院亞太助理國務卿陸士達（Stanley Roth）在參院外交委員會聽證會上表示：「政府相信，該法案可能會有嚴重且不樂見的負面結果。不僅會弱化台灣安全，也會侵害我國在該地區的安全利益」。在同場聽證會上，國防部亞太事務副助理部長坎伯（Kurt Campbell）也認為，《台安法》帶來的不樂見結果可能是危險的，並敦促委員會「重新擁抱《台灣關係法》，因為該法在過去二十年已經提供我國與台灣許多利益（連結）。9月15日，國務院東亞太平洋事務副助理國務卿謝淑麗（Susan Shirk）在眾議院國際關係委員會亞太小組聽證會上表示《台安法》會被台灣及中國視為是《台灣關係法》的重大修改。法案中也可能侵犯總統作為三軍統帥的憲法權利（連結）。
據《華盛頓郵報》（Washington Post）10月3日報導，柯林頓政府當時正動員商界及其官員阻擋《台安法》，以免美中關係節外生枝。一位不具名官員指出，該法幾乎使得美台建立正式軍事同盟（連結）。由於美國正與中國進行中國加入世界貿易組織最後階段談判，便推遲《台安法》的全院表決時程。柯林頓政府也敦促眾議院國際關係委員會修法，刪除販售潛艦、衛星預警系統、中程空對空飛彈等項目。柯林頓政府更強調美國已經加強與台灣軍事軟體上的合作。除了將按原計劃出售給台灣長程預警雷達，也將考慮售予台灣愛國者三型飛彈。是以現有《台灣關係法》的框架不但就能執行《台安法》的規定事項，更省去了可能激怒中國的危險。在10月28日眾院外交委員會表決《台安法》修法前，即有議員表示接到國務卿歐布萊特與國家安全顧問柏格（Sandy Berger）來電遊說，不讓《台安法》通過（連結）。12月15日，美國在台協會理事主席卜睿哲（Richard Bush）表示，《台安法》「名稱很好聽，但卻有危險，它將造成廣泛的政治後果，對台灣安全反而有害無益」（連結）。在2000年2月1日眾院通過《台安法》後，柏格更建議柯林頓，若是參院也通過這部他眼中的「台灣不安全法」（Taiwan Insecurity Act），應行使否決權（柏格記者會，《台安法》部份發言自37:11起）。
除了政府官員的大力遊說，部份國會議員也配合阻擋《台安法》通過。最知名者當屬民主黨德拉瓦州參議員，後出任歐巴馬時期副總統的拜登（Joe Biden [D-DL]）。在1999年8月4日參院外交委員會針對《台安法》的聽證會中，拜登的發言相當程度代表了柯林頓政府對該法的立場。摘錄發言如下（發言全文連結，下為發言影片全文）：
「主席先生，正因為我和你一樣致力於台灣安全及執行作為我國法律的台灣關係法，我對今天聽證會討論的《台灣安全加強法》才嚴正保留。我擔心通過這項法案不但不會加強台灣安全，反而像是在北京面前抖紅布，使得中國不得不開戰。首先，這項法案中包含的安全措施都已經規定在《台灣關係法》裡了。我再重複一次，S. 693號法案提及的內容都包含在《台灣關係法》裡了。事實上，這項法案裡若干加強事項，諸如增加軍事交流、進入美國軍事學院、改善飛彈防禦、空中早期預警機、先進中程空對空飛彈技術、反潛裝備等等，早就是政府對台安全政策的一環。」
「我的第二項考量是，這項法案錯誤地總結，台灣的安全主要繫於其軍事能力。沒錯，嚇阻是台灣安全的重要一環。我個人認為，事實是沒有任何武器能保障台灣安全。我認為，台灣安全在於其民主政府形式、與中國成長的經濟、文化、及政治接觸、最後也在於美國對台灣問題和平解決鑑定的承諾。我認為，我們應該專注在強化這些領域，而不是花時間事先授權販售武器系統。有些系統甚至還不存在。當我看這項法案時，我認為法案第五段的授權事項是沒有必要的。在《台灣關係法》之下，政府早就有了它所需要的所有權利販售給台灣防禦性武器系統，以合乎台灣合理的國防需求。」
「主席先生，我最後擔憂的是，這項法案時機非常不合時宜。美中關係當前仍有許多努力空間。當台灣國防部長在兩個月前與本委員會成員會晤時也提到，美中關係惡化對兩岸關係、台中關係都是壞消息。沒有一個議題比台灣更有可能將美國與中國帶進衝突。而其中一個引爆點，就是美國帶給北京一個強烈的印象，就是美國對中國是敵對的，或者美國尋求分裂中國，無論這樣的印象有多麼錯誤。」
「李登輝總統在7月9日提出聲明，認為中國與台灣應該在基於特殊國與國關係之上處理各自事務。這項聲明已經激怒了北京，並在兩岸互動關係中加入了台灣未來的不確定性。現在不是美國修改過去六屆政府建立起的中國政策打下的基礎，增加其不確定性的時候。我們應該遵守那句老話：『沒有壞的東西就別修』。主席先生，我認為這項法案還不成熟。我了解你的意向。我相信你出於好意。你想達到的目標，都已經規定在《台灣關係法》裡了。我想我們不該再火上加油。」
由於柯林頓政府的定調，而拜登又是外交委員會最資深的民主黨議員，使得許多民主黨國會議員對《台安法》表達反對或無法大力支持的立場（連結）。民主黨麻州參議員，曾在2004年參選總統，並任歐巴馬時代國務卿的凱瑞（John Kerry [D-MA]）曾表示自己「與拜登參議員及其他人的立場一致，亦即這個方法（《台安法》）是挑釁，且可能是危險的」（連結）。民主黨南達科他州參議員，日後加入國會台灣連線（Taiwan Caucus）的參議院少數黨領袖達希爾（Tom Daschle [D-SD]）認為：「該案可能於不當的時機傳遞錯誤的訊息，在外交上及亞洲地區造成嚴重後果」（連結）。民主黨籍加州眾議員，曾積極促成1995年李登輝訪美的蘭托斯（Tom Lantos [D-CA12]）也批評：「（《台安法》的）提案人不了解公共外交。模棱兩可與模糊在該領域一直有著重要地位」、「這項法案雖然立意良善，卻對台灣安全毫無助益」、「該法是給區域安全捅馬蜂窩」（連結）。長年友台的民主黨麻州參議員甘迺迪（Edward “Ted” Kennedy [D-MA]）雖曾試圖推動《台安法》，卻也表示《台灣關係法》已經足夠保護台灣，在台海飛彈危機時就發揮相當功用，無法推動《台安法》（連結）。
除了上述民主黨議員的不支持或消極立場，其他黨派的議員也對《台安法》有不同看法。時任佛蒙特州眾議員，日後參與民主黨總統初選的無黨籍參議員桑德斯（Bernie Sanders [I-VT]）在眾院表決時就投下了反對票。若干共和黨要員對《台安法》也不表贊同，如日後擔任眾議院議長的俄亥俄州眾議員博納（John Boehner [R-OH5]）也對《台安法》投下反對票。參議院多數黨領袖，共和黨籍密西西比州參議員羅特（Trent Lott [R-MS]）雖曾對柯林頓政府施壓，要求若是不販售台灣神盾艦，將會積極推動《台安法》（連結）。但在柯林頓政府拒絕出售神盾艦後，羅特只得將《台安法》「排入議程」，而未安排投票時間（連結）。懷俄明州參議員，曾在台海飛彈危機中提出決議案譴責中國的外交委員會亞太小組主席湯瑪斯（Craig Thomas [R-WY]）在公聽會中表示：「我不支持S. 693號《台灣安全加強法》以及在眾議院的對案 H.R. 1838。這些法案要是通過了，我認為將威脅我們在過去在這些（兩岸）關係中達成的巧妙平衡。與其說會加強台灣的安全，我相信該法實際上會使中華人民共和國更好戰、區域更不穩定，進而危及台灣安全。該法會被台灣及中華人民共和國解讀為《台灣關係法》的修訂，並部份廢止了（三項）聯合公報」。另一位友台的亞利桑那州眾議員邵建隆（Matt Salmon [R-AZ5]）雖無直接發言反對《台安法》，卻認為李登輝當時提出的「兩國論」很「不負責任」。在眾院表決《台安法》時，邵建隆也投下了反對票。
各界反應
中國
一如預期，《台安法》的提出引來中國方面的強烈譴責。在參眾兩院提出《台安法》後，中國外交部發言人章啟月於1999年7月6日即表示「美方上述做法的實質是企圖強化美台關係，進一步干涉中國內政，製造『兩個中國』、『一中一台』，阻擾中國的和平統一大業。在10月28日眾議員國際關係委員會通過修改版的《台安法》後，章啟月仍重申該法案「嚴重違反中美三個聯合公報，侵犯中國主權，粗暴干涉中國內政」（連結）。在2000年2月1日眾議院《台安法》通過後，中國外交部副部長楊潔篪於2月2日召見美國駐中國大使普理赫（Joseph Prueher），要求美國「充分認識到《加強台灣安全法》法案的嚴重危害性，恪守中美三個聯合公報和美方有關承諾，按美國政府和柯林頓總統本人所作出的承諾，立刻阻止該法案成為法律」。而普理赫也表示美國政府反對《台安法》（連結）。2000年3月10日，中國外交部長唐家璇在記者會中更明確表示：「美方應該立即停止對台軍售，明確承諾不向台灣提供戰區導彈防禦系統，及其相關技術、設備和配套系統，應該切實阻止所謂《加強台灣安全法》法案通過成為法律，停止一切干涉中國內政、損害中國利益的活動」（連結）。中國政府更曾要求美國不對台販售四艘伯克級驅逐艦。2000年4月18日，國家安全顧問柏格與國防部長科恩（William S. Cohen）等人決議，不賣給台灣神盾艦（連結）。喬治華盛頓大學教授沈大偉（David Shambaugh）當時即對此決定大為讚賞，認為神盾艦不符合台灣國防需求，賣給台灣神盾艦是「把馬車放在馬前面」（連結）。但漢姆斯則批評柯林頓政府犧牲台灣的國防需要「以討好北京的獨裁者」（連結）。
除了言語上的譴責，中國政府更進一步發表《一個中國的原則與台灣問題》白皮書，國際上引發軒然大波。在李登輝提出兩國論，眾議院通過《台安法》，以及台灣即將舉行總統選舉之際，中國國台辦於2000年2月21日發表《白皮書》。《白皮書》除了重申一個中國原則以及中國有權採取任何必要手段實現兩岸統一，也反對以公投改變台灣地位、認為「兩德模式」不能解決台灣問題、「民主和制度之爭」是阻撓統一的藉口。《白皮書》雖然聲明「和平統一」，但也強調和平統一條件不復存在的條件，包括台灣以任何名義從中國分割出去、外國侵占台灣、以及台灣當局無限期拒絕通過談判和平解決兩岸統一問題。針對《台安法》，《白皮書》也有以下回應：「現在﹐美國國會又有人炮制所謂《加強台灣安全法》﹐還企圖將台灣納入戰區導彈防禦系統。這是對中國內政的粗暴干涉和對中國安全的嚴重威脅﹐阻礙了中國的和平統一進程﹐同時也危害了亞太地區乃至世界的和平與穩定。對此﹐中國政府堅決反對」（連結）。《白皮書》提出之時，台灣國安局即評估，這對美國參議院傳遞清晰的訊息：「別貿然通過台灣安全加強法」（連結）。在中國發表白皮書後，立刻引起美國政界嘩然。國防部政策助理部長史洛康（Walter B. Slocombe）表示：「一個很重要的點是，中國不應提升台海緊張情勢，並應讓台灣選舉順利進行，新政府制定政策」。眾院版《台安法》提案人狄雷也認為：「白皮書只會讓國會更相信台灣需要美國完整無保留的支持」。就連反對《台安法》的參議員凱瑞也直言：「《白皮書》的評論是無法接受的。你找不到其他字眼去形容它。我也覺得我們有很多人為（《白皮書》）這個挑戰中的魯莽與不當感到驚訝」（連結）。時任保守派智庫「美國企業研究院」（American Enterprise Institute），後任川普政府國家安全顧問的波頓（John R. Bolton）也表示，中國對台灣的武力威脅以及白皮書的發表，顯示了北京「看透了柯林頓政府的軟弱」以及對兩岸關係的「克制」（連結）。
面對外界對《白皮書》的反應，中國國務院總理朱鎔基在2000年3月16日九屆人大三次會記者會上做出以下說明：
「我想提醒大家，先有『兩國論』，後有白皮書。如果沒有『兩國論』的拋出，也許就沒有白皮書的發表。白皮書不過是比較全面地概括了中國關於台灣問題的原則立場和政策，包括了鄧小平關於『和平統一、一國兩制』的思想，也包括了江澤民主席的八項主張。至於說台灣問題不能夠無限期拖下去的問題，早在80年代鄧小平幾乎是用同樣的語言闡明這個問題。台灣問題的解決不能永遠地拖下去。拖下去，那不動武行嗎？既然早就講過了，那為什麼會引起如此大的反響呢？甚至於一貫對中國友好的美國人士也對此提出意見。但是我們問他們看過白皮書沒有？我們問了十個人，十個人都說沒有看過，是聽別人說的。為什麼反響這麼大呢？就是因為在某個國家，有一些從來就是反對中國的人士，他們從來就是把中國當作潛在的敵人，要利用台灣這個不沉的『航空母艦』來反對中國。他們就是願意或者主張台灣問題要無限期地拖下去，今天你說不能夠無限期拖下去，那不就翻了天了嘛。因此，種種的威脅也就出來了，就說如果中國要解決台灣問題，那某某國家就要用武力來干預」（連結）。
儘管日後人們對這場記者會印象更深刻的是「誰要是搞台灣獨立，你就沒有好下場。」這句話，但也看得出中國政府將《白皮書》視為對「兩國論」的回應，並對國際間對白皮書的反應不以為然。
台灣
《台安法》提出之時，適逢台灣總統大選競選。然而國民黨與民進黨對該法案都表示支持，使得對《台安法》的討論並未成為該次選舉的主軸。尤其是台灣人公共事務會（FAPA）創會會長，美國國會人脈甚廣的民進黨立委蔡同榮，更曾六次率團訪問美國國會遊說《台安法》。在眾院通過《台安法》後，國民黨立法院黨鞭曾永權表示「由衷感謝」。連蕭競選總幹事胡志強也呼籲中國「不應該反對台灣安全加強法，更不應採取刺激美國民意的舉措」。同一時間，民進黨也發表聲明「樂見美國朝野對台灣安全表達的關切」，並對FAPA等海外台灣人推動該法案的努力表示敬意。然而也有若干政黨及政治人物對該法表示憂慮或不以為然。新黨立委馮滬祥在拜訪前司法院長林洋港時表示，兩岸應通過協調談判維持和平，台灣也可因此減少軍費。林洋港也擔心，《台安法》一旦通過，必將刺激中國加強打壓台灣（連結）。親民黨主席宋楚瑜也在2001年訪美後表示，尊重現有《台灣關係法》架構就已足夠。通過《台安法》固然可強化美國對台防衛的法律位階，但也「不要以為有了「老大哥」在旁邊，就可以對中共擺出強硬姿態」、「若是台海真發生了事情，美國還未必願意出來」（連結）。
儘管《台安法》的推動有李登輝聘請「卡西迪公司」（Cassidy & Associates）在華府代為遊說，但李登輝時期的台灣政府方面對法案的推動較為消極，對前景也較不樂觀。立委蔡同榮在回憶錄中提到，他在1999年4月拜訪外交部長胡志強，請外交部在美遊說《台安法》。當時胡志強就回應美國政府請台灣方面不要推動《台安法》，否則美中關係將「倒退好幾年」（連結）。而後接任胡志強外交部長一職的程建人在接受喬治城大學教授唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）訪談時也表示，他當時也認為《台灣關係法》已經有效地達到台灣的要求，不然就算立了《台安法》效果也不大。當時外交部並不積極在美國推動《台安法》，也對與卡西迪合作遊說意興闌珊。國防部長唐飛在1999年11月4日於立法院備詢時評估，《台安法》的通過雖然有利台灣防衛體系，但也可能激化中國對台軍事行動（連結）。對此，眾議院國際關係委員會主席吉爾曼（Benjamin Gilman [R-NY20]）曾批評「中華民國國防部長在立法院有關的發言，無助於此一法案的推動」（連結）。
於2000年總統大選勝選的民進黨，雖然在原則上支持《台安法》，也有蔡同榮等人在美奔走遊說，在取得執政權前，民進黨對《台安法》的前景也一度不甚看好。民進黨中國事務部主任顏萬進曾於1999年12月16日表示：「即使台灣安全加強法案最後未能完成立法程序，但在現有的台灣關係法架構下，美國行政部門也能著手實施出售武器給台灣的事宜」（連結）。在當選之後，陳水扁及其交接團隊對《台安法》的態度甚至曾一度被美國國會議員誤解。據《紐約時報》（New York Times）報導，共和黨阿拉斯加州參議員穆考斯基（Frank H. Murkowski [R-AK]）在訪台會見陳水扁時認為，陳水扁希望能在其就任後再處理《台安法》事宜。這也使得參院多數黨領袖羅特沒有安排《台安法》在參院表決。然而陳水扁團隊人員則澄清這並非陳水扁本意，是穆考斯基先表示希望緩議《台安法》，而陳水扁不表示反對（連結）。無論如何，在民進黨政府上任後，外交部長田弘茂對《台安法》的推動較之前任政府更為積極樂觀，與時任行政院長的唐飛過去較為保留的評估有所不同。田弘茂認為，當時台灣政府內部的確有人「過分顧慮」美國國務院反應，卻也應該對美國國會加強台灣安全的做法樂觀其成（連結）。
美國
《台安法》立法過程中，適逢2000年美國總統選舉競選階段。使得美國兩大黨有意爭取大位的總統候選人都曾對《台安法》表態。民主黨候選人高爾（Al Gore）在選戰中雖受到柯林頓婚外情醜聞衝擊，與柯林頓保持距離，在對中政策上則大體延續柯林頓路線。儘管高爾對中國迫害西藏人權問題有所譴責，但仍認為應與中國維持適當接觸。高爾曾表示：「排擠與妖魔化中國是不對的，當我們需要搭橋的時候建橋是不對的」（連結）。在兩岸議題上，高爾不希望在軍事上過度刺激中國，並促進兩岸對話。「當中國大陸提出威脅時，我們悶不吭聲地派遣艦隊通過台灣海峽。我認為這種外交推動雙方和平解決長年的問題，正是我們要追求的」。在問到對《台安法》的立場時，高爾表示：「我們對於中國與台灣之間升高的緊張情勢有所疑慮。我們得持續致力於一中政策，敦促中國與台灣強化對話，並以和平手段解決問題。政府信守提供防禦性武器給台灣的義務。但令我深感憂慮的是，那些在國會裡推動台灣安全加強法的人不顧後果：區域安全急轉直下的後果」（連結）。高爾雖然也認為，基於當下的美中台關係，應該給予台灣「某種飛彈防禦」。但高爾也不希望在給予台灣飛彈防禦時，引發軍備競賽（連結）。
相對而言，共和黨內部主要的初選候選人都表態支持美國進一步強化對台灣的軍事協助。《富比士》雜誌總編輯福布斯（Steve Forbes）曾表示當選總統後將簽署《台安法》（連結）。初選中聲望僅次於小布希（George W. Bush）的亞利桑那州參議員馬侃（John McCain [R-AZ]）則希望在台灣外海的國際水域上建立海上飛彈防禦系統。被問到是否擔心此舉是否會激怒中國時，馬侃表示：「我國只會在中國對台灣採取侵犯行為時如此行動，因為那樣的侵犯行為違反了中國承諾的一中政策，而一中政策要求的是中國的和平統一」（連結）。
小布希競選時雖也表態支持一中政策，但也明確表態支持《台安法》，並承諾當選後會簽署《台安法》。而小布希的幕僚雖然對支持強化台灣飛彈防禦能力有著較為一致的看法，但對美國對台及對中政策看法較為分歧。鷹派幕僚如後任小布希政府國防部副部長的伍佛維茲（Paul Wolfowitz）及國防部國防政策委員會主席裴爾（Richard Perle）就簽署由保守派智庫「傳統基金會」（Heritage Foundation）發起的文件，要求美國「嚇阻中國對台灣島上的中華民國任何形式的恫嚇，並清楚宣示，在台灣（包括馬祖及金門外道）受到攻擊或封鎖時，將守護台灣」。相較之下，後任小布希政府國務卿的萊斯（Condoleezza Rice）對中國就採取較為溫和的立場。針對一中政策，萊斯在《外交事務》（Foreign Affairs）期刊上發表「提升國家利益」（Promoting the National Interest）一文。文中表示：「美國的『一中』政策將台北與北京關係留待日後解決。此一多年堅持承諾是很有智慧的。但此一政策需要雙方都不挑戰現狀，而北京作為較強大的行為者，放棄使用武力」。萊斯也認為中國作為大國，有其自身利益。並建議要鼓勵中國經濟自由化。非到萬不得已才需要觸及安全議題（連結）。
然而共和黨與民主黨在台灣議題上的分歧多在選舉時較為激化。在小布希當選總統後，共和黨政府並沒有積極推動《台安法》再次提案。在當時兩黨政治人物認知中，對於兩岸關係及台灣前途問題其實有許多一致之處，亦即不支持台獨，兩岸應尋求和平統一。在參議院杯葛《台安法》的拜登在2001年5月2日在《華盛頓郵報》上刊登「台灣議題上不那麼機靈」（Not So Deft On Taiwan）一文。文中指出：「美國過去曾有『戰略模糊』政策，亦即我國保留使用武力守護台灣的權利，但不言明在什麼情況下我國可能或可能不介入台海戰爭。我國現在似乎有個「模糊的戰略模糊」。這不是個進步」。「總統的國家安全顧問上週三宣稱『《台灣關係法》清楚表示，美國有義務確保台灣和平的生活方式不受武力干擾…該法案要求總統在台灣安全受威脅時通知國會，並規定總統及國會應循憲法程序決定美國適當的反應…在外交事務上，保留使用武力的權利與有義務守護台灣理論上有著天壤之別。總統不該將我國進入台海戰爭的能力自動讓渡給台灣，更不能給中國」。
在2001年9月10日接受國家記者俱樂部主席萊恩（Richard Ryan）的訪問中，拜登對《台灣關係法》的深意多加詮釋：
「我們在尼克森時代簽了一個新協議。我們廢除了《台灣防禦法》，取而代之的是《台灣關係法》。這項法案是這麼說的。它說：我國支持一個中國政策，但是是基於兩岸對話，使得國家或談判方能互相得出和平達成統一的方式。如果大陸要透過武力而非對話做到這點，那麼美國就會透過物資上的軍事途徑避免此一情況發生。中國大陸今日沒有能力佔領台灣。他們無法將五萬兵力送到海峽對面，更不用說五十萬了。但這項等式還有第二部份。等式的第二部份就是我們也告訴台灣『你不再是一個獨立國家了。你不再是一個獨立的民族國家。我們已經同意你要成為中國的一部份，而你要弄明白什麼情況下（要成為中國一部份）。所以別宣布獨立，因為我們不想因為你片面宣布獨立而開戰』。這些事都還沒有定論，也應該還沒有定論，所以我們不鼓勵任何一方魯莽的行動。基於任何一方的作為，我們保留權利，就像我們在任何情況下那樣，使用美國的武力。」（全文連結，影片連結見下，台灣部份49:29開始）
這樣不支持台灣獨立甚或支持兩岸和平統一的立場，不止是拜登這樣的民主黨政治人物的專利。的確，小布希政府曾有如美國在台協會理事主席夏馨（Therese Shaheen）那樣公開表示「美國不支持台獨，不等於反對台獨」的官員（連結）。然而這並不代表小布希政府的所有官員都對中國威脅或台灣爭取正常國家地位的權利有一致的看法。早在萊斯在擔任小布希競選時的國家安全顧問時就曾表示自己「不將中國視作威脅」（連結）。2004年4月15日，美國副總統錢尼（Dick Cheney）在上海復旦大學演講時就重申美國基於一法三公報的一中政策以及不支持台灣獨立（見以下連結）。2004年10月27日，訪問北京的美國國務卿鮑爾（Colin L. Powell）就表示「台灣不是個獨立國家，也不該尋求獨立」（連結）。2007年12月21日，繼任鮑爾的國務卿萊斯也表示：「美國主張一中政策，政府不會支持台灣獨立」。同時也將陳水扁推動的入聯公投斥為「挑釁」舉動。若我們回頭來看邵建隆在1999年9月15日《台安法》聽證會上的發言，也可窺見在當時時空背景下，這位友台的共和黨議員對兩岸關係的看法：
「到頭來，我認為我們已經在這個國家遵循一中政策那麼多年了，而這也是我們已經接受，並打算在未來繼續遵守的政策。我們都希望未來會有和平統一，但我認為任何一方的亮劍舉動都是不負責任的。你說現在是國會挺身而出的時候。我知道我們是台灣堅強的盟友。但朋友有時候就是得有話直說，也得告訴他們你這樣做（兩國論）是沒有好處的」。
歷史脈絡
回頭來看《台安法》提出當下美國政治人物對兩岸關係的理解，會令我們有恍如隔世之感。我們一方面可以感受到近年來美國兩岸政策認知上的重大變化，也認識到分析《台安法》立法過程所遇到阻礙時，考慮到當時歷史脈絡的重要性。以下我們可就柯林頓「新三不政策」的提出、美軍誤炸南斯拉夫中國大使館事件、李登輝發表「兩國論」、以及中國加入世貿組織來回顧當時美中台關係的特殊形勢。
新三不政策
柯林頓的美國對台「新三不政策」，等於是對美國從1972年以來建立起的，擁有「戰略模糊」空間的「一中政策」的一次重大定調。美國過去的一中政策建立在「一法三公報」，亦即《台灣關係法》、《上海公報》、《建交公報》、及《八一七公報》的基礎之上。所謂「一中政策」的內涵其實有許多彈性詮釋空間。例如一中政策並無說明台灣是否為中華人民共和國一部份，以及不支持台灣獨立是否等於反對台灣獨立等。然而柯林頓做出的三不政策，亦即「不支持台灣獨立，不支持一中一台，不支持台灣加入需要國家身分的國際組織」，就已對這些過去按下不表的問題進一步闡述。
當我們回顧歷史時會發現，柯林頓的「新三不政策」的思維其實有前例可循。據美國前國家安全顧問季辛吉（Henry Kissinger）助理何志立（John H. Holdridge）回憶，早在季辛吉於1971年秘密訪問北京時，就對中國國務院總理周恩來陳述美國「不尋求兩個中國、一中一台和台灣獨立」的立場，就此奠定了往後一連串美中關係正常化談判的基礎。而在尼克森（Richard Nixon）總統訪問中國，簽署《上海公報》時，原先使用的文字是「美國認知，台灣海峽兩邊的所有人民都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分」。但陪同的國務院亞太助卿格林（Marshall Green）指出，許多住在台灣的人自認為是「台灣人」，而不會承認「台灣是中國的一部份」的說法。在國務卿羅吉斯（William P. Rogers）向尼克森報告此一問題後，尼克森大為光火。起草《上海公報》的季辛吉一方面歸咎到國務院太晚發現問題，一方面將公報內容修改為「美國認識到，在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，台灣是中國的一部分」（連結）。
耐人尋味的是，新三不政策雖然引起國際廣泛討論，但始終並未形成一個成文政策。唐耐心指出，早在1996年7月，美國國務卿克里斯多福（Warren Christopher）就在吉隆坡亞太經合會部長會議上，將柯林頓寫有新三不政策的信函轉交給中國外交部長錢其琛，以修補稍早台海飛彈危機後的美中關係（連結）。而柯林頓雖在1997年10月29日與江澤民的聯合記者會上首次提到「新三不」，但並未見於會後的柯江聯合聲明（連結）。在1998年柯林頓對「新三不」的另一次重申，則是在6月30日上海圖書館一次私下行程發表（連結）。
儘管新三不政策僅止於柯林頓政府的非正式的政策宣示，其負面效應也為《台安法》埋下伏筆。美國參眾兩院分別於7月7日（連結）與7月17日（連結）提出決議案，要求美國恪遵《台灣關係法》，並確保兩岸爭端的和平解決。而這兩項議案也分別以92比0、390比1的票數通過。副總統連戰於1998年7月8日接受美國之音專訪時，也表示反對台灣獨立、一中一台或兩個中國，並致力於中國統一。但連戰也認為新三不政策限縮中華民國對外參與，「我們不以為然」（連結）。行政院長蕭萬長在接受《富比士》（Forbes）雜誌訪問時表示，新三不政策給與中華民國友好的國家帶來誤解，也在美國國內傳遞了負面的訊息（連結）。在《華爾街日報》（Wall Street Journal）的一篇社論中，即將《台安法》稱作《台灣平衡法》（Taiwan Balancing Act）。該社論認為，美國長年以來遵循的一中政策讓北京與台北成為制度不同，而事實分治的兩個中國政府。而這樣的「模糊」被柯林頓對三不政策的背書所打破，而柯林頓也成了中國的代言人。而《台安法》的出現，就是為了因應中國在新三不政策出現後仍未放棄的對台動武意圖（連結）。
南斯拉夫中國大使館誤射事件
如果說「新三不政策」象徵著柯林頓政府親中立場的正式檯面化，那麼美國對中國駐南斯拉夫大使館轟炸事件則讓逐漸升溫的美中關係急轉直下，也讓柯林頓政府急於修補美中關係。1999年5月7日，中國駐南斯拉夫大使館遭到美國B-2轟炸機的轟炸，造成三名中國記者罹難及大使館建築毀損。當時參與北約介入科索沃戰爭的美國，將該次事件稱之為「誤射」。然而此次事件在中國引起軒然大波，中國群眾聚集美國駐中國大使館抗議，時任中國國家副主席的胡錦濤也發表電視聲明，「嚴厲譴責以美國為首的北約的野蠻暴行」（全文連結）。5月14日，柯林頓也致電中國國家主席江澤民，「對發生在貝爾格萊德（貝爾格勒）的悲劇表示由衷的道歉」（連結）。
儘管柯林頓政府極力修補美中關係，但《台安法》與中國加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）的談判使得情勢更加複雜。沈大偉認為《台安法》的提出與李登輝的「兩國論」將使得美中在誤射事件後陷入冰點的關係雪上加霜（連結）。當眾院表決通過《台安法》時，《紐約時報》報導也指出，眾院的這項動作將使得極力與中國修補關係的柯林頓政府更頭痛（連結）。在誤射事件之後，美中原先計劃讓中國在1999年加入世貿組織的時程立即停擺。直到9月11日柯林頓與江澤民在亞太經合會年會上會晤，美中關係才逐漸解凍，雙方才恢復中國「入世」談判。
兩國論
1999年7月9日，李登輝總統接受德國之聲專訪表示，台灣與中國是「特殊的國與國關係」。隨即引起了中國及美國的激烈反應。李登輝此一舉動並非臨時起意。有鑑於香港及澳門主權在1997及1999年移交中國，中國開始在國際上形塑兩岸一國兩制的輿論壓力。在1998年1月以後，包括密西根大學教授李侃如（Kenneth Lieberthal）等學者提出兩岸「中程協議」（interim agreement）構想，以及柯林頓於7月訪問中國時提出「三不政策」，都使李登輝認知到清楚對國際清楚表述台灣主權地位的必要性。是以李登輝於1998年8月指示成立「強化中華民國主權國家地位專案小組」，由國安會諮詢委員蔡英文擔任召集人。小組最後以「特殊國與國關係」定調，描述中華民國透過台灣人新認同感的建立，而與中國對等分治。除了安排德國之聲訪問，李登輝也在《外交事務》期刊上發表專文「了解台灣：跨越認知差距」（Understanding Taiwan: Bridging the Perception Gap），完整表述兩國論內涵（連結）。
只是在「兩國論」發表之後，隨即對國際輿論產生巨大衝擊。此論一出，中國國台辦隨即警告「台獨分裂勢力放棄玩火行動」。江澤民除了隨後取消海協會會長汪道涵的訪台計劃，更在7月15日宣稱擁有中子彈技術。而美國國務院雖在第一時間（7月12日）重申一個中國政策，但在14日就改口批評兩國論「沒有益處」。針對中國擁有中子彈的宣稱，國務院警告北京「任何以和平以外的方式來決定台灣未來的努力，將被視為對西太平洋地區和平與安全的威脅，為美國最大的關切」。7月18日，柯林頓致電江澤民，以澄清與李登輝「兩國論」的關係。19日，美國分別派遣美國在台協會理事主席卜睿哲及國務院亞太助理國務卿陸士達分別到台北及北京化解兩國論帶來的衝擊。20日，美國國家安全顧問柏格表示，將停止交運包括E-2G反潛戰機在內的售台武器及取消空軍軍事代表團訪台計劃（連結）。面對外界壓力，李登輝在14日及20日接見美國在台協會台北辦事處處長張戴佑（Darryl N. Johnson）及卜睿哲，重申對中國的政策不變。
兩國論除了為美中及兩岸關係帶來巨大衝擊，也在美國國內引發辯論。民主黨總統候選人高爾延續柯林頓對中政策方針，將美中關係定位為「戰略夥伴關係」（strategic partnership， 連結）。然而爭取共和黨總統初選出線的小布希則批評，柯林頓將中國視為戰略夥伴是個「錯誤」，並認為中國是個「戰略競爭者」（strategic competitor）。小布希更表示，當中國使用武力以免台灣宣布獨立時，「我們要表現得強硬且堅定」（連結）。而正在審議聽證《台安法》的參眾兩院，其議員對兩國論也有著分歧看法。漢姆斯不改友台立場，一方面讚賞李登輝「有勇氣說出顯而易見（的事實）：亦即在台灣的中華民國是事實主權國家」，一方面也批評柯林頓政府「向北京屈服」、「將美國拖進更深的一中黑洞」。當外界傳出柯林頓政府可能以取消國防部官員訪台及出售武器給台灣時，吉爾曼表示如果政府不保證持續幫助台灣自衛，將會阻擋所有對外軍售法案（連結）。8月9日，吉爾曼率領國會訪問團訪問台灣，拜會李登輝。會中就李登輝的「特殊國與國關係」說法回應：「台灣是個民主的地方，台灣的定位有任何 改變都必須取得台灣人民的共識」（連結）。民主黨俄亥俄州眾議員布朗（Sherrod Brown [D-OH13]）更在1999年7月29日提出決議案，要求美國應採取「一中一台政策」，以反映台灣中國為兩個互不隸屬國家的現實（連結）。另一方面，拜登認為兩國論為兩岸關係帶來了不確定性。邵建隆則認為兩國論是「不負責任」的說法。民主黨紐約眾議員阿克曼（Gary Ackerman [D-NY5]）表示，兩國論與中國的憤怒升高了區域的緊張情勢，增加了人們對中國軍事回應的疑慮。就連《台安法》的初始聯署人托里西里都認為李登輝此舉「不是最好的策略」、「現在最好不要和中華人民共和國爆發這種爭論」（連結）。
中國加入世貿
當美中台三方正就《台安法》折衝之際，美中之間也正為是否支持中國加入世界貿易組織，以及給予中國永久正常貿易關係（Permanent Normal Trade Relations, PNTR）進行談判。自1979年美國與中華人民共和國建交起，美國國會每年會就是否給予中國最惠國待遇進行年度審議。雖然在1989年六四天安門事件後，中國遭到西方世界抵制，但當時老布希總統仍傾向給予中國貿易最惠國待遇。是以中國開始推展加入關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）及世貿組織的計劃。中國雖然在2001年12月21日才成為世貿組織成員，但為了取得美國支持以成功「入世」，已於美國進行多年談判。1992年10月，美國與中國達成「市場准入備忘錄」，承諾支持中國取得關貿總協締約方身份。1997年中國國家主席江澤民訪問美國期間，與柯林頓發表聯合聲明，認為中國參與多邊貿易體制合乎兩國利益。1999年4月10日，美中簽署《中美農業合作協議》，美國並在聯合聲明中承諾支持中國於1999年加入世貿。但在美國轟炸中國駐南斯拉夫大使館事件後，雙方談判延遲，直至同年9月11日美中才恢復雙邊談判，並在11月15日達成雙邊協議。2001年12月27日，小布希總統簽署命令，正式給予中國永久正常貿易關係地位（連結1）（連結2）。
然而由於《台安法》立法與美中永久正常貿易關係談判幾乎同時進行，兩者是否需要掛鉤便引發討論。在眾院通過《台安法》後，提案人狄雷就表示，中國加入世貿組織的支持者不能忽視支持《台安法》的力量。部份共和黨參議員也認為，給予中國永久正常貿易關係地位必須以《台安法》通過為前提。使得中國取得貿易利益時，也要考慮對台灣輕啟戰端的代價（連結）。然而參院多數黨領袖羅特則認為，諸如中國對台發表《白皮書》的敵意舉動，不必然會影響給予中國永久正常貿易關係地位法案的投票。傳統基金會資深研究員葉望輝（Stephen J. Yates）也認為，通過《台安法》與追求對中貿易實則是殊途同歸。眾議院多數黨領袖，共和黨德州眾議員阿米（Dick Armey [R-TX26]）即認為：「台灣的朋友不需要擔心我們與中國擴大的貿易關心，想要擴大對中貿易的人也不用反對美國幫助台灣。兩者的目的都是一樣的：就是推動東亞的自由」（連結）。
當時對給予中國永久正常貿易關係地位的爭論，除了關乎《台安法》的通過，主要還是聚焦在中國人權狀況、薪資工作條件的低落，以及中國加入世貿組織後人權條件將無法改善的疑慮（連結）。其中反對給予中國永久正常貿易關係地位的健將，即是時任佛蒙特州眾議員的桑德斯。桑德斯曾多次在國會發言，認為跨國企業積極遊說，使美國給予中國最惠國待遇，不但使得美國勞工失去工作機會，更變項剝削勞動狀況低落的中國勞工（1994年發言連結、2000年發言連結）。中國流亡人士魏京生表示，「在中共未改善人權情況和勞工權益之前，美國不應當給予中共永久正常貿易關係地位」（連結）。儘管有著上述疑慮，柯林頓政府仍積極遊說國會給予中國永久正常貿易關係地位。包括前總統福特（Gerald Ford）、卡特、老布希（George H. W. Bush）及前國務卿季辛吉都對此背書。卡特認為，雖然中國仍有人權問題，但不給予中國永久正常貿易關係地位將使中國民主化倒退，還會造成四十萬美國人失業（連結）。後任歐巴馬時代駐中國大使的民主黨籍蒙大拿州參議員博卡斯（Max Baucus [D-MT]）也主張，美國應專注於給予中國永久正常貿易關係地位的談判，並反對通過《台安法》。針對中國人權議題，博卡斯認為開放中國市場將有助於增加中國中產階級人口，進而推動中國人權、降低污染、以及和緩台中關係。當中國與台灣共同加入世貿組織時，兩岸互動將更緊密（連結）。當時民主黨總統候選人高爾也呼應這樣的說法：
「多年前一位名叫赫爾（Cordell Hull，小羅斯福總統任內國務卿），後來成為國務卿的國會議員曾說：『當貨物無法跨過邊境時，軍隊就會跨過邊境』。今天就有貨物跨越台灣與中國之間的邊境。…如果中國進入了世貿組織，那麼透過共同的協議與假定，台灣就會在幾天後加入世貿組織。今天從台灣到中國大量的投資、夥伴關係、以及彼此的事業，都會大幅提升。深化的商務關係將會迅速降低軍事衝突的風險」（連結）
（影片：美國國會通過給予中國永久正常貿易關係地位法案後，數位民主黨議員表示抗議。佩洛西認為該法案將威脅台灣的主權完整與安全。）
華府輿論
柯林頓在1992年競選總統時，曾不假辭色地將在天安門事件中鎮壓學生的中共政權稱作「北京屠夫」（butchers of Beijing），並批時任總統的老布希「擁抱中國的獨裁者」、「派遣特使去和鎮壓民主的人乾杯」。但透過上述回顧可以發現，1990年代末期的柯林頓政府實行了一連串相對有利中國的政策。而繼任的小布希儘管在競選期間宣示支持《台安法》，但一方面在911恐怖攻擊發生後無暇緊縮對中政策，一方面其幕僚的對中政策實則很大程度地延續了過去政府的方針（連結）。是以雖然柯林頓的三不政策並沒有得到小布希政府正式重申（連結），但在小布希政府國務院反對台灣入聯公投後，戰略暨國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）資深研究員葛來儀（Bonnie Glaser）曾認為，這相當於是小布希實質延續柯林頓的對台三不政策（連結）。從這些決策者對兩岸議題立場的轉變我們可以發現，政府官員、幕僚、學界、智庫界對決策者對台政策的形塑效果不容小覷。特別是在1998年前後，美國學界早已有輿論鼓吹由美國介入兩岸談判，甚至以「台灣不獨」換取「中國不武」。儘管今日台美關係已較當時更為融洽，但來自當時這些學者及前官員的言論到今天仍相當程度形塑學界、智庫圈、及決策者的兩岸事務觀點。
「紅隊」與「藍隊」
在探討華府兩岸政策輿論界一個重要，卻也十分具爭議性的概念，是所謂的「紅隊」（red team）與「藍隊」（blue team）之別。紅藍隊本來是美軍在軍事演習中區分敵我部隊的用語，後來衍伸到對華府決策者，如智庫研究人員、議員助理、記者、遊說人員、官員或前官員對中國及台灣議題的不同看法。根據白邦瑞（Michael Pillsbury）的界定，紅隊主張為1. 反對美國對台軍售；2. 希望台北與北京進行統一談判；3. 淡化中國的軍事能力與威脅。相較之下，藍隊主張1. 加強美國對台軍售或美台軍事關係；2. 希望推翻中國共產政權；3. 強調中國威脅論。白邦瑞當時認為，紅隊是當時美國政界的主流派，雖然國防部的立場處於兩者之間，亦即認為中共政權會在短時間內被推翻，卻也不會永遠存在（連結）。對紅隊而言，藍隊是「停留在冷戰思維中，而需要尋找一個新的敵人」。雖然不排除中國對台動武的可能性，卻傾向透過「勸說或對話」影響北京。而作為藍隊代表，協助推動《台安法》的漢姆斯助理杜南（Jim Doran）則指責柯林頓政府不願正視中國已視美國為頭號敵人的事實，而紅隊沒有以戰略思維看大局。雖然藍隊不反對對中國對話交往，但林蔚則警告美國在對話時應以實力做後盾，不宜過度高估對談的用處（連結）。由於紅藍隊在對中政策上鮮明的對比，使得紅隊常被戲稱為「擁抱熊貓者」（panda hugger），而藍隊則被稱作「屠龍者」（dragon slayer）。
據白邦瑞等學者指出，紅藍隊的代表人物如下：
必須要說明的是，紅藍隊之分仍具有相當爭議性。如費學禮、金德芳、林蔚、與李潔明等人會自認為是藍隊或認同藍隊主張，但孟儒（Ross Monro）則認為自己是獨立學者。而被指為紅隊成員的江文漢就澄清自己不是紅隊，而是「紅藍白隊」（美國國旗顏色）。前白宮國安會亞洲部主任蘇葆立（Robert Seuttinger）認為紅藍隊之分是藍隊「自以為是而虛構出一個紅隊來作為對手」。唐耐心也擔心紅藍隊之分會使得「麥卡錫主義」重演。白邦瑞本人則笑稱自己可能也曾被認為是「紅隊」成員，但那也是基於聯中抗蘇的戰略思維。前季辛吉助理羅德曼（Peter Rodman）也指出，蘇聯威脅曾將美中團結在一起。但在六四天安門事件，亦即蘇聯垮台後，美中同盟的條件不復存在。而這也使得主張對中強硬的聲音逐漸崛起。在眾院通過《台安法》後，紅藍隊之爭浮出檯面。根據華盛頓郵報在2000年2月22日的報導，藍隊主導了提出且推動了《台安法》。藍派推動該法案的初衷，主要在於國會針對中國竊取美國核武機密的「考克斯報告」（Cox report），便試圖改變柯林頓政府對中國的「建設性接觸」政策（連結）。但許多被稱作紅隊或藍隊者立場並不一定十分鮮明，例如前美國在台協會理事主席卜睿哲。是以所謂紅藍隊雖然是一種看待美國兩岸問題評論時的簡單分類，但我們仍宜將各種觀點視為個人看法，而不宜簡單地以非敵即友的角度看待。
兩岸中程協議
如前所述，1998年華府輿論界出現的「中程協議」構想相當程度催生了李登輝的「兩國論」。而此一構想源自當時任教密西根大學政治系，並在同年八月出任柯林頓總統國家安全事務特助及美國國安會亞洲政策資深主任的李侃如。在1998年1月在上海社會科學院與中國海協會會長汪道涵的一場閉門會議，以及同年二月在台北的一場研討會中，李侃如提出了兩岸簽訂「中程協議」的構想。兩岸中程協議的概念強調台灣宣布放棄獨立，而中國則承諾放棄對台使用武力。當時締結中程協議著名的例子，當屬以色列與巴勒斯坦於1995年簽署的《約旦河西岸與加薩走廊中程協議》，又稱《奧斯陸二次協定》（Oslo II Accord）或《塔巴協議》（Taba Agreement）。在1993年締結的《奧斯陸協定》中，以巴達成了「以土地換和平」原則。就是以巴勒斯坦取得自治權，但不宣布獨立建立巴勒斯坦國的前提下，雙方停止自1987年巴勒斯坦民族大起義（Intifada）以來的衝突態勢。而《奧斯陸二次協定》則詳細將巴勒斯坦分為三區，而以巴雙方在三區行使不同程度的治權。當時對兩岸中程協議的討論，也包括了針對香港問題的《中英聯合聲明》。亦即以香港主權回歸中國，交換香港經濟社會政治制度五十年不變。
中程協議在台灣的討論始終未曾停歇。2004年11月3日，時任陸委會主委的吳釗燮在面對親民黨立委李慶華質詢時就指出，可以思考「台灣不獨、中國不武」的中程協議。民進黨立委林濁水隨即批評「沒有任何東西可以與主權對價」（連結）。而2006年4月3日陳水扁總統在國民黨主席馬英九提出簽署兩岸和平協議的建議時就指出，柯林頓總統在2005年2月訪問台灣時就建議不應支持該項提議。因為沒有人能保證台灣能三十年、五十年不變。「台灣應該要做自己，絕對不能接受對台灣不利的中程協議」。而李侃如提出中程協議之初，就受到柯林頓及副國家安全顧問史坦伯格（James Steinberg）的反對（連結）。
儘管柯林頓本人當時對推動兩岸中程協議有所保留，但當時美國學界兩岸問題專家及官員紛紛對兩岸緊張情勢提出各自解方。其中最有名的當屬日後提出「軟實力」（Soft Power）概念，曾任柯林頓政府國防部國際安全事務助理部長的哈佛大學甘迺迪政府學院院長奈伊（Joseph Nye）。奈伊在1998年3月8日，在《華盛頓郵報》發表「台灣交易」（A Taiwan Deal）一文，其中就曾就美國在兩岸情勢中扮演的角色提出以下建議（連結）：
- 美國應聲明自己的一個中國政策與不使用武力原則。台灣若是使用武力，將不會給予承認或是保衛台灣，甚至說服其他國家不要承認台灣。
- 若是台灣不宣布獨立，中國不會反對台灣取得更多國際生存空間。中國可以將適用在香港的「一國兩制」延伸到對台灣的「一國三制」，使得台灣可以繼續享有自己的政治、經濟及社會體系。
- 台北要明確表示自己放棄走向獨立的決定，強化兩岸對話，促進兩岸人民投資及交流。
奈伊在文末更對台灣爭取自決提出以下看法：
「或有批評者認為這樣的提議是不道德的，因為這忽視了台灣宣稱的自決權。然而歷史告訴我們，自決不是一個清楚的法律原則，也不是一個高於一切的道德主張。自決經常導向災難 — — 看看前南斯拉夫的經驗就知道了。如果同時保有民主及和平是務實的決策者要面對的真正道德問題，這個建議就佔據了道德高地」。
奈伊此文引起相當爭議。後任總統府資政的辜寬敏當時隨即發表《奈伊，你錯了》（Joseph Nye, You are Wrong）一文（新聞連結）。而美國官員也表示，奈伊的言論並不代表美國政府立場（連結）。然而奈伊在1998年6月27日於《經濟學人》上發表《中國崛起時，別人要彎腰嗎》（As China Rises, Must Others Bow?）一文時再次重申：「美國也再次確認對『一個中國』政策的承諾，並排除了探求台灣獨立，亦即造成美中可能衝突最危險的一種情況的想法。美國根據法律及政策，持續確保台灣不被武力奪取，但也不會在這座島嶼片面宣布獨立時保衛其獨立」。當奈伊於2001年訪問台灣，面對辜寬敏直接提問時，奈伊仍堅信「台灣不獨立，中國不動武」。並認為「美國願意捍衛台灣的民主人權，但不會為台獨這樣的『符號』 意義與中國開戰」（連結）。此外，喬治華盛頓大學艾略特外交學院院長何漢理（Harry Harding）也提出兩岸簽署「臨時協議」（modus vivendi）或「中程安排」（interim arrangements）的建議。除了強調其他學者及前官員提出的「台灣不獨、中國不武」原則，何漢理也具體拓展兩岸發展對話機制及經濟文化交流，乃至建立軍事互信機制等具體安排。
「台灣問題」
奈伊文中對於台灣要對兩岸衝突負起責任的論調，當時早已有其他美國學者或政府前官員傳達給台灣當局。沈大偉曾認為重申一中「原則」與和平解決「台灣問題」（Taiwan problem）有助於促成美中共同利益（連結）。約翰霍普金斯大學教授蘭普敦（David M. Lampton）在「台灣安全削弱法」（The Taiwan Security Reduction Act）一文中則認為，《台安法》不但會煽動中國民族主義及強化中國軍方對武器及軍費的要求，更鼓勵了「台灣某些以為自己能任意操縱美國政治制度的人」（連結）。曾任柯林頓任內國防部長的培里（William Perry）在會晤時任台北市長的陳水扁與民進黨主席許信良時聲明，若是台灣宣布獨立，美國將不會保衛台灣。曾任柯林頓任內國家安全顧問的雷克（Anthony Lake）也在1998年3月5日於台北的演講中一再強調「美國不會犧牲台灣」，卻也暗示「台灣不要陷入與中國無謂的衝突」。1998年7月，奈伊前任的柯林頓政府國防部國際安全事務助理部長傅立民（Chas Freeman）在《外交事務》期刊上發表了《避免台海戰爭：約束台灣與北京》（Preventing War in the Taiwan Strait: Restraining Taiwan — and Beijing）一文。針對台灣獨立議題，傅立民指出：「台灣似乎認為自己可以推動獨立，並獲得美國的軍事後盾。要避免戰爭，華盛頓必須說服台北與北京達成雙方都可接受的關係。片面改變現狀 — 無論是由哪一方挑起的 — 都是不可接受的」。傅立民更認為，台海若是爆發衝突，台灣方面也有責任：「自1950年代以來，現在是第一次台北 — 不只是北京 — 所作出的決定，會真正引爆台灣海峽衝突。無論美國兵力是否介入，美國與中國人雙方（指中國與台灣）會更接近衝突。美國政策不能再繼續靠著穩住北京來嚇阻戰爭。美國要讓台北打消任何決定及行動，使得北京別無選擇，只能訴諸武力回應。但若是國會及行政部門意見分歧，這樣的政策就無法執行。」為此，傅立民建議美國應鼓勵兩岸就長期關係進行談判，並不尋求片面改變現狀及威脅使用武力。
在學界及前官員紛紛提出各自中程協議構想後，美國現任官員也做出了正式回應。1999年3月24日，國務院亞太事務助理國務卿陸士達在威爾遜國際學者中心（Woodrow Wilson International Center for Scholars）發表演說。會中陸士達重申美方並不介入兩岸談判，但對台灣及中國人民發揮「創意」，達成中程協議有極大信心（逐字稿連結，下為影片連結）。陸士達此番談話在台灣隨即引發柯林頓政府是否要介入兩岸談判的疑慮。美國在台協會理事主席的卜睿哲也隨機緩頰：「有些人害怕（陸士達）可能在想著某種特定的協議，美國實際上在強加某種協議，而這種協議對台灣有壞處。說真的，我覺得這些人太超過了」（連結）。
面對學界及前官員對台灣可能破壞兩岸關係的論調，葉望輝做出以下評論：
「奈伊與傅立民這兩位柯林頓政府前國防部助理部長都將台灣『走向獨立』視為兩岸關係和平穩定及美中關係的主要威脅。兩人皆呼籲，美國要讓台北打消念頭（例如宣布獨立或是界定台灣認同的公投），否則北京將別無選擇採取軍事行動。事實是，當台灣民主化時，中國在軍事化。中國尋求透過武力與威嚇強加其意志；台灣則針輪是否使其人民行使自決權。獨立辯論衍生自台灣的民主發展過程。民主為人民開闢一條道路，討論組成政府及界定民族認同最好的方式。如果台灣正式宣布獨立，大陸已一再聲明可能會對台灣使用軍事武力。但這無法給予使用武力正當性。在一場爭端中，使用軍事武力以對他人強加意志的一方，可以被合理認定為是危險與不穩定的來源。人民解放軍才是問題，民主不是」（連結）。
遊說
台灣的「中國遊說團」與華府公關外交
許多探討台美關係的文獻經常強調台灣官方聘請公關公司，以在華府政界及媒體界打通關節提升台灣國際地位的重要性。這樣的論述雖然突顯出台美關係中的重要一部份，卻也經常失之偏頗，而無法窺見台灣對美遊說的全貌。事實上從台美關係發展初期起，除了聘請公關公司協助遊說美國政治人物，美國政界及媒體界在價值上對台灣方面的認同往往也是美國友台政策的一大支柱。早期台灣在華府的遊說力量稱作「中國遊說團」（China Lobby），主要由一群與國民黨要員友好的政治人物、媒體人士及傳教士所組成。在國民黨撤退至台灣之前，這一股勢力早已存在。無論是促成蔣宋美齡於1943年在美國國會的演講，或是介入1948年美國總統選舉，都可見其影響力。在國民黨敗逃台灣後，中國遊說團便仰賴來自台灣的資金運作。1953年建立的「百萬人委員會」（The Committee for One Million Against the Admission of Communist China to the United Nations）以保守派反共意識型態為號召，也建立起了美國政界基於反共意識型態的友台勢力。媒體方面的代表人物路思義（Henry Luce，《時代》與《生活》雜誌創辦人），便是透過蔣宋美齡及其家族的傳教士人脈而支持台灣。政界代表則是在1950年代違法召開一連串聽證會調查親共人士的參議員麥卡錫（Joseph McCarthy [R-WI]）。比起今日華府聲勢浩大的以色列遊說團，中國遊說團在1950～60年代的勢力可說是有過之而無不及。
然而隨著美國與中國關係的逐漸和緩，中國遊說團的勢力江河日下。於此同時，台灣當局開始在美國僱用公關公司為台灣遊說。在1950年代麥卡錫主義退潮後，美國承認中共政權逐漸成為美國社會公開討論的議題。詹森（Lyndon Johnson）總統便曾指出，在其上任之初「盲目反共情緒沒有那麼重了」。日後「百萬人委員會」改組為「自由中國之友協會」（Friends of Free China），在美國政界獲得的支持也不如以往。自1958年起，國民黨政權便開始透過聘用公關公司協助在美進行遊說。根據前南非大使陸以正回憶，台灣歷年來在美聘請的公關公司，包括艾森豪及甘迺迪時代的萊特公司（Hamilton Wright Organization）、卡特時代的貝隆公司（Sidney Baron & Associates）、雷根時代的漢納福公司（Peter Hannaford Company）、柯林頓時代的卡西迪公司，到了陳水扁時代的BGR公司（Barbour, Griffith & Rogers）等。基於美國憲法修正案第一條言論自由，遊說國會議員並無不法。只是代表外國的遊說活動仍需要受到法律規範，包括1938年因應納粹勢力進入美國的《外國代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act），以及1995年的《遊說活動公開法》（Lobbying Disclosure Act）。為外國進行公關工作的公司必須將財務狀況及遊說活動向司法部、參眾兩院秘書長，及包括白宮、國務院及相關機關登記。近期例子是共和黨資深議員，曾於1996年參選總統的道爾（Bob Dole）協助遊說川普與蔡英文總統通話。雖然道爾長期持友台立場，台灣方面仍每月以二萬美元為酬支付道爾擔任特別顧問的法律公司Alston & Bird LLP。道爾也須登記為外國代理人並登記付款及遊說活動細項（連結）。根據約翰霍普金斯大學教授凱爾德（Kent E. Calder）統計，在華府登記在案，為台灣進行遊說工作的外國代理人，從1979年的26名到1987年的59名。大部份時候，為台灣遊說的代理人在帳面上也都多於為中國遊說的代理人。由此可見，李登輝任內聘請卡西迪公司遊說促成訪美行程及通過《台安法》，雖說並非循一般外交管道，但也是台灣長年對美工作常見的做法。
卡西迪的遊說工作之所以受到關注，也在於它對台灣外交突破做出的貢獻。自1994年起，李登輝透過國民黨投管會主委劉泰英成立「台灣綜合研究院」（Taiwan Research Institute, TRI）。透過台綜院，李登輝得以與卡西迪於1994年六月簽下為期三年，每年150萬美元的合約（後續約一次）。卡西迪最為人所知的遊說成果，當屬成功推動李登輝訪問母校康乃爾大學演講。1995年初，李登輝申請於6月參與康乃爾大學畢業聚會（演講影片見下）。當時美國國務卿克里斯多福曾向中國外交部長錢其琛保證，給予李登輝簽證不符美台非官方關係。然而在卡西迪遊說之下，眾議院以396票贊成，0票反對，38票棄權通過支持准予李登輝以私人名義訪問美國。而後柯林頓也准予李登輝訪美簽證（連結）。當中國對李登輝此舉大為不滿，甚至在台灣外海以一連串飛彈演習進行軍事威脅時，美國國會議員也大動作抨擊中國破壞區域和平。
然而政治公關縱然能在關鍵時刻打通關節，卻也並非神通廣大，甚至可能會帶來法律糾紛。唐耐心書中曾提及，卡西迪的高階代表福特（Carl Ford）曾評論台灣自身的遊說工作「無效且錯誤」、「台灣的膽怯是沒有必要的。沒有卡西迪這樣的人幫忙，他們的麻煩會非常非常大」。的確，在推動《台安法》的過程中，卡西迪的運作雖然使得眾議院順利通過該法，但在參議院仍遭遇重大阻礙。民進黨立委蔡同榮也曾透露，卡西迪公司曾勸台灣以放棄《台安法》的代價，交換美國賣給台灣四艘神盾艦。由於台綜院與卡西迪的合約關係始終保密，使得《華盛頓郵報》在2000年7月6日以「特殊利益」（Special Interest）報導台綜院與卡西迪以一年一百萬的代價續約一年時，引起軒然大波。漢姆斯助理杜南及提森（Mark Tison）就認為，卡西迪在推動《台安法》的角色「被誇大了」。葉望輝甚至認為卡西迪的遊說工作已經適得其反，曾建議台灣方面與卡西迪解約。「台灣的民主一度是華府熱議的話題，今天談的卻都是卡西迪」（連結）。也因為與聘請公關公司經常不是透過政府部門經手，而是透過秘密賬戶支出費用，容易出現財務不透明的法律問題。例如台綜院院長劉泰英，以及利用國務機要費聘請卡西迪公司進行公關工作的陳水扁總統，就分別因為國安密帳案及國務機要費案而入獄。
新中國遊說團
如果說台灣方面在美國透過公關公司推動法案都曾引發爭議，那麼中國在1996年美國總統及國會選舉對柯林頓及民主黨國會議員的捐款疑雲更是引發華府政界風暴。根據1998年3月10日參議院政府事務委員會公佈的特別調查報告，柯林頓及民主黨在1996年競選期間，若干政治獻金違法來自海外與中國政府往來密切的華裔及台裔人士（報告連結）。舉例而言，台灣出生的崔亞琳（Yah Lin “Charlie” Trie）在移居美國阿肯色州後，結識時任州長的柯林頓。對民主黨全國委員會大量捐款後，崔亞琳於1994年成為民主黨全國委員會的管理受託人。1994到1996年，崔亞琳為民主黨全國委員會募款64.5萬美元。在1996年競選期間，崔亞琳對柯林頓的法律辯護基金捐款46萬美元。啟人疑竇的時，1994年收入僅3萬美元的崔亞琳，竟能在當年度捐款10萬美元給民主黨全國委員會。調查指出，崔亞琳許多捐款來自與中國政府關係密切的澳門富商吳立勝（Ng Lap Seng）。從1994到1996年，吳立勝將大約140萬美元的資金移轉到崔亞琳名下，並透過崔亞琳對民主黨全國委員會捐款。
除了具體討論個案，該報告也描繪出所謂「中國方案」（China Plan）。主導調查的參議員湯普森（Fred D. Thompson [R-TN]）表示：「中國高階官員據信計劃在美國政治過程中增加影響力」（連結）。而報告中也指出，在台灣成功透過華府遊說工作維繫在華府的政治支持後，中國決定從直接官方對美交流轉向由非官方甚至非法方式影響美國政治。合法手段包括邀請美國國會議員訪問中國、增加對在美中國人的文化交流，甚至對支持台灣的在美中國人表示「關切」。在非法手段部份，雖然調查部門對委員會作證時提出情資並不完整，但仍認為中國政府官員執行中國方案的非法手段包括遊說國會、鼓勵對在美中國人公關工作，甚至介入州層級的整治行動。而委員會中的民主黨議員格林（John Glenn [D-OH]）及李伯曼（Joe Lieberman [D-CT]）雖然也指出報告中情資不足的問題，卻也承認中國政府透過合法及非法手段影響國會選舉。
台灣民間遊說
有別於政府投入大筆金錢聘請公關公司打通政界關節的做法，台灣人在美國各地展現的草根遊說力量，更能獲得享有共同價值的美國政治人物更堅實的支持。其中最具代表性的台美人遊說團體當屬「台灣人公共事務會」（FAPA）莫屬。成立於1982年的FAPA，在1980年代工作重點在於遊說美國國會議員支持台灣人權、解除戒嚴、以及推動民主化。透過如索拉茲、裴爾、李奇、及甘迺迪等國會友台「四人幫」的大力協助，美國國會提出多項法案關注如陳文成命案、江南案等人權議題，成立「台灣民主促進委員會」（Committee for Democracy on Taiwan），並提案要求台灣解嚴，國民黨執政當局與反對黨對話。1990年代，FAPA工作重心放在提升台灣國際地位以及反對中國武力犯台。從支持台灣加入聯合國、世界衛生組織及世界貿易組織，譴責中國飛彈試射威嚇台灣，到推動《台安法》，都有FAPA會員奔走的身影。
在《台安法》提出之前，FAPA就已遊說推動美國防衛台灣的決議案。《台安法》推出之後，FAPA全美各分會會員展開地毯式草根遊說。除了在華府遊說議員，也在地方收集聯署信遊說選區議員。FAPA也與如台灣教授協會及蔡同榮領銜的台灣立委代表團拜訪國會議員辦公室，立陳《台安法》對台灣安全及穩定民心的重要意義（連結）。FAPA執行長昆布勞（Coen Blaauw）接受唐耐心訪談時認為，《台安法》補足了模糊的《台灣關係法》，使其更加有效。在眾院通過《台安法》後，FAPA會長陳文彥也表示，這是國會向台灣表示美國對其安全承諾的象徵。台裔眾議員吳振偉在論及就《台安法》的遊說工作時指出，卡西迪確實有為了《台安法》而來電遊說，「但FAPA打的電話更多」（連結）。洛杉磯時報報導也指出，推動《台安法》最積極的並不是卡西迪這樣的公關公司，而是代表超過50萬台美人的非營利草根組織FAPA（連結）。紐約州眾議員史洛特（Louise Slaughter [D-NY28]）在眾院發言時也提到，在他的選區有包括許根旺教授在內無數的台美人向他請願支持《台安法》（連結）。
結語
在經歷驚濤駭浪的政治攻防後，《台灣安全加強法》最終在參議院闖關失敗。台灣失去了取得更先進武器，以及與美方建立更緊密軍事交流的一次契機。但透過歷年來持續的軍購，各年度《國防授權法案》的立法，以及近年來諸如《亞洲再保證倡議法案》（Asia Reassurance Initiative Act）的通過，使得《台安法》當年希望達成的目標一一被實現。在近年來台美關係逐漸增溫的態勢下，當年的《台安法》也以《台灣安全法》（Taiwan Security Act）及《台灣國防評估委員會法案》（Taiwan Defense Assessment Commission Act）的形式在美國國會重生。這意味著我們不該為《台安法》二十年前的功敗垂成而喪志，而是應繼續努力不懈地推動各項利台法案。
今日台灣仍有許多人存有「疑美論」，亦即對美國守護台灣的決心存疑。回顧《台安法》立法歷史，我們不難理解此種心態的來由。然而本文重新檢視這段歷史，目的不在讓讀者對美國守護台灣的承諾失去信心。而是希望透過各界反應、歷史脈絡、輿論氣氛以及遊說工作各個角度，讓讀者能比較不同時代的美中台關係本質。舉例而言，今日在面對美國許多友台政策時，中國方面的文攻武嚇有增無減，而台灣官方的回應依舊謹小慎微。但與二十年前不同的是，美國政界對於透過中國經濟發展而進行民主自由改革的期待已然落空。對於中國軍事上的擴張、經濟上盜竊智慧產權及進行不公平貿易、政治上企圖透過銳實力攻勢收買政界支持等手法，美國兩大黨已然形成一致的防線。在許多當年主張對中國進一步開放交流的意見領袖，今日仍活躍於華府輿論界。然而已經有愈來愈多的輿論領袖認識到中國修正主義本質，而修改過去親中的說法。政治風向的大轉向，也使得愈來愈多的美國政治人物基於共享價值理念，重新發掘美台價值戰略同盟的重要性。儘管如FAPA這樣的非營利草根組織沒有其他公關公司的龐大資源，但與政治人物的共享價值都使得FAPA的遊說工作事半功倍。期待在《台安法》的歷史經驗之上，我們能對美中台關係有更深刻的認識，對未來台美關係的推展做出更有效的規劃。
