美國印太戰略的「詠嘆調」—《亞洲再保證倡議法案》

2018年9月26日,美國國會參議院外交委員會通過了《亞洲再保證倡議法案》(Asia Reassurance Initiative Act, ARIA)。提出這個法案的是近來積極提案支持台灣的科羅拉多參議員賈德納(Cory Gardner)。法案的縮寫ARIA是英文「詠嘆調」之意,而其實美國國會議員也經常玩這種藏頭詩的法案命名法。例如曾在民主黨總統初選中與前國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)競選的佛蒙特州參議員桑德斯(Bernie Sanders),就曾就亞馬遜與沃爾瑪等公司員工待遇問題提出《貝索斯法》(Stop Bad Employers by Zeroing Out Subsidies Act, BEZOS Act。亞馬遜CEO就叫Jeff Bezos)。而賈德納最近一次提出的《台北法》(TAIPEI Act)全稱叫做《台灣邦交國保護提升倡議法案》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act)。

賈德納議員與蔡英文總統會晤(Photo: CNA)

《ARIA》不是專門針對台灣的法案,而是旨在「發展美國具長期戰略視野,以及整體、多面向、有原則的印太區域政策」。是以雖然名為「亞洲」,但涉及國家其實就僅限於東亞、東南亞、乃至印度等「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)涵蓋的國家。在這個法案提出之後,美國國會其實還提出了許多針對個別國家或議題領域的法案。光是就台灣議題,就先後提出了《台灣國防評估委員會法案》(Taiwan Defense Assessment Commission Act of 2018)、《台灣國際參與法案》(Taiwan International Participation Act of 2018)、以及上述的《台北法》。是以《ARIA》作為一個涵蓋區域及議題廣泛的法案,在許多具體政策上規定較為簡略。然而我們仍能從此一綱領性法案,看出未來美國就對台及對中關係的大戰略。

台灣:新一中政策、不對稱戰略、美高官訪台

《ARIA》中有關台灣的部份主要有三點:美國對台灣承諾、對台軍售、以及美國官員訪台。其實這三點都不是新的政策,但《ARIA》首先是個「法案」,而不是「決議案」(此指簡單或共同決議案),在法律上對行政機關是有拘束力的。另外,《ARIA》如同《台灣旅行法》,是立法後會一直生效的法律,而不是如同《國防授權法案》那樣會每年提出的法案。所以一旦立法,法案內容就會成為美國政府的既定政策,無需每年一再重申。

有了這層認識,就可以發現這三點其實是對美台關係的一個綱領性的規範,分別為一中政策、軍事及外交關係定調。在「美國對台承諾」的部份,《ARIA》指名美國政府要忠實執行「台灣關係法及六項保證」中的承諾。我們知道過去近四十年來,美國政府對兩岸關係的既定政策是奠基於「一法三公報」——《台灣關係法》、《上海公報》、《建交公報》、以及《八一七公報》。一般認為,「一法」規範美國對台灣守衛承諾,對台灣較有利。而「三公報」則因為涉及中國方面對台灣的主權聲張,對中國較有利。過去研究者經常會依照美國官員是提「一法三公報」、或是只提「一法」或「三公報」,作為美中台三角關係的溫度計。然而在《ARIA》中,加上《台灣旅行法》,已經只提對台灣有利的「二法六保證」,而不提「一法三公報」。這對美台關係進展將意義重大。畢竟公報作為一種官方文書,僅能算是一種政策宣示,拘束力上並比不上正式的法律。而六項保證雖然在上個會期僅以沒有法律拘束力的決議案形式在參眾兩院通過,一旦《ARIA》立法,等於是六項保證正式在具法律約束力的法案中成為美國政府往後的既定政策。簡而言之,如果過去的「一中政策」是以「一法三公報」為基礎,那麼《ARIA》中強調的《二法六保證》則揭示了「新一中政策」的到來。

(按:在川普簽署前的國會版本中,已加入了三公報)

提出「六項保證」的雷根

在軍事層面,《ARIA》明白要求總統經常性移轉防禦項目以面對「中華人民共和國的威脅」。此法也為台灣量身定做了建構不對稱作戰能力的國防政策,例如加強水下及防空能力。目前台灣正積極打造潛艦國造能力,而台灣也早已佈建了數千枚各式防空對海飛彈。《ARIA》此處或許也暗示,法案通過後,美國將可能直接出售潛艇乃至薩德系統等防空戰力,以快速提升不對稱戰力。

至於在美國官員訪台的部份,更可說是《台灣旅行法》的升級版。《ARIA》明白指示,總統應依照《台灣旅行法》,授權美國高階官員訪問台灣。雖然這一部份並沒有具體規定總統授權官員訪台方式,但是是要求總統應主動派員,而不是《台旅法》中消極的「鼓勵」或「不阻礙」。值得一提的是,《台旅法》中有關「應派遣高級官員」時,是使用「should」而不是「shall」這個更有拘束力的字眼,曾被一些評論者質疑《台旅法》的拘束力。然而在《ARIA》當中,有關「應」的字眼用的全是「shall」。拘束力不言可喻。

中國:重返亞洲、反制統戰、民主人權

作為一個綜合型議題的法案,我們台灣人自然會特別注意有關台灣的部份。然而其他部份其實也值得台灣關注,特別是有關中國的部份。在《ARIA》當中,有關中國事務主要關注三點:軍事、政治、以及人權。軍事方面,除了上述對台灣的威脅,《ARIA》還提到了中國在南海建造人造軍事設施、東海議題、提升核武能力等。所以法案中也提到了美國將與盟國進行聯合軍事演習及自由航行行動,確保該海域的航行自由與領土爭端和平解決。這些內容的意義在於在川普的印太戰略之上,再次確認了重返亞洲作為美國從今往後的既定國策。其實在本法案中也援引了2014年通過的《綜合授權法案》(Consolidated Appropriations Act),其中就有提及當時歐巴馬總統的「亞洲再平衡」(Asia Rebalancing)戰略。可見美國重返亞太的大戰略有其一致性,並不隨著政黨輪替而有大變動。

美國「重返亞洲」的戰略在歐巴馬時代便已啟動(Photo: The Diplomat)

在政治方面,《ARIA》一方面敦促中國遵守國際規範,一方面也注意到中國的「戰略影響力」問題。該法案在此引用了哈佛大學甘迺迪政府學院教授艾利森(Graham Allison)的證詞:「中國領導人承認美國在二戰後打造及確保區域穩定及安全的角色,對中國在內的亞洲國家崛起至關重要。然而中國領導人相信,美國在亞洲的影響力已經消退,美國也應退出亞洲。就像英國在二十世紀初的西半球退場那樣,美國也將隨著亞洲歷史上的超級強權重返地位而退場」。有鑑於此,《ARIA》敦促中國在國際事務上扮演建設性角色,且應遵守國際規範、協助朝鮮半島無核化、根據國際仲裁機制解決南海爭端、以及尊重智慧財產權。有關中國的「戰略影響力」問題,在這個法案中雖然提得簡略,但在今年佛羅里達州參議員魯比歐(Marco Rubio)也提出了《對抗中國政府及共產黨政治學影響力行動法案》(Countering the Chinese Government and Communist Party’s Political Influence Operations Act)。在這個台灣媒體俗稱的「反中國統戰法」中,界定了中國的「政治影響力行動」,意指「協調且秘密使用假消息、媒體操控、經濟脅迫、目標投資、貪腐、或學術審查」。是以雖然在《ARIA》中,並沒有如後法那樣具體指示如何對抗中國政治影響力行動,但也為美國反中國統戰政策立下法律基礎。

魯比歐參議員會見香港「雨傘革命」領袖黃之鋒(Photo: SCMP)

最後在人權方面,《ARIA》就中國民主及圖博(西藏)人權問題提出指示。該法通過後,美國政府必須撥款,責成主管民主、人權及勞動事務的國務院助卿著手促進中國民主、法治及人權狀況。這樣猶如公然介入他國內政的政策,其實在八零年代就針對台灣提出過。當時以索拉茲(Stephen Solarz)為代表的多名國會議員提出法案,要求國民黨政府解除戒嚴法並建立代議政府,對台灣民主化做出重大貢獻。除了推動印太區域的民主化,《ARIA》也規定撥款給非政府組織,以在西藏自治區及中國、印度、尼泊爾等地的圖博社群,支持保存圖博文化傳統、促進永續發展、教育、及環境保育。其實在9月25日,美國國會眾議院就通過了《圖博旅行對等法》,要求中國應開放美國官員及記者進入圖博。此一法案若立法,美國政府便將要求中國以平等互惠原則將圖博對美國官員記者開放,屆時美國便可就圖博人權問題蒐集更多資料,對中國低落的人權紀錄將是雪上加霜。

圖博人抗議中共政權及自焚行為(Photo: The Speaker)

結論

《ARIA》目前雖然僅在參院外委會通過,但也揭示了美國亞洲新政策時代的來臨。對台灣而言,一中政策有了新定義、國防戰略有了新佈局、而官員互訪有了法律上更強的依據。對中國而言,軍事上將進一步受到重返亞洲的美國及其盟友的圍堵,政治上的影響力及統戰策略將受到更嚴密的防範,民主人權議題上將受到美國方面更大的壓力。當前美國兩黨正為了大法官任命案及期中選舉而勢同水火,但在此法案上卻得到兩黨議員的共同聯署。可見美國重返亞洲的印太大戰略已定,並非黨派之爭所能輕易扭轉。

歌劇《魔笛》場景,以「夜后」詠嘆調著名(Picture: La Opus)。

Yang, Kuang-shun (楊光舜)

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政治。國際關係。美國國會。