蔡英文受邀美國國會演講:確立美台戰略價值同盟

2019年2月6日,德州參議員克魯茲(Ted Cruz [R-TX]) 在美國企業研究所( American Enterprise Institute,AEI)研討會中藉回答台灣中央社記者問題機會透露,已經簽署聯署信,敦促眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)邀請蔡英文總統在美國國會發表演說(回答台灣部份影片)。隔日,五位共和黨參議員賈德納(Cory Gardner [R-CO])、魯比歐(Marco Rubio [R-FL])、柯頓(Tom Cotton [R-AR])、柯寧(John Cornyn [R-TX])及克魯茲就公開該封聯署信,正式啟動蔡英文在美國國會演講的時程(聯署信全文)。

克魯茲於AEI研討會中首次宣布邀請蔡英文與美國國會演講的計劃(Photo: Taiwan News)

這一封聯署信與其說是美台關係改善的開端,不如說是美國一連串政策的結果。與其說是對蔡英文個人的肯定,不如說是數十年來無數台灣人努力的結果。它象徵著美國延續四十年的對中政策將有結構性變化,也意味著美國承認台灣不但是戰略的盟友,更是價值的朋友。本文將簡單介紹美國國會聯席會議演講程序並分析受邀演講各國政要特性。此外並就近期美中、美台關係變化,以及蔡英文國際形象的經營,探討蔡英文美國國會演講的可行性。

獲邀的外國講者:戰略的盟友、價值的朋友

美國國會作為美國最高民意機關,任何國內外個人獲邀到美國國會演講,都是極高的榮耀。例行性的演說包括每年國會會邀請美國總統發表國情咨文(State of the Union)或者總統就職演說。非定期的演說可能包括某些做出重大貢獻的個人的演說,或是重大緊急事故。前者著名的例子如1991年領導多國聯軍打贏波斯灣戰爭的聯軍總司令史瓦茲柯夫(Norman Schwarzkopf),後者則以1941年日本偷襲珍珠港後,小羅斯福(Franklin D. Roosevelt)發表的對日宣戰演說為代表。

1941年12月8日,美國總統小羅斯福在日軍偷襲珍珠港後於國會聯席會議發表對日宣戰演說(Video: War Archives)

至於邀請外國政要到美國國會演講,通常象徵著美國與該國的友好關係,或者對講者成就的肯定。一般而言,美國國會並不經常邀請外國政要發表演說。根據統計,美國國務院每年會協調約350名外國政要與美國總統會晤。然而在歷史上,美國國會總共只安排過231場外國政要的演說。首位獲邀到美國國會發表演講的外國政要,是1824年被譽為「兩個世界的英雄」,在美國革命戰爭及法國大革命中都貢獻良多的法國拉法葉侯爵(Gilbert du Motier, Marquis de La Fayette)。而第一位獲邀演講的現任國家元首,是1874年的夏威夷王國末代國王卡拉卡瓦(Kalakaua)。在所有外國政要中,有三位獲邀超過一次。獲邀三次的有兩位:英國前首相邱吉爾(Winston Churchill)與以色列總理納坦雅胡(Benjamin Netanyahu),而兩次的則有南非前總統曼德拉(Nelson Mandela)(見表一)。

表一:美國國會演講特殊記錄
曼德拉於1990年6月26日首次於美國國會聯席會議演講,當時身份為南非非洲人國民大會副主席(Video: American Rhetoric)

那麼美國國會要怎麼邀請演講呢?這就得先了解國會演講的類型。國會演講可以是單院演講,也就是只在參議院或眾議院演講,或者是在聯席會議中演講。在二戰結束之前,單院演講是較為常用的形式。以蔣宋美齡在1943年的國會演講為例,就是在參眾兩院分別演講。而兩院議員同時與席的「聯席會議」,在1941年邱吉爾演講之前,只使用過兩次。而在二戰以後,由參眾兩院召開聯席會議邀請外國政要演講逐漸成為主流。最後一次單院演講是1977年墨西哥總統波蒂略(José López Portillo)在眾議院的演講。

圖一:美國國會演講外國政要各年度演講次數

既然今日外國政要都是在聯席會議發表演講,那麼要能發出邀請,就得由參眾兩院透過決議案或者無異議同意的方式休會來舉行演講(近年來的實踐多以無異議方式決定邀請)。美國建國初期,聯席會議舉行地點或在參院或在眾院。但在1809年後,絕大多數的聯席會議都在眾議院的議事大廳舉行。而作為眾議院的主持人,眾議院議長要負責對講者提出邀請並主持演講。是以此次共和黨參議員的聯名信是直接送交給眾議院議長佩洛西。如同總統國情咨文,外國政要演講過程中,眾議院議長及作為名義上參議院議長的美國副總統會,都會坐在講者身後。

從演講的時間及邀請對象,我們可以看出演講時特殊的時空背景及美國與各國的關係親疏。從圖一可以看得到,在兩次大戰中,美國國會邀請盟國領袖演講次數都高於平時。而從圖二也看得到,美國國會在冷戰初期的艾森豪總統執政時期,也是外國政要國會演講次數的高峰。

圖二:美國國會演講外國政要在美國各總統任內演講次數

從地緣上來看,經常被邀請的國家多集中在美國在戰略上的盟友。除了英法等傳統盟友,有著特殊關係的以色列,就是北約及西太平洋地區的戰略夥伴都是經常被邀請的對象。展開地圖可以發現,大多數的美洲及歐洲國家政要都獲邀演講過(見圖三、圖四)。在累積演講次數上,歐洲國家政要就佔超過四成,亞洲國家則將近三成(見圖五)。就個別國家政要而言,法國累計演講次數最多(17次),其次是英國(15次)、日本(13次)、義大利(12次)及愛爾蘭(10次)。必須注意的是,早期國會演講因為多採用單院演講形式,許多政要一次訪問中就會在參眾兩院累積兩次演講。所以單就聯席會議而言,法國還是有最多的9次,其次是英國(8次)。但緊追在後的則是以色列(8次)、墨西哥(7次)及韓國(6次)(見圖六)。日本政要雖然早期在單院演講累積不少次數,但唯一一次聯席會議演講,就是首相安倍晉三在2015年的演講。

圖三:美國國會演講外國政要與演講(聯席+單院)次數
圖四:美國國會演講外國政要代表國與聯席會議演講次數
圖五:美國國會演講外國政要代表國所處區域比例
圖六:美國國會演講外國政要代表國與演講次數

美國在決定邀請對象時,除了戰略關係的親疏,受邀者所象徵的價值也是重要考量。的確,美國的戰略盟友不一定是價值盟友。有時獲邀演講的對象經常是國內實行威權政治的領袖。例如1962年的伊朗國王巴勒維(Mohammad Reza Shah Pahlavi)、1975年的埃及總統的沙達特(Anwar El Sadat)、與1985年的新加坡總理李光耀。然而有時美國國會也會基於外國政要象徵的價值而提出邀請,而這從演講者的身份可以看得出來。絕大部份受邀的外國政要是該國的國家元首(或其代表,如副總統或第一夫人)或政府首長(見圖七),然而仍有部份講者若不是無政府官職,就是反抗運動領袖。除了歷史上第一位講者拉法葉侯爵,近期的例子包括此次共和黨參議員在聯名信中提到的1989年的波蘭團結工聯主席華勒沙(Lech Wałęsa)及1990年的南非非洲民族議會副主席曼德拉。這些講者有若干位在各自的國家追求美國重視的民主、自由、抵抗強權侵略等價值,是以獲邀演講(圖八)。

圖七:美國國會演講外國政要身份職務比例
圖八:非政府官員的美國國會演講外國政要

升級的美中對抗

那麼蔡英文美國國會演講的機會高不高呢?筆者認為機會不小。一如上述,雖然國會主要是基於一國與美國的戰略盟友關係提出演講邀請,但演講者的價值也是重要考量。例如在去年七月川普在芬蘭首都赫爾辛基與俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)會晤,美俄同盟隱然成形。然而國會演講此一象徵一國與美國親密盟友關係的儀式,卻遭到跨黨派的反對。當時仍是眾議院反對黨領袖的佩洛西就直言:「普丁對我國及西方民主國家選舉的攻擊,以及對克里米亞與烏克蘭其他地區的非法行徑,應該受到國際社會一致譴責,而不是我國首都的頭等席門票」、「邀請到國會聯席會議演講應該是兩黨共同支持的。萊恩(Paul Ryan)應立刻表明立場,不會也永遠不會邀請普丁這種流氓來美國國會演講」。當時共和黨籍參議員領袖麥康諾(Mitch McConnell)表示「國會沒有提出邀請」(報導連結)。而眾議院議長萊恩也表示「我們當然不會邀請他(普丁)來聯席會議(演講)」、「這是保留給盟友的」(報導連結)。

1992年6月17日,俄羅斯總統葉爾欽(Boris Yeltsin)成為史上第一位在美國國會發表演講的俄羅斯元首(Photo: Getty Images)

那麼,中國自1979年以來長期作為美國對抗蘇聯的戰略盟友,為何其領導人也從未受邀到國會演講呢?在去年法國總統馬克宏在美國國會發表演講後,南華早報社論討論到這個問題。文中提到,英語不好顯然不是未受邀的理由。當年就算蔣介石英語不流利,但美國國會仍然邀請受美式教育的蔣宋美齡演講。是以作為威權政治領袖可能就是主因,畢竟就算過去受邀的講者也包括君主,但也多來自立憲君主制國家(社論連結)。而根據紐約時報披露,2015年9月習近平訪美前,中國官員曾探詢讓習近平在國會演講的可能性。該年度在國會演講的外國領袖除了教宗方濟各(Francis),還有日本首相安倍晉三。儘管中國官員希望能獲得安倍晉三規格的待遇,但中國官員仍被告知這項提案「並不實際」,因為中國對美國比較像是「對手」而非「朋友」(報導連結)。

2015年4月29日,日本首相安倍晉三首次在美國國會聯席會議發表演講(Photo: TIME)

如果美國在相對親中的歐巴馬時代都已經將中國視為「對手」,那麼在今日的川普時代,中國已取代當年的蘇聯,成為美國在這場新冷戰的「敵人」。面對這樣的敵人,川普政府的手段是全面的,範圍是全球的。目前美中對抗的焦點仍著重在貿易爭端及知識產權保護問題,這從川普2月6日的國情咨文可略窺一二。整場演講中,川普提及中國四次,三次關於貿易及知識產權問題。這比起去年國情咨文的三次看似沒有多太多,但這次川普專段談中國對美國不公平貿易及盜竊美國技術問題。習近平更是與金正恩、馬杜羅(Nicolás Maduro)與瓜伊多(Juan Guaidó)成為川普在此次咨文中少數提到的外國領袖。川普另一次提到中國,便是在退出中程導彈條約( Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty, INF Treaty)的問題上。雖然川普在該問題主要指責俄羅斯片面違反中導條約,但也提到將中國納入該條約的可能。可見退出中導條約是川普舞劍,意在中國。而雖然川普沒有明示,但當他將美軍形容為「天兵天將」(“ They came down from heaven”),將猶太人從納粹集中營中解救出來,不免令人聯想到目前正將百萬維吾爾人監禁於集中營的中國政府,以及猜測美軍是否會像當年推翻納粹政權那樣推翻中共政權。

川普在2019年國情咨文中宣誓終止中國對美國的不公平貿易、知識產權及工作機會的盜取,獲得兩黨議員一致鼓掌支持(Video: BBC)

一如參議員邀請蔡英文國會演講,川普的這篇國情咨文只是美國一連串抗中政策的一部份。從去年美國開始對中國商品徵收高額關稅起,美國政府也展開一系列調查及抵制中興及華為等中國企業的動作。自上任總統以來,川普不斷強調與習近平個人的良好關係,也在去年12月與習近平會面時宣布三個月的貿易談判「休兵」期。但同一時間,美國也要求加拿大拘留華為副董事長孟晚舟。1月28日,美國司法部、商務部、國土安全部及聯邦調查局更大動作指控華為及其子公司23項詐欺、竊取機密及妨礙司法罪名,並在近日準備要求引渡孟晚舟到美國。有鑑於中國在孟晚舟事件後報復性逮捕多位加拿大公民,美國政府更對其國民發出到中國的旅遊警示。美中關係陷入冰點。

美國代理司法部長惠特克(Matthew G. Whitaker)由商務部部長羅斯(Wilbur Ross)、國土安全部部長尼爾森(Kirstjen Nielsen)及聯邦調查局局長瑞伊(Christopher A. Wray)陪同,於1月28日起訴華為(Photo: Washington Post)

除了行政部門動作,美國國會也透過一系列立法應對中國貿易及知識產權問題。本會期參議院提出的第二號法案,就是魯比歐所提出的《中國公平貿易執行法案》(S.2: Fair Trade with China Enforcement Act)。該法除了要求保護美國企業不受中國不公平競爭的傷害,還要求保護美國科技及知識產權不受中國竊取(法案連結)。其實早在2007年,佛州眾議員羅斯蕾緹南(Ileana Ros-Lehtinen [R-FL27])就提出決議案,指出華為涉嫌提供阿富汗塔利班政權監控設備及對各國資安漏洞的威脅(決議案連結)。上個會期,魯比歐及俄亥俄州眾議員夏波分別在參眾兩院提出了《中興執行審查與監控法案》(ZTE Enforcement Review and Oversight Act,法案連結)與《中興盜竊法》( Zero Tolerance for Electronics Theft Act, ZTE Theft Act,法案連結),指控中國透過中興等公司對美國進行盜竊知識產權。而本會期開議不到一個月,美國國會就提出了九項法案,明白指出華為及中興等公司與中國軍方連結,並要求政府禁止採購華為及中興通訊設備。

魯比歐(Photo: CNBC)

在人權議題上,美國國會正逐步加強要求中國改善人權的力道。上個會期,魯比歐與麻州眾議員麥高文(Jim McGovern [D-MA2])分別在參眾兩院提出了《對等進入圖博法案》(Reciprocal Access to Tibet Act),以禁止迫害圖博人權的中國官員進入美國為脅要求中國政府開放美國官員或記者進入圖博。這法案後來順利在兩院通過,也在去年年底由川普簽署立法(參議院版本眾議院版本)。在新國會開會之初, 國會及行政當局中國委員會(Congressional-Executive Commission on China, CECC)共同主席魯比歐與史密斯(Chris Smith [R-NJ4])於1月17日同時在參眾兩院提出《維吾爾人權政策法案》(Uyghur Human Rights Policy Act),譴責中國對國內外維吾爾人的迫害及騷擾(參議院版本眾議院版本)。2月6日,加州眾議員薛曼(Brad Sherman [D-CA30])也提案反對中國對維吾爾人的大規模監禁(法案連結)。這些法案都獲得兩黨共同支持。

魯比歐與史密斯(Photo: CECC)

升溫的美台關係

相對而言,台灣對美國不但是「盟友」,更是「朋友」。這是美國的朝野共識。美國過去或許為了不想激怒中國,在對台政策上較為保守。但縱觀今日情勢,已經很難想像美國還會為了避免激怒自身一個政治、經濟、軍事、價值全方面的敵人,而違反《台灣旅行法》「鼓勵美台各層官員互訪」的規定,延續過去四十年對台灣的保守政策。美國無論民主黨或共和黨,都已經因應這樣的結構性情勢轉變調整其對中及對台政策立場。儘管支持蔡英文國會演講的聯署信五位連署人都是共和黨議員,但這並不意味著只有共和黨才會對台友善。回顧這五位議員過去對台灣相關法案的態度可見,這些議員本來就是長期的友台議員。他們支持的《台灣旅行法》及《亞洲再保證倡議法案》等法案,也都在國會獲得不分黨派的支持而順利立法(見圖九)。全共和黨的連署名單有兩層意義。一者,目前參議院由共和黨議員佔多數。由魯比歐與克魯茲等少壯派卻又參加過總統初選的重量級議員帶頭,已經暗示了參議院對邀請蔡英文國會演講對支持態度。再者,全共和黨名單,很可能意味著這封信的訴求很可能是川普政府支持,甚至推動的。五位議員中,魯比歐是典型的反共古巴裔政治人物。而克魯茲除了同為古巴裔,更屬於共和黨內相當保守的茶黨(Tea Party)少壯派領袖。在2016年總統初選中獲得茶黨的大力支持,成為支持率僅次於川普的第二號參選人。而在目前的川普政府中,從副總統彭斯(Mike Pence)以降,幾乎全是一片持保守主義立場的官員。由克魯茲一位民意代表揭示國會邀請蔡英文演講的計劃,一方面讓中國不好說三道四,一方面他保守派議員的立場,讓保守派掌權的行政機關沒太多理由拂逆自己人帶起的國會意見。反過來說,也有可能就是川普政府高層有邀請蔡英文訪問華府的計劃,看到綠燈的共和黨議員才大力地踩下油門。很難想像的一點是,若是蔡英文都能到國會演講了,有什麼理由不順便去十分鐘車程外的白宮和川普吃蛋糕呢?

蔡英文與克魯茲對談(Photo: Senator Ted Cruz Twitter)
圖九:蔡英文國會演講聯署信五位聯署人對台灣相關法案支持

那麼全共和黨的連署名單,是否意味著民主黨對邀請蔡英文國會演講對保留甚至反對態度呢?並不盡然。前面提到,上個會期通過的《台灣旅行法》本身就獲得國會跨黨派的支持。在參議院《台旅法》的七名連署人中,就包括了布朗(Sherrod Brown)、梅南德茲(Bob Menendez)、彼得斯(Gary Peters)及懷登(Ron Wyden)等四位民主黨議員。說支持美台高層互訪法案的議員會反對蔡英文訪問華府,是說不過去的。此外,筆者在《美國期中選舉與國會薪火相傳的友台傳統》一文中提到眾議院在去年國會期中選舉後由民主黨佔多數,不意味著美台關係改善的趨勢會減緩。過去人們對民主黨政治人物常有「親中」或者對台灣冷淡的刻板印象。然而從索拉茲(Stephen Solarz)到甘迺迪(Ted Kennedy),都是對台灣民主人權有重大貢獻的民主黨議員。而美國前國防部官員包士可(Joseph Bosco)也在投書國會山報(The Hill)的社論中提到,蔡英文作為台灣第一位女總統及亞洲唯一一位現任國家元首,特別適合在由佩洛西主持,女性議員人數創新高的新國會發表演講(原文連結)。

就算民主黨內或有議員對台灣議題了解不深或興趣缺缺,佩洛西對兩岸議題絕對是知之甚詳。佩洛西長年關注中國人權議題,曾親赴印度德蘭薩拉會晤達賴喇嘛並聲援劉曉波人權。為了聲援六四,佩洛西除了曾提出《美中法》(United-States-China Act of 1991)要求以取消美國給予中國的最惠國待遇為脅要求中國改善人權,更曾在天安門廣場高舉聲援六四標語而被中國公安拘留。在1996年台海危機時,佩洛西也曾在國會發言譴責中國,聲援台灣。克魯茲在演講中層提到,川普在國情咨文中針對中國破壞公平貿易原則及盜竊知識產權的指控,是兩黨有高度共識的議題。而早在2017年時,佩洛西就要求美國政府調查中國侵犯美國智慧財產權及違反人權情事。在前面提到的《維吾爾人權法案》中,佩洛西就是聯署人之一。佩洛西在前日川普國情咨文中,台上面對民主黨議員,一派君臨天下、一代女皇的氣勢,足見其在今日民主黨內的地位。他若是能支持蔡英文赴國會演說,相信在民主黨內也不至於有太大反彈。

佩洛西會晤達賴喇嘛(Photo: Office of Tibet)

牆裡開花牆外香的蔡英文

蔡英文《時代雜誌》封面照(Photo: TIME)

這次五位參議員對蔡英文國會演講的邀約,除了標誌美台關係的新高點,某種程度也是對蔡英文的肯定與信任。無論蔡英文如何受到國內反對黨及黨內反對派的攻擊,蔡英文的國際宣傳都為他形塑了良好正面的形象。吸取了2012年國際宣傳不足導致敗選的教訓,蔡英文從2015年獲得民進黨總統候選人資格後,就努力經營國際形象。這樣的公關工程一者著重形塑蔡英文沉穩而堅毅的「東方梅克爾」,再者突顯蔡英文不受家族丈夫庇蔭的政壇成功故事。這種形象塑造的集大成,就是蔡英文在2015年訪美前後在時代雜誌上的那張光影分明、線條剛硬的封面照片。儘管國內部份綠營認為蔡英文的維持現狀政策仍過於保守軟弱,但在國際上,蔡英文始終維持著這種堅定抵抗中國壓迫的形象。對照網路上對蔡英文的搜尋結果,過去一段時間以來,蔡英文的名字始終與習近平並列。而在今年1月2日習近平發表告台灣同胞書四十週年演說之後,蔡英文果斷發表反對中國一國兩制的演說,更是獲得國際上的讚譽與尊敬。是以無論是克魯茲或者是聯署信對蔡英文的評價,都是激賞蔡英文堅毅抵抗中國壓迫的意志。這與近期雖有提升,但仍在總統選舉支持度上落後的窘境,有不小落差。

蔡英文回應習近平講話英文版(Picture: 蔡英文臉書)

除了「東方梅克爾」式的堅毅風格,蔡英文的國際聲望也來自成功的社群媒體經營及軟性形象塑造。今天蔡英文在Facebook及Twitter上有著台灣政治人物中最高的粉絲人數。特別是在國際媒體關注度更高的推特上,蔡英文都經常以英文發布訊息,使得國際媒體不再透過第二手甚至來自中國的管道,也能直接得知蔡英文對各項議題的立場。在今年初強勢回應習近平後,蔡英文與外交部推特也以強力活潑的圖文表達反對一國兩制及防治非洲豬瘟的政策。有趣的是,筆者許多外國友人就算不清楚蔡英文的具體政策主張,也知道台灣的女總統是為愛貓人士。相較於中國領導人威權保守且具侵略性的形象,社群媒體的靈活操作都有助於豐富蔡英文的開放正面的國際形象。

2017年11月17日與2019年2月8日Google搜尋「Tsai Ing-wen」結果對照
蔡英文與貓(Photo: The Strait Times)

結語:走出四十年荒野的台灣人

或許有一天,我們會看到國會警衛長在眾議院議事大廳走廊高呼「議長女士!台灣總統!」。蔡英文會接受滿場的國會議員歡呼握手迎接。與副總統彭斯共同與席的眾議院議長佩洛西會敲下議事錘,說出「國會議員們,我很榮幸為您們介紹,台灣總統蔡英文閣下!」但當蔡英文用她漂亮的英國腔對全場國會議員發表演說是,我們要認識到,這不是蔡英文一個人的榮耀,而是幾代台灣人用血汗爭取的結果。幾十年來,美國不斷致力於守護台灣的安全,但台灣人面對中國的威脅不但與日俱增,國內更有揮之不去的疑美論。蔡英文若得以在美國國會演說,也象徵著美國承認台灣是其緊密的戰略盟友。但台灣不但是美國戰略的盟友,更是價值的朋友。多少台灣民主前輩在白色恐怖時期受到生命身家威脅,多少台美人前輩在美國國會不斷奔走,總算爭取來舉世有目共睹的民主政治。從美國與中華民國斷交後至今整整四十年,台灣已然成為美國國會議員口中「經濟的珍寶」以及抵抗中國壓迫與實行民主政治的「非凡的故事」。無論蔡英文國會演講是否成行,希望台灣人在走過四十年國際政治荒野後,總算能進入正常國家的應許之地。

蔡英文2015年訪美期間,於華府拉法葉廣場前遠眺白宮(Photo: 中時電子報)

資料來源:

Government Publishing Office. 2018. “Joint Sessions and Meetings, Addresses to the Senate or the House, and Inaugurations.” Congressional Directory, Oct. 29, https://www.govinfo.gov/content/pkg/CDIR-2018-10-29/pdf/CDIR-2018-10-29-STATISTICALINFORMATION-9.pdf.