公共服務的意涵―新公共服務觀

公共服務是政府基於公共利益與社會需求所提供的服務,傳統上被視為是公共行政或公共行政服務的同義詞。然而,如果回顧公共行政的發展史,卻可以發現,從1887年Woodrow Wilson在《行政學研究》一文主張公共行政應脫離政治領域獨立發展以來,一直到20世紀90年代的百年期間,公共行政可以說是公部門管理主義獨領風騷的天下,公共服務只是政府威權管理的代名詞,公共行政人員對於公共利益或公眾需求的關心並不明顯。即便1970年代以後,因應政治、經濟、社會環境的劇烈變動,公部門管理開始有鬆手的現象,部份公共服務開放市場與民間社會的夥伴協力(謂之新公共管理),但政府關心的仍然是公共組織的經營效率,遠勝於公共利益與公眾需求的公共服務之提供。

有鑑於公共行政長期以來向管理主義過份傾斜的危機,有志之士不斷呼籲致力尋找新的公共行政價值,重建社群主義與憲政精神,藉以矯治過份偏重管理主義的不當價值傾向。如Pateman(1970)倡建參與式民主(Participatory Democracy)的行動、Frederickson(1980, 1997)揭櫫新公共行政價值、Barber(1984)力主強勢民主(Strong Democracy)的呼籲、Wamsley等黑堡學者倡議重建公共行政(Wamley et al., 1990)與重建民主行政(Wamley and Wolf, 1996)、Fox and Miller(1996)疾呼建立對話典範的後現代公共行政、Box(1998)發端社區公民治理的論述,都對新公共管理的論點發出質疑並進行深入的批判。而Denhardt(2000、2007)更整合前述相關論點提出新公共服務之論述,明確指陳當代政府民主治理的七項核心命題-(1)是服務,而不是主導;(2)公共利益是主產品,而非副產品;(3)要有策略性思考,也要有民主化行動;(4)要服務公民,而非討好顧客;(5)釐清責任並不容易;(6)人的價值遠勝於生產力;以及(7)公民主義與公共服務的價值遠勝於企業精神 — 來試圖扭轉並矯正管理主義重市場而輕公共服務、重短期資源效率而輕長期社會公共利益的失衡發展。

如果進一步深入探討新公共服務的要旨,可以發現其主要是建立在民主社會的公民權理論、社區和公民社會理論、組織人本主義和新公共行政、以及後現代公共行政的理論規範基礎之上,試圖從公民權利、社會資本、公共對話等三個向度來樹立檢驗公共服務供給的尺規,勾勒出一幅當代政府與公民社會平等對話、溝通協商、互惠互信的民主治理之新圖像。

一、培力公民積極行使公民權利

有別於管理主義或新公共管理主義高舉政府前瞻領導與導航的角色,貶抑人民為自利的經濟人之觀點,建立在民主社會公民權理論基礎之上的新公共服務主張人民的角色遠多於經濟人之身份;人民是公民,是國家的主人、是政府的所有權人;人民是公民,是這個既定社會環境的管理者,同時也是責任的承擔者;人民應該瞭解公共事務,對公共政策有參與感,將眼光從自身利益擴展到更寬廣的公共利益上面,關注國家社會的長遠發展,同時積極踐履公民權利和勇敢承擔社會責任。政府活動強調的是公共權力與責任的擔當,公共服務的提供則應著眼於公民權利和公民義務伸張的活動,以拓寬人民公共參與和民主公民權的表現。而與人民同樣分享公民權理念與價值觀的政府行政人員,則是要致力於培力公民,使不活躍的公民活躍起來,協助公民實現充分參與公共事務的生活,並對公民負責。

二、豐富社會資本,創建公民社會

有異於新公共管理理念把市場機制與企業經營理念導入政府公共服務的過程,將企業與市場中「成本 — 收益」的經濟價值內化為政府的任務目標,從而忽視了社會資本作為一種公共精神影響經濟發展和民主治理的重要作用,植基於社區和公民社會理論的新公共服務主張政府公共服務的提供應該在社區和公民社會兩個層面上重構和累積社會資本,使公民能夠藉由對話和討論的形式影響公共政策的進程,進而參與更大的政治體系之改革。

新公共服務強烈以為公民的互動和接觸是政府公共服務的目標和意義所在。社區的特點就在於社會互動、共同的空間接觸感、以及共同的生活道德契約,建立在社區公民間相互信任、合作、以及共同責任承擔的情感基礎之上。而公民社會是一種公民能夠相互進行對話和評價的地方,更是社區營造與民主建設的本質。故新公共服務主張政府的公共服務應該以公民為中心,激勵出公民參與社區活動和鄰里會議的活躍精神,負起催生地方公民社會,協助創立和支持社區與公民社會型模的責任。而社會資本正是公民參與地方社區和社會公共活動,從而形成的一種人際網絡善性互動、互信互惠之和諧關係,對於國家整體發展和社群福祉具有正向的意義與效果,貢獻絕不亞於市場機制與企業精神的作用。

三、平等民主對話,重建公共行政的正當性

不同於新公共管理在經濟人理性選擇的假設前提下構築出來的公共部門競爭性市場模型,單純以為經濟個體的自利動機就可集合化身為公共利益,從而衍生出一系列缺乏公民權觀點的管理措施,封閉了公民參與公共領域型塑社會與政治秩序的意願、機會與能力,立基於組織人本主義和後現代公共行政觀點的新公共服務主張治理必須以所有各方人員(包括公民和行政官員)真誠、開放的理性對話為基礎,獲致一致性的共識後行動,才能具備合理的正當性。如McSwite(1997)所言:公共行政的正當性問題是一種話語,是我們對公共行政的一種交談方式,是我們在一定的理論與社會語境中對公共行政的一種意識形態表達。

新公共服務以為,公共問題往往通過創造性的對話而非單純透過客觀理性的測量和分析來解決。民主治理正當性的主要來源並非憑藉法律、制度、規章等之規範與內容,而是產生這些規範與內容之程序。公共服務的管理者需要開發出一種創造性、開放性的對話氛圍,以為組織和社會成員正視問題、平等理性討論的空間,如此,政府治理行為才能取得公民自願順從的正當性。換言之,公共利益與社會組織的公共性應該體現在組織成員間互為主體、平等尊重、包容異己的開放過程中,相互辯論、理性批判、尋求共同語言的瞭解,方有化為具體行動實踐的可能性。

整體而言,當代新公共服務理念企圖將過去在管理主義思潮中逐漸被邊緣化的人民主權、社會公正、公共利益和社會責任等倫理價值重新帶回當今政府治理的議程當中,故特別重視人性價值,強調公民資格與公共服務精神遠勝於市場機制與企業精神,主張政府的重要角色在於培育人民公民精神的養成與發揮,致力於建構社會責任共擔與公共利益分享之群體信念,而非急於尋求個別問題之快速解決或控制與主導社會發展的新方向。公共利益並非個別利益的集合體,而是經由群體價值認知的對話所產生,政府政策計畫作為的思考與規劃應透過民主社會的集體行動與合作過程,方能有效建立政府與公民社會間和諧信任的友好關係,圓滿達成治理革新之目標。

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