Pour un redécoupage égalitaire des circonscriptions
Version courte
En France, le nombre d’habitants varie beaucoup d’une circonscription à l’autre. J’illustre avec un redécoupage automatisé que ce n’est pas une fatalité. Je propose ensuite d’instaurer une loi qui assurerait que le découpage électoral soit équitable : il s’agirait de choisir le découpage en fonction d’un critère objectif inscrit dans la loi.
Version longue
La majorité parlementaire souhaite ramener le nombre de sénateurs de 348 à 244, et le nombre de députés de 577 à 404, en en élisant 61 à la proportionnelle nationale (cf. ce rapport, pp. 18–19 et 27–28). En prenant acte de la décision de la majorité parlementaire de conserver le scrutin uninominal à deux tours pour la majorité des sièges plutôt que de passer à un système assurant la proportionnalité à l’échelle nationale tout en préservant un ancrage local, il y a tout de même une marge de manœuvre pour rendre plus juste la réorganisation à venir. En effet, le redécoupage requis sera l’occasion d’enfin créer des circonscriptions législatives de population égale. En effet, même en excluant les aberrations que sont Saint-Pierre-et-Miquelon (6000 habitants), Wallis-et-Futuna (12000) et Saint-Barthélémy/Saint-Martin (45000), la circonscription la plus peuplée de métropole (la 6è de Seine-Maritime, 147000) compte 2,4 fois plus d’habitants que la moins peuplée (la 2è des Hautes-Alpes, 62000). En d’autres termes, toutes choses égales par ailleurs, le poids d’un français (de métropole) dans les décisions législatives varie du simple au double suivant son lieu de résidence. Pis, cette inégalité dans la population des circonscriptions devrait augmenter avec le réforme, du fait que le gouvernement souhaite conserver la règle que chaque département ait au moins un député et un sénateur. Ainsi, après la réforme, le département de métropole le moins peuplé (la Lozère) comptera 5,3 fois plus d’habitants par sénateur, et 3,8 fois plus d’habitants par député, que le département le moins représenté.
Cette dispersion dans la taille des circonscriptions n’est pas réservée à quelques circonscriptions hors normes : comme vous pouvez le voir sur le graphique ci-dessous, toutes les tailles de circonscriptions sont représentées entre la plus petite et la plus grande. Une bonne façon de mesurer cette inégalité est l’écart moyen entre les populations de deux circonscriptions aléatoires : il est actuellement de 21200, soit 18% de la taille moyenne d’une circonscription (120000 habitants). Vous me direz, c’est pas si énorme que ça ? Là où ça devient problématique, c’est qu’il y a une corrélation significative (au seuil de 1‰) entre le résultat aux élections et la taille des circonscriptions : par exemple, un nombre d’inscrits réduit de 12660 était associé en moyenne à un 1% de voix supplémentaires pour F. Hollande lors du second tour de la présidentielle de 2012. Il est impossible de savoir à partir d’une seule corrélation statistique si le Parti Socialiste avait alors bénéficié de son avantage dans les circonscriptions sur-représentées, d’une part car les législatives sont des élections différentes, d’autre part parce qu’il faudrait comparer les résultats de 2012 avec ceux d’un autre découpage hypothétique. Pour autant, on peut se faire une idée de l’importance de l’effet en observant que dans 5% des circonscriptions, F. Hollande a gagné avec moins de 51,14%. Le chiffre de 1,14% correspond à l’effet sur le score de F. Hollande associé à une circonscription réduite de 14450 inscrits, soit l’écart moyen dans la taille de deux circonscriptions exprimé en nombre d’inscrits. En d’autres termes, dans 5% des circonscriptions, le vainqueur aurait pu être différent si la taille de la circonscription avait été changée aléatoirement avec une autre. Il faut bien comprendre que ce chiffre ne donne qu’un ordre de grandeur de l’effet maximal lié à un découpage inégal. Il n’empêche que rafler 5% des sièges en plus grâce au mode de scrutin peut permettre de gagner une élection, comme on le voit dans les récentes élections en Catalogne, où la majorité indépendantiste a obtenu plus de sièges que l’opposition malgré un total de voix plus faible.
Avec le talentueux informaticien Guy Lifshitz, nous avons redécoupé le territoire de façon automatique, en satisfaisant au mieux trois critères : la contiguïté des circonscriptions, leur compacité (c’est-à-dire le fait qu’elles soient plutôt rondes que biscornues), et l’égalité de leur population. Nous avons fondé la définition des circonscriptions sur les IRIS, des zones d’environ 1000 habitants définies par l’Insee. Nous continuons notre travail pour utiliser le canton comme unité de base, suivant en ce point la législation en vigueur (cf. la loi 2009–39). Il y a un autre point de la législation que nous n’avons pas respecté : le fait qu’une circonscription ne puisse être à cheval sur plusieurs départements (bien que ce n’est pas explicite dans la loi, c’en est l’interprétation commune). En effet, cela entrave fortement l’égalité des populations par circonscription et n’a aucune raison d’être, puisque les députés ont une action nationale, non liée à une quelconque assise départementale.
Par ce travail, nous avons montré que des non-spécialistes pouvaient redécouper la France de façon automatisée, et obtenir un résultat satisfaisant du point de vue des critères recherchés, largement supérieur au découpage actuel. En l’occurrence, nous avons ramené la différence entre les circonscriptions la plus peuplée et la moins peuplée de 313% à 42% de la taille moyenne. Conjointement, l’écart moyen entre deux circonscriptions aléatoires a été divisé par trois, passant de 18% à 6% de la moyenne (similairement, l’écart-type a été réduit de 21% à 6%).
Pour conclure, je propose un changement de procédure, qui assurerait que les découpages futurs reposent sur des critères objectifs. Tout d’abord, il s’agirait de détacher toute référence aux départements dans la détermination des circonscriptions. Cela supposerait un changement de législation : je propose donc différents amendements pour améliorer la représentativité. Ensuite, on pourrait conserver l’exigence de contiguïté pour les circonscriptions non insulaires, et définir un score légal que le découpage devrait minimiser. Ce score serait composé d’un indice de compacité (qui peut être définie comme la somme des périmètres des circonscriptions) et d’un indice d’égalité des populations majeures (comme la variance), dont les choix et les poids respectifs dans le score devraient être issus d’un travail plus approfondi. Enfin, il serait sans doute plus judicieux de définir les circonscriptions à partir des unités d’habitats de l’INSEE comme unité de base (les 50 000 IRIS) plutôt qu’à partir des cantons : d’une part, le niveau de granularité plus fin aboutirait à un meilleur résultat ; d’autre part, les élus n’auraient plus la mainmise sur la définition de l’unité de base, ce qui exclurait toute manipulation. L’INSEE serait alors chargé de publier le périmètre et la population majeure de chaque IRIS, ainsi que de valider les propositions de découpage. En effet, le nombre de découpages possibles est tellement grand qu’ils ne peuvent pas tous être calculés. Tout le monde pourrait alors proposer un redécoupage, et celui ayant le meilleur score un an avant l’élection serait choisi. L’INSEE ou le ministère de l’intérieur pourrait eux-mêmes proposer un découpage, mais celui-ci devrait être objectivement le meilleur pour éviter d’être détrôné par une proposition citoyenne.
Ce travail est entièrement reproductible et librement réutilisable ; tous les détails passés sous silence dans cet article sont disponibles dans ce fichier et tous les documents afférents dans ce dépôt (y figurent par exemple un redécoupage de Paris, des Français de l’étranger et de la Réunion).