如果香港真有「財政懸崖」

1. 昨日林鄭過了立法會一棟,在被議員批評提高老年綜援申請年齡的時候,反串這個建議早已在立法會審批財政預算案是一併通過。一時間,網上隨即搜出當日投贊成票的、棄權票的,還有不在席的,全數被捉出來譴責。對於林鄭可以這樣輕易的牽動大家的情緒,主導整個政治議程,我其實覺得有點可怕。畢竟,這件事要討論的面向,遠遠闊過那張投票紀錄。

2. 首先,當日被通過的是《2018撥款條例草案》。投贊成票的主要是保皇黨,以及數名民主派議員。保皇黨現在的解釋,是為免政府跌入「財政懸崖」才通過議案。這個說法當然是有問題的,畢竟如果這樣也說得通,則不管政府以後提出什麼開支,就算提議每位自由行旅客派一隻足金金猴,立法會也得支持。相對保皇黨的廢話,不如看看技術上如果立法會真的否決財政預算案,接下來如何處理。《基本法》第五十一條是這樣說的:

第五十一條
香港特別行政區立法會如拒絕批准政府提出的財政預算案,行政長官可向立法會申請臨時撥款。如果由於立法會已被解散而不能批准撥款,行政長官可在選出新的立法會前的一段時期內,按上一財政年度的開支標準,批准臨時短期撥款。

換言之,立法會在否決財政預算案後,仍可通過批准短期的持續撥款(例如每兩個月一次),一方面避免政府陷入「財政懸崖」,另一方面繼續和特首談判。

在這個背景下,特首除了提出短期撥款申請外就有兩個選擇:解散立法會或真的讓政府停擺,就好像現在美國聯邦政府一樣的 shutdown 。

第一個選擇發生的可能性很低,因為如果重選後的立法會仍然拒絕通過財政預算案,特首就要按《基本法》第五十二條辭職,於是這次立法會補選就會變成特首信任公投,而今天的香港政治是不容公投的。連政改通過不了特首也不敢解散立法會重選,財政預算案就算把啦。

另一個選擇呢?理論上,明知可以提出臨時撥款或解散立法會,特首也寧願shutdown政府的話,政治責任就全在特首身上了。實際上呢,就要看香港人的做化了。按美國的標準,政府shutdown的話,所有政府部門停止運作,運輸署不處理續牌,漁護署不去郊野公園收垃圾,康文署不開圖書館運動場,緊急部門(警察、消防、海關)繼續上班但暫時不支薪,不肯接受的前線員工只可選擇辭職唔撈。當這些影響落到每一個香港人身上時,就看特首和議會誰撐得下政治壓力。

如果要我押注的話,我會買議會先受不住。其一,是特首又不是民選的,今時今日真的夠膽不理民意。其二,是香港民意其實真的很保守。網上雖然有很多留言罵議員不敢事事反對政府,但議員們日常在街頭巷尾更常聽到的是街坊不滿他們事事反對政府,不喜歡議員「有破壞冇建設」。美國人不要墨西哥圍牆,由得國會和特朗普對峙超過二十天,這點香港社會恐怕做不到。要罵議員冇膽和政府開拖,也要問問香港社會本身如何(當然,你也可以怪責香港社會的保守性是議員們有份促成的;現在建制派說以後政府議案要「驗屍咁驗」,但他們以前也說過「拉布可恥」啊)。

3. 那麼棄權票又可如何理解?首先,讓我們回顧立法會的表決程序。《基本法》附件二是這樣說的:

政府提出的法案,如獲得出席會議的全體議員的過半數票,即為通過。

這條文的重點,在於不管是投反對或棄權,也會增加「出席會議的全體議員」的數目,從而增加了議案所需的贊成票數目(詳細解釋看此)。換言之,在香港的立法會:

投棄權其實等於投反對。

投棄權其實等於投反對。

投棄權其實等於投反對。(很重要說三次)

咁點解唔直接投反對?一般來說,是因為議案有很多值得支持的地方,只是有個別的地方食唔落,就以棄權來轉個彎去做成反對的效果。以這次財政預算案為例,有爭議的地方是在第797頁的其中一項,但是其他頁數還有很多很多建議是獲不少支持者認同的。政黨要同時向這些支持者交代,也就投棄權票了。後面還是那句話,不要低估香港社會有多保守。

4. 那麼缺席的呢?按上面的邏輯,缺席者豈不是減低了議案通過的難度?這時我們要先討論一下民主派今時今日在議會的角色。首先,是保持三分之一的關鍵少數。立法會有不少重大權力是要有三分之二才能通過的,例如修改《基本法》和通過政改。現實面前,則是罷免其他立法會議員的權力。舉個例,我不是鄭松泰議員的支持者,但如果民主派在立法會沒有三分之一的議席,保皇黨可以隨時通過譴責案把鄭松泰的議員資格褫奪。所謂「關鍵一席」,其實是指在這些時候,而不是一般情況。如果有民主派議員在這些時候也缺席,就認真抵打,但這件事到目前都沒有發生過。

至於一般情況,大家都知道民主派唔夠票,在立法會就只有表達不滿的功能。對不少網友來說,如果連開會都唔去,票都唔投,就等於沒有做好「表達不滿」這份工。但我想事情沒有這麼簡單的,因為表達不滿的方式有很多種。如果某民主派議員沒有在席,是因為他當時去了外國做游說工作,向其他國家的政府和議會表達香港人的不滿,那我想這恐怕比他們乖乖坐在會議廳投票更有意義。就我所知,民主派缺席會議,很多時候都是這個原因,大家不用一見到缺席就條件反射地怪責他們,得先問問當時為什麼會缺席。

5. 成件事,歸根到底,應該問的是為什麼一個重要的政策改變,可以放在一份900多頁而且必須通過的文件當中強迫議會一併通過。在外國,這種做法往往叫做 rider ,美國國會特別普遍,例如通過財政預算案的時候加一句說醫療撥款不得用作援助窮人做中止懷孕的手術,雖然中止懷孕在美國是合法的。近年另一離譜案例是把學生貸款條例塞了在醫療改革條例當中一併通過,儘管兩件事大纜扯唔埋。在美國,這樣做有一定風險,因為少數黨有一日會變多數黨,到時對方就會十倍奉還。

在香港,在朝的永遠在朝,在野的永遠在野,在朝的不怕濫用權力,因為他們不相信自己有日會變成在野,「他朝君體也相同」。林鄭這次過立法會一棟,後面揭視的正正是香港政制的這個核心問題。對此,我們卻似乎已經變得習以為常。係咁架啦,好出奇呀?這個,才是真正可悲。