公私合營的天真想像

文:林芷筠

最近的馬灣事件及1980年代開始發展的天水圍新市鎮,已令不少市民明白到,公私合營框架或因發展商利益考慮,影響民生設施及服務。然而,縱使現實案例擺在面前,自土地大辯論開始以來,一直有人力推「公私合營」發展新界農地,並且極力反對「政府收地」發展,無中生有為收地加諸「隨意」、「胡亂」的污名,並且說成「影響私有產權」,甚或扣連到違反《基本法》。

基本法第105條確是規範香港特區政府要依法保護私有財產,但同時亦包含「依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利」,並提及徵用財產的補償是按「實際價值」。不過,根據現有有關《收回土地條例》的案例,當政府付的補償是合理時,政府有權按收回土地條例收回私人土地作公共用途。因此不存在一引用收回土地條例,便自動等同「違反基本法」。

然而,坊間仍對公私合營存有過於美化的天真想像。以下會就公私合營在制度上及時間性上的問題詳細分析。

現有制度從沒排除私營發展

首先,現時香港的規劃框架下,並沒有排除私營發展的可能。事實上,私人地主或發展商若想就所擁有的農地提出發展計劃,視乎該地段所處的現有土地用途,可向城規會提交規劃申請或改劃申請。若現有規劃用途是「農業」、「綠化地帶」等非容許發展的用途,地主需向城規會申請改劃。

由此可見,現行制度一直容許發展商提出私營發展,只要能證明其計劃在規劃、技術可行性及各類環境影響下可接受,才有機會獲得城規會批准。而目前土地供應專責小組(土供組)提到的「公私合營」方案,是牽涉政府需要額外投入資源為該些土地提供基建配套,以換取發展商提供一定數量的資助房屋。看似「互惠互利」,但問題是明明已有機制讓發展商以私營力量申請發展,為何要發明一個制度由政府協助私營發展商?

就此問題,土供組成員經常拋出一些理由支持「公私合營」:一是「農地偏遠」;二是「最高地積比過低」,若政府可投入基建配合,有機會提升該些土地發展潛力云云。

先談「農地偏遠」。土供組主席黃遠輝雖然多番強調,沒有1000公頃發展商農地的分佈資料,手上數字只擷自各大發展商年報,但同時斬釘截鐵地表示部分土地太偏遠,故不可能納入新發展區,並直言政府收地不可行。撇除相關講法本已自相矛盾,更重要的是,相關土地若然已經太偏遠,那麼土供組真正要市民討論的,不是公私合營還是政府收地,而是土地是否適合發展。再者,為了發展偏遠地區而大興土木,增加交通及基建配套接駁,若從純衡工量值的角度看,本身是否符合效益?

再談「最高地積比過低」。米埔、南生圍位處或貼近后海灣濕地,有嚴格的環境要求,本來應否發展已經爭議甚大。就算發展項目最後對外宣稱,能夠名義上滿足「濕地零損失」、「后海灣污染量零淨增加」等相關要求,惟因相關地區的地理環境限制,已經難靠「推高基建、推高密度」模式去發展。

公私合營亦難以加快

公私合營模式欠缺具體農地分佈的土地資訊,一切只是空口講白話,無法說服公眾為何私人地主不能以自己資本去發展而要公私合營。例如,新鴻基的十四鄉項目,位處「綜合發展區」,但發展計劃仍要先得城規會批准。該項目早於1997年已獲批,至2017年才完成補地價,中間一拖20年。外界不知箇中原因,可能是不斷改設計、為補地價金額拉鋸,但起碼全是私營發展,非借助公帑支援。

有論者指,正正是私營發展太慢,公私合營有助加快發展地產商手上農地。但前提是先要弄清「慢」的真正原因。正如上述提到,土地或有各種限制,令它不適合發展,不是一句「公私合營」就可「加快」。

至於對已獲批准發展的地盤發展進程不夠快,原因可能關乎部門審批上人手和速度不夠,那就應從增加部門人手及資源、簡化審批程序等行政程序入手,與是否「公私合營」根本無關。然而,若是發展商刻意放慢供應進度,則不論私營或公私合營都可發生。反而,由政府主導的發展,政府才能全權掌握發展進度。

再者,若要發明「公私合營」制度,也不顯得會比純粹「私營」或全「公營」(如政府收地發展新發展區或公屋項目)更快。重點乃視乎項目規模和複雜性:若一個發展項目規模必然涉及城規改劃或環評程序等,無論公營、私營或公私合營也必須經過。

有人以為公私合營因可繞過撥款及收地程序,故較政府主導發展項目快。但事實上,公私合營同樣需要政府投入基建,亦涉及立法會審批撥款。若然項目本身受到質疑,也會遇上「拉布」及抗爭,最後或與政府主導項目無異。另外,若說目前政府主導的發展緩慢,因涉及搬遷及賠償該地的業主和使用者,但私人土地上也有租客(不論是居民、農友、棕地作業者),私人地主也需要與租客磋商。

毋須額外僭加新制度

總括而言,若審視過有適合發展的農地,範圍大就政府主導新發展區規劃;若適合個別公營房屋發展,就由政府收地;餘下的就由私人地主按現行城規制度申請發展,毋須額外僭加新制度。

「公私合營」倡議者未能提出具說服力的理據,解釋此方式對社會帶來什麼好處,相反更會為創造新的制度而擾亂現有制度。

作者是城市規劃師、本土研究社成員

原刊於2018年8月3日《明報》

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