Mais uma reforma pela metade (PEC 36/2016)

Em meio às emoções do impeachment e da Lava Jato, falar em reforma política parece… chato. Mas é importantíssimo. Esses processos são subsidiários direto do nosso presidencialismo de coalizão. Além disso, os processos removeram apenas alguns dos agentes atuais, deixando intacta a estrutura de poder que permitiu que esses fatos ocorressem. Portanto, esse mesmo tipo de crise se repetirá enquanto não alterarmos as instituições que criam as condições desses crimes.

E essas alterações já estão sendo feitas enquanto não estamos olhando. Uma nova reforma política está prestes a ir ao plenário do Senado Federal. Há motivos fortes para esperar que ela seja aprovada. O PMDB e o PSDB já declararam apoio à PEC 36/2016. Além disso, analisando os partidos que serão beneficiados pela PEC e cruzando esses números com a base do governo, podemos projetar que a presidência não terá grande dificuldade em construir a maioria qualificada para aprovar o projeto. Será provavelmente uma das reformas mais fáceis que o governo enfrentará nos próximos meses. Tudo indica, portanto, que estamos diante de uma das reformas políticas com maior probabilidade de ser aprovada nos últimos anos.

E isso coloca a pergunta: a notícia é boa ou ruim?

Depois de pensar bastante, conclui que se trata principalmente de uma oportunidade perdida. Ela mistura boas propostas, efeitos negativos e falta de ousadia. Como tentarei demonstrar neste artigo, a emenda não enfrenta os problemas centrais do presidencialismo de coalização (que podem ser resolvidos por uma reforma mais ambiciosa). Ela se limita a reverter o alto grau de fragmentação política dos últimos para retornarmos à situação partidária de uma década e meia atrás. Infelizmente, a reforma irá fortalecer os grandes partidos e fechar vários dos projetos que estão empolgando uma nova geração de eleitores.

Em suma, a PEC 36/2016 corrige alguns problemas internos do presidencialismo de coalizão, mas também torna mais difícil a renovação dos quadros políticos sem tocar na lógica que tem causado tantos problemas. Mesmo um otimista concederia que é uma reforma pela metade, uma oportunidade perdida. Um cínico diria que é pior ainda: corrige-se apenas os defeitos superficiais do sistema para dar mais fôlego ao velho estamento burocrático. Adia-se novamente para data indeterminada o dia em que os brasileiros terão poder efetivo de sanção sobre a classe política.

Provavelmente não há tempo para propor uma reforma alternativa. Porém, precisamos começar a fazer um diagnóstico sério do sistema para termos a esperança de propormos algo melhor no futuro.

1. A arte da análise institucional

Sinto-me obrigado a reproduzir aqui algumas observações metodológicas. Caso o leitor queira pular para a análise da PEC, pode ir diretamente para a próxima seção. Essa parte serve para oferecer um contexto de como cheguei a essas conclusões.

Como tenho discutido em outros textos, a análise institucional é uma tarefa extremamente delicada. É preciso sempre observar o "conjunto da obra", pois cada sistema interage com os outros sistemas. Muitas das regras da PEC 36/2016 parecem positivas quanto vistas isoladamente, mas se tornam menos desejáveis quando vistas no contexto global do sistema brasileiro.

Precisamos, portanto, começar pelo diagnóstico do sistema político. Nós adotamos o presidencialismo proporcional — eleição majoritária para o executivo com vários partidos dividindo o poder no legislativo. Esse sistema possui sérios problemas de coordenação interna: ele empurra toda a energia política para a captura da presidência ao mesmo tempo que dissolve todo o corpo político em pequenos partidos no legislativo. Por isso, após as eleições, cabe ao presidente — geralmente eleito por margens pequenas em uma eleição inicialmente também pulverizada — criar uma maioria ad hoc para conseguir governar. Apesar da imensidão de recursos controlados pela presidência, o partido governante nunca chega próximo de formar uma maioria com sua própria base, já que o nosso sistema eleitoral para o legislativo gera uma extrema dispersão do voto popular. Portanto, o preço da governabilidade é bastante alto: cada novo presidente precisa negociar com inúmeros blocos políticos. É aí que o sistema eleitoral torna as coisas ainda mais complicadas: esses blocos ideológicos não são disciplinados diretamente pelas urnas, porque as eleições não geram diretamente as bancadas — estas nascem indiretamente, por meio de um complicado processo de coligações e listas abertas, refletindo apenas parcialmente as preferências dos eleitores. Essa ausência de disciplina eleitoral torna o custo de governabilidade ainda mais alto, pois a presidência não pode esperar que as bancas de auto-disciplinem em vista do próximo ciclo eleitoral. Além disso, a ausência de um regime de sanções piora a qualidade da representação política, já que o povo não pode excluir os seus representantes indesejáveis por meio do voto, convidando uma constante interferência do judiciário em questões que deveriam ser resolvidas politicamente.

Esse é o abacaxi institucional do presidencialismo de coalizão. O maior defeito desse arranjo é limitar a capacidade de sanção democrática, já que o povo interage de modo extremamente pontual com o sistema — basicamente, afetando-0 de modo direto apenas nas eleições para o executivo (o que torna a PEC 09/2016, aliás, ainda mais preocupante do que essa).

É também nesse abacaxi institucional que se insere a PEC 36/2016. Segue uma análise do documento e, depois, uma sugestão de como seria preferível descascá-lo.

2. O objetivo da PEC 36/2016

A PEC 36/2016 tem como objetivo resolver um problema sério do nosso sistema: o alto custo da governabilidade.

Por governabilidade, nós nos referimos basicamente à capacidade do líder do executivo em criar maiorias parlamentares para executar seu programa de governo. Em um presidencialismo proporcional (isto é, um sistema com vários blocos partidários, ao contrário dos sistemas bipartidários como o americano), essa governabilidade surge da negociação entre a presidência e os vários líderes parlamentares. Um problema que realmente existe em nosso sistema é que essa negociação é muito desgastante. Isso ocorre por dois motivos: há líderes demais e eles podem negociar a partir de uma exageradamente forte, pois a pressão das urnas é relativamente fraca sobre eles. Por isso, embora o executivo controle diretamente mais recursos, o legislativo está mais liberado da responsabilidade eleitoral, o que lhe permite exigir uma dose considerável de favores — nem sempre eticamente respeitáveis.

A PEC 36/2016 pretende resolver esse problema por meio de uma série de mecanismos para reverter a fragmentação partidária dos últimos anos. O raciocínio é que as coalizões pós-eleição ficarão mais simples pela diminuição do número de líderes parlamentares que irão se sentar na mesa de negociação. Além disso, a PEC prevê o fim gradual das coligações, o que permitiria mais pressão dos eleitores sobre as bancadas parlamentares. A concepção do projeto, portanto, não está equivocada— mas os passos dados para alcançá-lo são consideravelmente tímidos (certamente devido à dificuldade de aprovar o projeto).

Reconheço ainda que a que a emenda foi construída de um modo extremamente inteligente. Os mecanismos foram bem planejados para garantir que o resultado desejado fosse alcançado. Eles consistem basicamente no seguinte: (i) um cláusula de desempenho, para impedir que partidos com pouca representatividade continuem em atividade; (ii) fim da coligação nas eleições proporcionais; (iii) um mecanismo de transição para que os políticos e partidos atuais possam migrar para o novo statuos quo (sejam criando novos partidos maiores seja juntando-se aos partidos existentes).

Embora os mecanismos de transição sejam complexos, creio que não há nada a criticar neles. Os autores do projeto fizeram um ótimo trabalho em suavizar a transição. Por isso, vou me concentrar nas duas duas questões polêmicas: a cláusula de barreira e as coligações.

3. O fim das coligações proporcionais

A coligação é o mecanismo que permite que partidos diferentes se juntem para concorrer coletivamente para cargos no legislativo. Acabar com as coligações forçaria cada partido a concorrer isoladamente.

Essa é, de fato, a medida mais ousada e mais benéfica nessa PEC. Ela faz sentido no contexto do nosso sistema (embora eu a considere desnecessária em outros sistemas, como no caso do distrital misto). O mecanismo das coligações realmente prejudica demais o eleitorado, pois ele impede que o eleitor identifique exatamente os blocos ideológicos em que está votando — um aspecto absolutamente necessário para que qualquer sistema proporcional funcione adequadamente. O mecanismo de coligações dilui tanto os partidos que passamos a pensar no voto para o legislativo como um voto pessoal sem que ele o seja — estamos, afinal, votando em um "pacote" de candidatos, podendo eleger até alguém de outro partido. A persistência desse mecanismo simplesmente impede um mínimo de racionalidade durante o processo eleitoral.

Aliás, essa medida é tão ousada que me faz pensar que talvez a PEC não seja aprovada. E o motivo é o seguinte: embora a coligação seja um mecanismo prejudicial, ela é o sintoma de uma série de incoerências embutidas no sistema eleitoral. Não é por má vontade que os políticos fazem as coligações, mas porque existe uma estrutura de incentivos que os empurram nessa direção. Se removermos as coligações sem removermos as causas, os partidos sofrerão uma pressão imensa para lidar com essas contradições de outro modo (preferindo, talvez, sabotar a emenda).

Bom, mas vamos para as causas: (i) nosso sistema aproxima demais os pleitos estaduais e federais, forçando os partidos a adotar estratégias contraditórias quando a dinâmica regional não se alinha com a nacional; (ii) nossos distritos eleitorais possuem uma magnitude extremamente variável (indo de 8 a 94), o que cria cláusulas matemáticas de desempenho radicalmente distintas (é inteiramente diferente, de um ponto de vista estratégico, mirar em 1% ou 12% do eleitorado); (iii) temos um sistema de lista aberta que — além de ser péssimo em estados grandes — incentiva a incoerência partidária. Embora seja um argumento bastante técnico, o princípio por trás disso tudo é simples: essas três características do sistema político recompensam grupos com ideologias contraditórias. Paradoxalmente, as coligações até ajudam os partidos a manter a identidade, pois permite que os partidos empurrem para a coligação as contradições criadas pelo sistema de lista aberta. Se retirarmos as coligações e mantivermos essas características, parte dessas contradições simplesmente serão transferidas para os partidos — nos levando de novo à estaca zero, sem um mecanismo forte para criar blocos ideológicos sancionáveis no legislativo. Nesse novo mundo pós-coligação, os partidos mais fisiológicos — sem ideologia e mais personalistas — terão uma vantagem competitiva. Paradoxalmente, os pequenos partidos ideológicos serão os mais prejudicados, pois eles continuarão em um sistema que incentiva a incoerência sem poder se proteger dela dentro das coligações.

Portanto, o fim das coligações é insuficiente para alcançar o que um sistema proporcional precisa: blocos ideológicos claros e sancionados diretamente pelo voto popular. Sem esse mecanismo, rompe-se a ligação agente-principal e o custo da governabilidade dispara. Esse problema continuará existindo mesmo com a aprovação da PEC.

Mas vejam que não estou negando que esse é um passo na direção correta. Acabar com as coligações certamente melhora a capacidade de decisão do eleitor (resolvemos, portanto, uma das falhas graves em nosso sistema), mas ainda não garante a identidade partidária e nem oferece um mecanismo de sanção dos candidatos (o que talvez seja um problema maior ainda em nosso país). O passo, portanto, é curto: a intenção é boa, mas ela precisa ir até tocar no sistema eleitoral para nos livrarmos das três complicações citadas anteriormente — tema ao qual voltarei na conclusão do artigo.

4. A cláusula de barreira

A cláusula de desempenho ou cláusula de barreira é um mecanismo legal para evitar a multiplicação excessiva de partidos. Uma intuição clássica na ciência política afirma que, em sistemas proporcionais (como é o caso do legislativo), o número de partidos políticos tende a crescer até esbarrar em algum limite natural (sejam divisões limítrofes da própria sociedade ou as "barreiras matemáticas" que citamos anteriormente).

Portanto, a cláusula de barreira é um mecanismo para freiar esse processo natural de proliferação de partidos. Como é um mecanismo jurídico (ao contrário da barreira matemática que surge naturalmente), as condições irão depender da redação da lei, com cada país optando por critérios diferentes. Em linhas gerais, se estabelece que o partido que não atingir determinado patamar deve deixar de existir (ou, mais rigorosamente, perderá benefícios que eventualmente o levarão a deixar de existir — o que dá na mesma). Quanto maior for o patamar da cláusula, menor serão os números de legendas e menos lideranças parlamentares irão negociar a formação da maioria depois das eleições.

Em si mesmo, não há nada de absurdo com a noção de cláusula de barreira. É algo que existe em outros sistemas proporcionais. Porém, como sempre, há algo que se ganha… e algo que se perde — há um trade-off, uma contrapartida. Precisamos discutir se o retorno da cláusula compensa o preço que pagaremos por ela.

O retorno da cláusula de barreira é deixar a coordenação política mais simples: havendo menos partidos, ficará mais fácil para o governo negociar um maioria. O preço fica com os eleitores: com menos partidos, haverá também menos opções em quem votar e haverá menos renovação na classe política. Quanto maior for a cláusula, mais difícil será o surgimento dos novos partidos, já que eles não terão a oportunidade de crescer com o tempo, precisando automaticamente saltar para o patamar estabelecido por lei.

E aí surge a dúvida: vale a penar restringir a entrada de novos partidos em troca de um menor custo de coordenação entre eles? É nesse momento que precisamos olhar para as demais características do sistema político para sabermos o que devemos priorizar.

Os partidos atualmente possuem autonomia completa em como se organizar internamente. Embora haja algo de positivo nisso, há também algo de perigoso: os partidos são a porta de entrada na democracia e os dirigentes dos partidos podem decidir fechá-las. Se eles podem se organizar de qualquer modo, isso significa que eles podem também bloquear a entrada de novas pessoas e novas ideias no cenário político. Até esse momento, esse fator não se tornou relevante porque simplesmente há partidos demais: cada militante pode bater em várias portas até encontrar uma casa para suas propostas. Na medida em que o número de partidos começar a se tornar cada vez mais restrito, surgirá o risco real dos partidos agirem como cartéis e limitarem a entrada de novos membros — ao menos, marginalmente. Como o custo de criar um partido já é significativamente alto, algo disso já acontece — mas se tornaria ainda mais preocupante quando a cláusula de barreira for aprovada.

Em resumo, a vantagem da cláusula de barreira é excluir os partidos pequenos demais e deixar o debate mais claro. A desvantagem é reduzir o número de perspectivas e deixar o debate mais pobre. É um equilíbrio delicado. A cláusula é um modo de forçar a dinâmica partidária a operar acima de um número mínimo de apoio social ao invés de deixar esse patamar surgir naturalmente a partir da competição eleitoral (o que é, na verdade, uma admissão que o nosso sistema eleitoral não funciona — e é por isso que deveríamos nos concentrar nele, ora!).

Bom, mas indo da teoria para a prática, o que isso significa exatamente?

Esse é mais um momento onde é preciso reconhecer a engenhosidade da proposta: a PEC prevê um planejamento progressivo para dar tempo aos partidos correrem para escapar da zona de degola, além de um plano de transição para os que forem rebaixados (fundir-se em novas agremiações ou juntar-se aos novos grandes). O primeiro critério é ter 2% dos votos em 14 estados e o segundo é ter 2% nacionalmente em 2018 e 3% em 2022.

Embora o número pareça baixo, é um patamar difícil em um país com a extensão do Brasil: significa mais de 2 milhões de votos já na primeira fase de exclusão. O que é particularmente lamentável é que só os partidões antigos estão totalmente à salvo (embora estejam perdendo eleitores) e os partidos pequenos (os que estão ganhando em eleitores) não terão tempo de escapar desse limite. Portanto, há um sinal claro de que essa medida irá beneficiar principalmente os velhos dirigentes partidários em prejuízo das novas iniciativas no cenário político.

Mas vamos dar nomes aos bois. Esses são os sobreviventes: PT, PSDB, PMDB, PSB, PP, PSD, PR, PRB, DEM e PTB. Embora todos eles (com a exceção do PRB) estejam perdendo eleitores, sua base eleitoral é tão elevada que dificilmente cairão fora do patamar mínimo.

Vamos aos perdedores. Se os seguintes partidos não passarem por um crescimento estrondoso, eles serão forçados a fechar suas portas: PHS, PSL, PTdoB, PRP, PTN, PEN, PEN, PMB, PSDC, PMN, PRTB, PTC, PSTU, PPL, PCB e PCO. Embora seja uma lista longa, e talvez o leitor sinta um alívio ao se ver livre dessa sopa de letrinhas, notem que esses partidos não chegam a causar problemas de coordenação. Na verdade, eles são tão pequenos que acabavam orbitando em torno dos partidos maiores. Note-se ainda que não sabemos quantos votos terão a REDE, o NOVO e PMB, já que estão estreando na política nesse ciclo, mas é razoável supor que eles provavelmente estarão nesse grupo (exceto, é claro, no caso de terem uma grande estréia eleitoral).

Sobrou a "coluna do meio": os partidos que realmente possuem algum peso atualmente, mas que ainda assim estão na zona de perigo. Esses partidos provavelmente sobreviverão ao primeiro corte em 2018, mas terão que crescer rapidamente para escapar do segundo em 2022. Alguns deles são consideravelmente grandes — como o PDT, PPS, PSC e PV — , mas precisam reverter a trajetória de perda de eleitores. SD e PROS são estreantes de peso que precisam ganhar mais alguns eleitores. O PSOL está subindo rapidamente e, se manter o ritmo, pode se tornar um dos novos grandes. Mas, em geral, o destino do grupo é incerto: não vai ter lugar para todo mundo desse parágrafo.

Essa breve revisão deve ter deixado claro duas coisas que me desanimam nessa proposta: (i) os grandes ganhadores desse reforma serão os partidos antigos, que já sofrem de algum cansaço eleitoral; (ii) os partidos que certamente serão fechados simplesmente são pequenos demais para fazerem tanta diferença, não chegando a compor nem 10% do congresso nacional (e provavelmente ficariam entre 6 ou 7% caso não tivessem sido inflados pela janela partidária).

Em suma, a cláusula de barreira é um mecanismo interessante, mas é outro passo pequeno. É mais uma tentativa de tratar o sintoma (a fragmentação política) sem tratar a causa (a ausência de vínculo entre eleitor e representante). Ela cria mais um obstáculo à renovação da classe política, fecha alguns partidos com ideologias interessantes, alimenta os antigos partidos e não chega nem mesmo a baixar significativamente o custo da governabilidade. É outro passo na direção correta, mas é um passo menor ainda do que o pequeno passo discutido na seção anterior.

5. Uma reforma substancial é possível

Não quero parece excessivamente pessimista. O fim do voto de coligação, em particular, é uma ótima medida. A cláusula de barreira, bem feitas as contas, talvez passe por média. O problema é que, justamente por se tratarem de medidas incompletas, elas não geram empolgação suficiente nem para serem aprovadas. Arriscamos, portanto, a ficar ou com uma meia-reforma ou com reforma alguma.

O que precisamos realmente fazer é mudar a lógica do sistema. O presidencialismo de coalizão simplesmente deve ser abandonado. Precisamos tratar de causas e não de sintomas. É preciso fazer uma contra-proposta que realmente nos coloque em um novo patamar de qualidade institucional.

Em primeiro lugar, precisamos de um novo sistema eleitoral. As medidas anteriores ficam tateando ao redor do verdadeiro problema: as listas abertas em distritos de tamanho variável. Esse mecanismo é péssimo: ele gera lógicas contraditórias no mesmo ciclo eleitoral (por criar barreiras matemáticas distintas), não funciona em larga escala (os distritos eleitorais brasileiros são gigantescos) e não fornece mecanismos para sancionar a qualidade individual do candidato (o que mais precisamos no momento e que não virá dessa PEC). Em particular, proponho substituir o voto em lista aberto pelo um sistema distrital misto (em particular, na sua versão majoritária, o MMM). É um sistema amplamente testado, que preserva a proporcionalidade e a representação minoritária, além de trazer todas as enormes vantagens do voto distrital (sanção direta dos candidatos, as campanhas se tornam baratíssimas, baixo o custo de entrada). Eu sei que há fãs do distrital simples, mas o distrital misto é uma bela solução intermediária mesmo para eles — os resultados são quase idênticos ao do MMM e mil vezes melhores do que o sistema atual.

Além disso, devemos aproveitar para adotar o parlamentarismo e nos livrar de vez do tão problemático presidencialismo de coalizão. O parlamentarismo aproxima automaticamente o executivo do legislativo, resolvendo imediatamente o problema da governabilidade do melhor jeito possível: a governabilidade é gerada diretamente pelas eleições. Esse sistema diminui o peso dos bastidores e aumenta a capacidade de pressão democrática. Sem falar que, novamente, ele alcança os objetivos anteriores sem necessidade de coerção: esse sistema naturalmente gera partidos fortes, com ideologias claras, sem restringir precisar restringir a entrada de novos membros ou programar a extinção dos partidos atuais — o próprio processo eleitoral cuidará desses ajustes. Note-se ainda que parlamentarismo e voto distrital misto combinam muito bem: tem sido a opção preferida de inúmeras reformas recentes, como a Nova Zelândia e, talvez, em breve também no Canadá.

Vejam ainda que o novo sistema eleitoral nos permite usar um instrumento que não funciona com as regras atuais: a candidatura independente de partidos. Esse mecanismo é importantíssimo, pois funciona como uma pressão indireta na administração dos partidos. Candidatura independentes, ao contrário do que se imagina, não prejudica a atividade partidária. O contrário acontece: os candidatos independentes se tornam um elemento de constante oxigenação da vida pública, raramente chegando a compor mais de 2% do corpo político, e sendo repetidamente absorvido pelos partidos existentes. Com essa possibilidade aberta, podemos liberar os partidos para se organizarem como quiserem — com qualquer regra interna, com ou sem coligação — , pois nada disso afetará a capacidade da população em votar de modo consciente e de se organizar para participar da política eleitoral.

Vejam só: com apenas três regras novas, nós iremos realizar todos os objetivos da emenda constitucional com muito mais eficiência e sem suas desvantagens. Governabilidade, previsibilidade, blocos ideológicos — tudo isso surge como consequência da nova estrutura de incentivos e não como uma alternativa forçada.

Além disso, ganhamos instrumentos que simplesmente não teríamos nunca caso continuássemos no presidencialismo de coalizão. O custo de eleger um primeiro-ministro, por exemplo, é incrivelmente mais baixo do que um campanha presidencial, o que atenua o peso dos grupos financeiros e da grande mídia. O parlamentarismo também possui o mecanismo fantástico do voto de desconfiança, onde o parlamento inteiro é mandado embora e novas eleições são convocadas. Como os dois poderes estão conectados e o povo é chamado para arbitrar a disputa política, esse mecanismo pode ser usado com muito frequência e rapidez do que o desgastante processo de impeachment. Se tivéssemos esse instituto, a crise política teria durado um décimo do tempo e já estaríamos na fase de recuperação econômica.

São raras as vezes onde um caminho se revela inteiramente superior ao outro, mas estamos diante de um desses casos. O presidencialismo de coalizão é caro, rígido, pouco transparente e pouco democrático. A emenda atual o torna "menos péssimo", mas não muda a natureza do jogo. Preciso repetir: o parlamentarismo distrital misto realiza todos os objetivos da emenda, sem os seus efeitos colaterais e com benefícios adicionais. Com apenas três novas regras, iremos saltar de nível institucional.

Não consigo pensar em nenhuma outra reforma que, individualmente, seria tão benéfica ao país. Esse sistema devolve ao povo a capacidade pressionar diretamente a classe política. Talvez, como diria Gandalf, seja uma esperança de tolo querer uma mudança tão grande.

Mas precisamos tentar.