A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL.
1. O MERCOSUL SOB SIGNO DO NEOLIBERALISMO
A globalização está relacionada ao fim da Guerra Fria, ocorrida no final dos anos 80, com o colapso dos regimes socialistas do leste europeu. Neste sentido o capitalismo consolidou-se como o sistema econômico hegemônico no mundo. O processo de globalização é a possibilidade de rápida transferência de capitais e bens no mercado mundial, implicando na abertura das economias nacionais para investimentos externos.
Vários países adotaram políticas econômicas preconizadas pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Mundial como: Brasil, Peru e Argentina.
Este processo aumentou a distância entre países pobres e ricos, uma vez que, favoreceu grandes corporações transnacionais e os grandes bancos.
O termo neoliberalismo existe desde 1938, mas ganhou aplicabilidade e reconhecimento na segunda metade do século XX, especialmente na década de 80, caracterizado pela supremacia do capitalismo sobre o sistema socialista.
Algumas características são importantes no neoliberalismo, — entre elas o Estado mínimo, o papel do Estado é reduzir, o que diz respeito a economia, como abertura do capital estrangeiro, através das multinacionais, e na privatização das empresas estatais.
Em outras palavras, os países devem, segundo a lógica do neolibelarismo e a globalização derrubar barreiras alfandegárias para que investimentos, bens e serviços possam sair e entrar livremente.
De acordo com economistas neoliberais, defensores da globalização, essa liberalização da economia em escala mundial, permitiria um aumento da produtividade geral, visto que, a concorrência cada vez mais acirrada entre as empresas, resultaria em diminuição de custos e aumento de lucros.
Na América Latina, está reorganização se deu através do Mercado Comum do Sul (Mercosul), que foi criado em 1991, pelos seguintes países em sua formação original: Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, mais tarde aderiu a Venezuela, que atualmente encontra-se suspensa. Essas nações sul-americanas que adotaram políticas de integração econômica e aduaneira. A origem do Mercosul está nos acordos comerciais entre Brasil e Argentina elaborados em meados dos anos 80.
Em 1995, instalou-se uma zona de livre comércio. Cerca de 90% das mercadorias fabricadas nos países-membros passaram a ser comercializadas internamente sem tarifas de importação. Além da extinção de tarifa internas, o bloco estipulou a união aduaneira.
Alguns dados são relevantes para compreensão da dimensão social destes blocos. O Mercosul, passou a apresentar dificuldades com o conflito de interesses entre Brasil e Argentina. Um dos principais pontos de atrito foi o regime automotivo e outra fonte de divergência foi o comércio de açúcar.
Com a desvalorização do real, ocorrida em janeiro de 1999, em decorrência do colapso do modelo de câmbio, as relações econômicas entre Argentina e Brasil entraram em processo de deterioração, mas atualmente estes dois países lideram a economia do nosso continente.
O fato é, o que foi escrito no tratado do Mercosul, não foi concretizado na prática os seus objetivos são interessantes, avançados, mas não encontram solo fértil para que as ações nas políticas de proteção social se concretizem.
Esses dados são retratados no acordo Multilateral da Seguridade Social no Mercosul e refletidos nas Políticas de Proteção Social no Brasil, Behring et. al. (2008) destaca a questão:
No acordo Multilateral da Seguridade Social do Mercosul, a concepção de Seguridade Social limita-se a incluir a proteção à saúde, a reabilitação social profissional e aposentadoria para trabalhadores do setor formal da economia. Portanto, dispõe unicamente sobre prestações de saúde, no sentido de prevenir, conservar, restabelecer a saúde ou reabilitar profissionalmente o trabalhador, nos termos das legislações nacionais. (BEHRING et al., 2008, 157).
Ou seja, herdamos politicas desconectas com as expressões da questão social e os projetos societários, visto que atualmente temos um grande número de trabalhadores informais e um crescente número de desempregados. Importante destacar que as políticas sociais estão intimamente ligadas as políticas econômicas. Como observado figura 1 — Conflitos de projetos societários.

O neoliberalismo impõe grandes desafios para as políticas de proteção social e dos direitos sociais, diante do avanço das privatizações e do fortalecimento da abertura comercial em um contexto dominado por interesses do capital: “as propostas neoliberais em relação ao papel do Estado na esfera da Proteção Social são propostas reducionistas, voltadas apenas para “situações extremas, portanto com alto grau de seletividade e direcionadas aos estritamente pobres através de uma ação humanitária coletiva, e não como uma política dirigida à justiça e à igualdade” (Yazbek, 2008, p.8).
Desta forma, podemos dizer que o Estado não é neutro e tem seus próprios interesses, instituídos na capacidade de legitimar, acumular e reproduzir. Estes dados são constatados quando verificamos que na América Latina e no Brasil não alcançamos o Estado de bem-estar social (EBES).
(…) o Estado brasileiro buscou administrar a questão social desenvolvendo políticas e agências de poder estatal nos mais diversos setores da vida nacional, privilegiando a via do Seguro Social (Yazbek, 2008, p.10).
A agenda social do Mercosul necessita efetivar direitos sociais como: alimentação, saúde, segurança social entre outros, para que possamos ter coesão social entre os povos da América do Sul.
2. ORIGEM DA POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL
Para refletirmos sobre as práticas das ações desenvolvidas institucionalmente, é importante ressaltar os marcos legais da origem da política social no Brasil, como consequência de um processo histórico e com reflexo no avanço da sociedade.
Inicialmente, precisamos compreender a origem das Políticas Sociais no Brasil que se encontram no âmbito da Seguridade Social conforme destaca Behring (2000):
No Brasil, temos uma espécie de chegada tardia do neoliberalismo, o que tem relação com a força do processo de redemocratização, questões político-econômicas internas. Tanto que conseguimos inscrever o conceito de seguridade social na Constituição de 1988. Behring (2000, 13)
Através destes marcos legais foram produzidos importantes documentos, tais como: reformulação da Constituição Federal de 1988, incorporando um conceito vigoroso à Proteção Social como o da Seguridade Social através da implantação do Sistema Único de Saúde (SUS/1990), Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS/1993) e implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
A origem e evolução legislativa da Seguridade Social no Brasil ocorreu com a primeira declaração emblemática no ano de 1891, que apresenta a primeira previsão constitucional para a aposentadoria; posteriormente, nos anos de 1923 — a Lei Eloy Chaves, considerada um marco previdenciário, efetivou a criação de caixas de Aposentadoria e Pensões para os ferroviários.
Em 1974, foi instituído o Amparo Previdenciário aos maiores de 70 anos de idade e pessoas com invalidez que não eram seguradas, paralelamente a extinção do Ministério do Trabalho e Previdência Social com a posterior instalação do MPAS — Ministério da Previdência Social e Assistência Social.
No ano de 1977, tornou-se referência para a Seguridade Social no âmbito da Previdência e Assistência Social, com a criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social — SINPAS, precursor da Seguridade Social (Previdência Social, Assistência Social e Saúde).
A Seguridade Social no Brasil está sob a égide das Constituições Federais de 1924 a 1988; entretanto, é a Constituição de 1988 que produz importante marco legislativo na Seguridade Social quando ocorrem mudanças significativas nos valores e no alcance da Proteção Social.
O artigo 194, capítulo II, da Constituição Federal/88, destaca: A “Seguridade Social” compreende um conjunto integrado de ações de iniciativas dos Poderes Públicos e da Sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência e à Assistência Social”, indicando a universalidade da cobertura e do atendimento.

Podemos verificar estas informações conforme preconiza Yazbek (2008)
A noção de Seguridade Social supõe que os cidadãos tenham acesso a um conjunto de direitos e seguranças que cubram, reduzam ou previnam situações de risco e de vulnerabilidades sociais. Assim sendo a Seguridade brasileira emerge como um sistema de cobertura de diferentes contingências sociais que podem alcançar a população em seu ciclo de vida, sua trajetória laboral e em situações de renda insuficiente. Trata-se de uma cobertura social que não depende do custeio individual direto. (Yazbek, 2008, 13)
É importante destacar que até meados da década de 80, as políticas sociais eram baseadas em mérito, ou seja, o indivíduo só era visto como cidadão, se exercesse uma atividade ocupacional, uma espécie de “cidadania regulada” apenas para trabalhadores com carteira assinada, e aqueles que não se enquadravam neste perfil, recebiam benesses, filantropia.
3. O MODELO BRASILEIRO DE POLÍTICA SOCIAL
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada — IPEA nos faz refletir sobre as tipologias dos Sistemas de Proteção Social destacando os modelos de seguro de social:
· Residual Liberal: baixa cobertura pouco participação do Estado no financiamento e riscos cobertos, as políticas sociais se dirigem apenas para as pessoas consideradas necessitadas, de modo seletivo e assistencial. Os indivíduos são atendimento unicamente enquanto estiverem em situações de emergência.
· Bismarkiano — (Meritocrático/corporativo): fundamenta-se que a ação do Estado é necessária para corrigir o mercado, não apresenta caráter universal, é a posição dos indivíduos no mercado de trabalho que define seu acesso aos benefícios da política social; ou seja, é a contribuição de empregos e empregadores no financiamento do sistema.
· Beveridgeano (Universal/redistributivo): estabelece o princípio da universalidade com ampla cobertura, estabelece o conceito de direitos mínimos. Através das políticas sociais busca minimizar as desigualdades geradas pelo mercado.
A partir da Constituição Federal de 88, e com a restauração do Estado democrático de direito, optamos pela construção universalista e redistributiva, através da Seguridade Social no qual estaria incluído as pessoas em situação de risco social. Este conceito radicaliza a noção de seguro social, passando do antigo modelo de matriz Bismarkiana onde só tinham acesso ao sistema empregados e empregadores que contribuam no financiamento, transitando para um modelo com uma direção universalista Beveridgeana.
No Brasil, o IPEA (2010), destaca:
É também amplamente documentado pela literatura que a política social vigente no Brasil, até os anos 1980, erigiu-se fundamentalmente sob o princípio meritocrático/corporativo, a partir do qual somente os indivíduos inseridos em determinados postos de trabalho caracteristicamente urbanos se qualificavam como sujeitos de direitos sociais. (IPEA, 2010,61)
No Brasil este modelo meritocrático corporativo esteve presente nas décadas de 60 e 70, ainda no governo Militar e seguiu sua expansão, entretanto posteriormente surgiram as experiências universalistas através a Constituição Federal de 88. Estes dados são retratados conforme figura 3 — Modelo Brasileiro de Política Social do IPEA –

Na figura 3 — o primeiro grupo Proteção Social, estão contempladas política sociais no âmbito da Seguridade Social que compreendem os indivíduos em situação de vulnerabilidade social como por exemplo: as pessoas com dificuldades de prover seu próprio sustento ou família nestas condições, casos de doença, morte e desemprego.
No segundo grupo Promoção Social, garantir ao cidadão oportunidades à recursos e benefícios conquistados pela sociedade como: educação, cultura, qualificação profissional, agricultura (reforma agrária), habitação e economia solidária.

Sob o segundo objetivo (promoção social), agrupam-se as políticas sociais que, a partir de determinados instrumentos, pretendem garantir aos cidadãos oportunidades mais amplas e mais equânimes de acesso aos recursos e benefícios conquistados pela sociedade em seu percurso histórico. Tais políticas compreendem um vasto espectro de ações que abarca desde a formação e o desenvolvimento do cidadão — casos da educação, do acesso à cultura e das políticas de qualificação profissional e regulação do mercado de trabalho –, até a democratização do acesso a ativos e entitlement — como as políticas voltadas à agricultura familiar (acesso a crédito, extensão rural e reforma agrária), à economia solidária, à habitação e à mobilidade urbana. Para buscar tais objetivos, as políticas sociais se organizam em múltiplos programas e ações governamentais, configurados em uma institucionalidade que é tradicionalmente setorial, mas que no período recente vem sendo crescentemente tensionada por preocupações e políticas de cunho transversal — o que tem gerado inovações no portfólio de políticas públicas vigentes.( IPEA- pag.65)
Em síntese a Carta Magna de 88, carrega complexidade, uma vez que, de um lado carrega cunho econômico liberal, mas também tem um certo grau de Estado Social. Esta complexidade já nos coloca frente a diversas indagações frente ao não alcance, ao acesso e a efetividade aos direitos sociais.
Como citado anteriormente, no Brasil não alcançamos os modelos europeus de Estado de Bem-Estar Social, em virtude da população não ter acesso ao pleno emprego, baixos salários e a informalidade no mercado de trabalho. Esta combinação culmina com as fragilidades no sistema conforme retrata o IPEA (2010):
Estreita base contributiva, decorrente dos baixos níveis salariais; níveis de qualidade necessariamente insuficientes, dado o subfnanciamento; tendência à “assistencialização ”das políticas sociais, que se tornaram mais focalizadas e seletivas; e, por fim sobrecarga de demanda sobre o braço assistencial/residual do sistema, já que era preciso atender à população excluída do mercado de trabalho formal e, adicionalmente, aos segmentos que, mesmo incluídos, também necessitavam da assistência do Estado. IPEA (2010,61):
Apesar dos avanços constitucionais há um adverso na incapacidade que o Estado tem em garantir políticas de previdência social, assistência social e de saúde para as demandas existentes; muitas vezes as legislações protetivas não são articuladas no tripé da Seguridade Social.
O Estado tem se mostrado sedutor com promessas de altos níveis de seguridade social, no entanto, não são plenos quando requeridos, impondo uma prática de obstáculos burocráticos no acesso as garantias de direitos sociais.
Embora o processo de reorganização do sistema de Proteção Social, tenha tido mudanças, o fato é, o Estado necessita integrar as políticas de Seguridade Social e articula-las em diversos níveis.
Nesta direção o grande desafio é efetivar políticas públicas que alcancem todos os níveis da sociedade, desde a identificação de grupos de risco, prevenção e ações integradas no âmbito das Políticas Sociais.