Introdução aos Efeitos Econômicos do Protecionismo

Os primeiros dias de mandato do recém-eleito presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, vêm estimulando debates importantes sobre o protecionismo. Boa parte dos debates às vezes se revela infrutífera, por não haver qualquer parâmetro referencial remetendo ao significado, à natureza e aos efeitos que o protecionismo evocaria.

Dessa confusão, decorre uma série de questões importantes e legítimas sobre as políticas protecionistas e sobre a natureza protecionista ou não das decisões do presidente norte-americano — independentemente de seu próprio discurso remeter claramente a uma postura nacional-industrialista, com apelo abertamente protecionista em determinados casos. São os atos que contam.

Afinal, o que é o protecionismo? Quais as consequências econômicas diretas da política protecionista sobre a sociedade e sobre as trocas de mercado? Se o protecionismo implica em consequências negativas, por que ele é a regra ao invés da exceção ao nível mundial? Como a lógica, regendo a ação coletiva, permite melhor compreender os motivos da usagem generalizada do protecionismo ao redor do mundo? Faz sentido analisar o protecionismo desde uma perspectiva ética? Que valores estão vantajosamente associados às políticas protecionistas?

Nessa série de três artigos, procuraremos responder a essas questões e compartilhar conhecimentos econômicos teóricos e aplicados sobre o protecionismo.

O que é o Protecionismo?

O protecionismo é o conjunto de medidas de origem estatal, que procura limitar, proibir, controlar ou influenciar de maneira consequente o comércio entre indivíduos, residindo regiões diferentes, para atingir objetivos de arrecadação e de proteção de determinados setores de produção — através da tributação e da concessão de privilégios legais. Trata-se de uma interferência no processo voluntário das trocas de mercado, um obstáculo restringindo a livre e espontânea iniciativa dos agentes envolvidos diretamente nas transações comerciais. O sucesso dessa política é o resultado da execução do poder estatal de restrição normativa — um monopólio regulamentário que vigora em determinado território e que submete todos os indivíduos desse território às leis editadas por essa autoridade.

O protecionismo introduz uma forma de discriminação das trocas voluntárias. Ele significa que serão consideradas diferentemente as trocas entre indivíduos de uma determinada região e as trocas entre indivíduos de regiões diferentes. Ele pode ser concebido como um nacionalismo regulamentário. De fato, o protecionismo no campo econômico tem o mesmo fundamento que o nacionalismo no campo político. Em discurso — e na prática -, os governos procuram se utilizar das normas legais para “proteger” residentes ou beneficiar determinados produtores e setores econômicos nacionais vis-à-vis dos estrangeiros. No entanto, obviamente, o benefício acordado a um grupo se faz em detrimento do prejuízo aos demais — produtores, consumidores e setores econômicos da mesma região.

De forma concreta, podemos classificar as políticas protecionistas como diretas e indiretas. As principais políticas diretas são as tarifas de aduana e as cotas de importação ou exportação. Entre as políticas indiretas, encontramos todas as decisões administrativas buscando controlar o comércio exterior ou as importações de determinados bens e serviços. Todas as medidas que tenham incidência e consequência protecionista acabam se enquadrando nessa categoria, independentemente delas inicialmente terem sido elaboradas ou projetadas com esse intuito. A título ilustrativo, a política fiscal — como impostos discriminatórios –, as políticas de transferência ou redistribuição de recursos a determinados setores e atores, a política cambial, ou, ainda, as regulamentações setoriais ou fitossanitárias acabam tendo impacto sobre o comércio exterior e, em determinados casos, configuram-se como modalidades do protecionismo.

As Consequências Econômicas do Protecionismo

Em primeiro lugar, como consequência do protecionismo, há uma perda de bem-estar dos habitantes da região onde ele é implantado Eles não poderão plenamente desfrutar das vantagens do livre mercado. Os consumidores, por exemplo, serão obrigados a pagar um preço mais elevado por mercadorias mais acessíveis alhures, ou seja, pagar preços mais elevados que os que seriam praticados se não houvesse barreira protecionista.

Em segundo lugar, essa perda de bem-estar é desigualmente repartida: alguns habitantes do país protecionista podem tirar proveito ou benefício da proteção. A razão é simples, como dito mais acima, a vantagem obtida por uma minoria é indissociável da perda ressentida por todos os outros. Em teoria econômica, o efeito do protecionismo pode ser estimativamente mensurado pela diferença que a política induz nos preços relativos de duas mercadorias comparativamente aos preços de livre comércio. O protecionismo se traduz, de fato, em uma modificação na estrutura dos preços. A introdução de uma tarifa aduaneira sobre as importações do bem X promove uma proteção da produção de X em determinado território (proteção positiva) ao mesmo tempo em que impõe uma despesa suplementar ou desvantagem relativa à produção de Y nesse mesmo lugar (proteção negativa). Dito de outra forma, o protecionismo positivo que beneficia os produtores de X é indissociável do protecionismo negativo que pesa sobre os produtores de Y.

Retenhamos aqui, de maneira simplificada e de forma ilustrativa, que bens são trocados contra bens, segundo uma estrutura qualquer de preços relativos. A tarifa aduaneira sobre a importação de X implica que para comprar X será necessário um número maior de Y. Se por um lado torna-se doravante talvez atrativo ou realizável produzir X domesticamente, torna-se relativamente menos atrativo produzir Y, Z, ou G. O preço do bem protegido aumenta em relação aos outros bens. Quanto maior a quantidade de bens disponíveis em uma economia complexa, maior a difusão ou diluição dos efeitos do protecionismo e mais difícil se torna desagregar esses efeitos específicos sobre cada um dos bens e serviços.

Em terceiro lugar, o protecionismo diminui o escopo das transações comerciais possíveis. Ele induz artificialmente uma escassez de produtos. A mudança nos preços relativos faz com que a quantidade possível de trocas entre os bens seja reduzida. Desse ponto de vista, é possível associar o protecionismo a uma aplicação simples da teoria do monopólio: o produtor em monopólio pode controlar a quantidade ofertada ou fixar um preço mais elevado do que o preço que se estabelece em regime concorrencial. O ganho ou benefício suplementar do monopólio faz-se em detrimento das perdas assumidas pelos consumidores. Em termos absolutos, o valor desse ganho é inferior ao valor total das perdas. A razão é clara, por um simples cálculo aritmético, vê-se que toda medida restritiva produz uma vantagem e dois inconvenientes ou, ainda, um lucro e duas perdas, cada uma dessas perdas igual ao lucro, donde verifica-se o fato incontornável que o resultado da regulamentação protecionista envolve uma perda seca ou peso morto (Deadweight Loss).

Em quarto lugar, o protecionismo implica um desperdício de recursos: quão melhor não seriam utilizados os recursos economizados caso as trocas fossem realizadas em ausência de barreiras protecionistas? Percebemos, então, que existe evidentemente — sobretudo quando a proteção é direta e toma forma de uma tarifa aduaneira — um outro agente beneficiário da proteção: o próprio Estado. Assim como acontece com os impostos, as tarifas de aduana levantam recursos para o poder central.

A tarifa aduaneira, além de assemelhar-se e ter praticamente as mesmas consequências da fiscalidade, é uma forma custosa de imposição ou política fiscal. Além dos custos de implementação — associados ao contrôle das fronteiras e fiscalização das trocas comerciais –, os produtores devem ainda suportar custos suplementares de transação que estão associados, por exemplo, à perda de tempo com o preenchimento de formulários, à obtenção de alvarás de comercialização, a declarações de enquadramento em regimes fiscais específicos e a outras formalidades aduaneiras. Todos esses custos e valores poderiam estar sendo consagrados a atividades produtivas.

Em quinto lugar, vale lembrar que do ponto de vista econômico e em termos de custos significa a mesma coisa implementar uma tarifa aduaneira sobre as importações ou sobre as exportações. A razão é simples: não é possível separar a parte compra da parte venda de uma transação comercial. Na realidade, quando tarifamos uma compra o que tarifamos de fato é a transação e, como consequência, também a venda correspondendo a essa compra. Desencorajar as importações significa desestimular as exportações. A imposição de um direito de aduana não favorece as exportações relativamente às importações. Ela favorece as atividades interiores relativamente às exteriores. É, dessa forma, absurdo se utilizar de medidas protecionistas por motivos de balança comercial, embora os políticos e “especialistas” frequentemente cometam esse erro.

Em sexto e último lugar, como consequência direta do que acabamos de explicar, o protecionismo faz com que as trocas internacionais sejam menos desejáveis, uma vez que ele diminui não somente o potencial de importações, mas também reduz o de exportações. Trata-se, então, sempre de um passo suplementar na direção da autarquia ou de um novo bloqueio à divisão do trabalho. A intenção política original importa pouco. A partir do momento em que uma medida ou política econômica provoca uma diferença nos preços relativos entre o exterior e o interior, ela tem o mesmo efeito de uma política protecionista. Os resultados são sempre os mesmos: modificações nas estruturas produtivas, transferências forçadas de ativos ou recursos e perda de bem-estar.

O Princípio das Trocas, a Lei das Vantagens Comparativas e seus Limites

Por mais que a teoria ricardiana do comércio internacional seja fundamentada em uma análise baseada nas trocas comerciais entre países — um erro flagrante, pois são os indivíduos e não os países nossos agentes representativos a serem privilegiados — , a leitura do mecanismo teórico das vantagens comparativas, que foi utilizado por Ricardo para descrever a superioridade da abertura comercial ao protecionismo, é perfeitamente transponível em princípio à escala microeconômica, à lógica regendo o desejo individual pelas trocas e à tendência natural da escolha (ação) em favor da cooperação social — especialização e divisão do trabalho — ao invés da autarcia e do isolacionismo.

De fato, a base de todo raciocínio econômico coerente se fundamenta no princípio da especialização dos indivíduos em determinadas tarefas ou atividades produtivas, na divisão intelectual e corporal do trabalho. Os indivíduos diferem em suas respectivas qualidades, interesses pessoais e recursos disponíveis. Um indivíduo isolado — ou que não participe tão ativamente da vida produtiva e social e da divisão do trabalho — dificilmente consegue estender seus horizontes de consumo e satisfação além dos limites da sobrevivência. Ele não retira para si, plenamente, os benefícios que tiramos da cooperação social.

A partir do momento que dois indivíduos diferem, o que é necessariamente o caso, emerge a oportunidade para que as trocas comerciais e a cooperação sejam possíveis e desejáveis. Dizer que eles são diferentes implica que eles não têm os mesmos talentos, capacidades produtivas ou preferências e que existe uma diversidade incrível de desejos de consumo e de satisfação. Logo, há oportunidades para as trocas comerciais, atividade empresarial e criação de valor — que decorrem das relações de mercado. De forma perfeitamente coerente, nesse caso aplicado ao comércio internacional, o que é válido para um indivíduo é também válido para grupos de indivíduos tomados separadamente ou para países — enquanto agentes representativos.

A maior lição ensinada pela teoria ricardiana é que a desejabilidade econômica da abertura comercial não pode ser concebida através de uma análise baseada nas diferenças em termos de “custos absolutos” de produção — como teria acreditado Adam Smith. Independentemente dos custos de produção serem mensurados em moeda corrente ou em termos de outros bens, a análise do comércio entre os grupos ou indivíduos deve basear-se no aspecto comparativo, em termos relativos e segundo a especialização pautada nas diferenças de capacidade produtiva, das dotações em recursos e das técnicas de produção.

Da mesma forma que as escolhas individuais e os planos de ação são pautados na análise dos custos de oportunidade e na busca de oportunidades de lucro — e envolvem um certo risco e grau de incerteza genuína indo além do aspecto puramente contábil –, os grupos e organizações produtivas levam em conta os benefícios relativos que determinadas empreitadas empresariais acarretam e arbitram, a partir dessas considerações, sobre os planos de negócios e projetos produtivos mais desejáveis e economicamente viáveis.

Na medida em que os países — grupos de indivíduos ou seus habitantes — diferem em recursos, talentos individuais, estruturas organizacionais, disponibilidade de fatores de produção — estrutura capitalística ou de capital humano — e que existem discrepâncias no ambiente cultural ou jurídico-normativo ou nas preferências de consumo, eles terão interesse em se especializar na produção (ou nas produções) em que têm uma vantagem relativa — não fosse pelo período de tempo em que essa estrutura de preços e custos relativos se mantivesse favorável. A principal conclusão desse princípio fundamental é que, mesmo se todos os custos absolutos ou reais de produção forem maiores em determinado país, ainda assim ele tirará vantagem ou benefício do comércio internacional — desde que existam diferenças de custos relativos –, da mesma forma que um produtor rural tirará benefício das trocas de seus produtos por objetos industrializados. Trata-se do princípio mesmo das trocas comerciais, da criação de valor, da economia.

Uma leitura relativamente inocente da teoria ricardiana sugere uma especialização brutal ao nível de um produto, com o super-desenvolvimento de apenas uma cadeia produtiva dentro dos processos de produção, das trocas ao nível internacional e ao longo do tempo. Porém, não devemos esquecer que Ricardo buscou tratar dos “princípios” regendo as trocas comerciais (ao nível internacional), por isso, ele tomou países representativos e um número restrito de determinados bens e cadeias produtivas. O processo de especialização não quer dizer o abandono completo de todas as cadeias produtivas em detrimento daquela atividade em que existe uma vantagem relativa. Aliás, como o autor enfatizou (Ricardo 1821, p. 160), existem tantas vantagens relativas e oportunidades de lucro quanto produtos disponíveis nos mercados ao nível local e internacional. Diversos aspectos influenciam o comércio exterior, notadamente as medidas protecionistas e intervencionistas, que podem perturbar diretamente ou indiretamente as relações naturais das trocas.

O que a teoria ricardiana prevê com clareza é o mecanismo explicitando quando o comércio local é preferível ao internacional, quando um país/agente/indivíduo terá interesse em produzir vantajosamente determinado produto ao invés de outro e quando ele venderá isso localmente ou exportará — boa parte da razão se encontra nas diferenças de preços e custos relativos. O que a teoria ricardiana descreve sem contestação é uma vantagem inquestionável da possibilidade de abertura em relação ao protecionismo, quando existem diferenças na estrutura institucional e produtiva — o que é quase sempre o caso. Porém, isso é um princípio. Uma leitura sóbria desse princípio não vai de forma alguma deixar de levar em consideração que as cadeias produtivas complementares também se desenvolverão concomitantemente — malgrado jogos de especialização –, que a estrutura produtiva muda constantemente — seja localmente, seja no estrangeiro — e que existem elementos intrínsecos às trocas que escapam da lógica que regem as simples vantagens comparativas.

Embora em princípio a teoria ricardiana seja incontornável e, até certo ponto, incontestável, obviamente não podemos dela tirar todas as lições que envolvem os processos das trocas comerciais ao nível internacional. Entre seus principais limites, encontramos algumas dificuldades — que o próprio autor levou em consideração — como a mobilidade de determinados fatores (p. 155:156) — problema, aliás, que não interfere no princípio das trocas em um raciocínio puramente teórico. Encontramos também outros limites, que estão ligados aos próprios erros impostos por sua teoria do valor (trabalho) — e a falha de compreensão do aspecto subjetivo que envolve a natureza das trocas comerciais e o fato que o valor nasce nas trocas ou, ainda, a falha de percepção do aspecto puramente informativo ou de conhecimento que envolve as relações comerciais — e que ajudam a explicar porque jamais a especialização será total.

Parte da literatura econômica mais referencial (Krugman & Obstfeld 2003, p. 37:40) aponta ainda dificuldades associadas ao impacto redistributivo que seria atribuível ao comércio exterior, sublinhando também uma falta de ênfase na importância das diferenças de dotação em recursos de produção — problema que seria supostamente melhor abordado pelo modelo Heckscher-Ohlin-Samuelson — e a não relevância do impacto dos efeitos de escala dentro de sua teoria do comércio. Nós acrescentaremos que David Ricardo poderia ter explorado melhor o princípio ou a conclusão de que o comércio internacional não é nada mais que uma aplicação da lógica regendo a concorrência nos processos de mercado ao nível interindividual ou local.

Conclusão: protecionismo, concorrência e algumas referências da literatura

O pleito pelo comércio internacional é nada mais que a defesa da ordem de mercado baseada coerentemente nos preceitos econômicos. Tais princípios apontam os benefícios em termos de bem-estar, que são promovidos pela concorrência ao nível de uma análise microeconômica. A liberdade para a entrada de produtos e a concorrência internacional são benéficas tanto para os consumidores quanto para os produtores que utilizam de insumos importados ou que são desafiados por novos concorrentes. A concorrência é um fenômeno generalizado e não se restringe a uma análise pautada em determinados segmentos de mercado.

O “processo de descoberta” que é a concorrência transmite conhecimento e revela diversas informações pertinentes. Ele faz com que os produtores possam saber — através da própria ação de seus rivais — o porquê de seus produtos serem menos competitivos. Eles compreendem, pelo comércio, alguns dos motivos que conduzem os produtores de outras regiões — por questões institucionais ou econômicas — a serem mais eficientes, propondo produtos mais baratos — de uma gama similar ou inferior — ou com inovações tecnológicas. O comércio é um mecanismo de conhecimento, descoberta do outro e de novos produtos — de aprendizado com a riqueza da diversidade.

A concorrência conduz, naturalmente, os empreendedores a permanecerem em estado de alerta. Eles vão buscar constantemente entender melhor quais os processos produtivos, institucionais e organizacionais que podem trazer desvantagens. Seu intuito não é forçosamente copiar ou reivindicar os mesmos parâmetros que seu concorrente para a concepção de seus próprios produtos, mas descobrir e prospectar novas oportunidades de lucro. Existem aqueles que buscarão inovações. Alguns proporão um produto diferente ou se especializarão em determinadas cadeias produtivas e segmentos de mercado, participarão de outra forma dentro da cadeia de negócios e, para isso, mobilizarão seus esforços na adaptação de sua estrutura produtiva e organizacional, com intuito de conservar níveis sustentáveis de lucro.

A concorrência internacional aporta consigo os mesmos benefícios e consequências que a concorrência local. Não há nada diferente economicamente. Quanto mais acirrada a concorrência (local) e menores as barreiras de entrada, maior a tendência que os preços dos bens e serviços sejam mais baixos (Green & Newberry 1992 [1], Syverson 2007 [2], Petrin & Goolsbee 2003 [3], Prager 1997 [4], Hastings 2004 [5]), maior a chance que empresas menos eficientes percam espaço e que novas empresas floresçam (Brown & Earle 2000 [1], Chortareas et al. 2003 [2], Milijkovic et al. 2015 [3]), maior a redução dos custos operacionais e de transação por causa das economias locais, setoriais e organizacionais de escala ou de inovações (De 2006 [1], Hummels 2007 [2]), maior a tendência que, no longo prazo, tenhamos uma diversificação do tecido produtivo e que os processos de inovação dos bens e serviços sejam acelerados (Vives 2008 [1], Petrin & Goolsbee 2003 [2]).

Maior a concorrência, maior a tendência de dispersão da renda — diminuição das desigualdades –, maior a tendência de crescimento da produtividade e do acúmulo de capital (humano) na economia (Balassa 1963 [1], Stern 1962 [2], Kierzkowski & Findlay 1983 [3], Owen 1999 [4], Gomes et al. 2008 [5], Lisboa et al. [6], Mueller & Giroud 2010 [7]), maior a pressão sobre a remuneração dos fatores (o que inclui os salários) e mais dinâmica a tendência de ajustamento nos mercados de trabalho (Frank & Booth 1999 [1]), menor o risco de captura regulamentária ou de corrupção (DiTella & Ades 1999 [1], Graeff & Mehlkop 2003 [2]). Em suma, os custos da autarquia e do protecionismo podem ser demasiadamente elevados (Brown & Berhofen 2003 [1], Froning 2000 [2]).

Finalmente, as vantagens do livre comércio são economicamente tão evidentes, que nos aparece agora difícil compreender como o protecionismo é a regra ao invés da exceção ao nível internacional. Essa situação é, ao mesmo tempo, surpreendente e aberrante, pois a única coisa que sabemos é que o protecionismo promove, por definição, o desperdício de recursos e a perda global de bem-estar. No entanto, tal prática é extremamente comum e generalizada no mundo, como a popularidade do discurso político de Donald Trump pôde atestar. Nós sabemos, contudo, que apenas a ignorância econômica e/ou a busca de privilégios legais podem explicar o sucesso do protecionismo. Por isso, é através do estudo da política e da lógica da ação coletiva que poderemos entender melhor seu sucesso relativo. Esse será o tema de nosso próximo artigo.