Publicani: coleta de impostos e moral hazard em Roma
(Rodrigo Peñaloza, 25-VI-2017)

Publicanos eram os coletores de impostos, os responsáveis pela obtenção da receita pública de Roma, também chamada de vectigalia. A cada lustro (período de cinco anos), de modo a angariar as receitas necessárias para custear as legiões e as atividades públicas, os censores romanos leiloavam o direito de arrecadação tributária por um leilão de maior preço (sobre a censura romana, em Latim). Roma se livrava, assim, de todo risco inerente à arrecadação de impostos futuros em troca do recebimento antecipado de uma receita certa por todo o período. O vencedor do leilão antecipava então a Roma o montante do lance e obtinha o direito de arrecadação. Todo o excesso que obtivesse para além do montante pago era, de direito, do publicano. Em outras palavras, o publicano se tornava o reclamante residual (residual claimant), termo técnico da Teoria dos Incentivos que denota a internalização das receitas para além — ou aquém! — do valor previamente pago.

Esse método de alocação da atividade tributária resolvia, para Roma, um problema óbvio de Principal-Agente. Se Roma assumisse ela própria, mediante seus agentes públicos, os magistrados, a arrecadação dos impostos, ela teria de enfrentar o problema de arcar com todos os custos de transação do sistema tributário, tais como a verificação das riquezas declaradas, que eram informação privada, além dos riscos de volatilidade das riquezas em decorrência dos ciclos de negócios. Hoje o Brasil enfrenta o problema de baixa arrecadação tributária em razão da recessão. Em Roma, esse problema não existia, pois ela extraía as receitas antecipadamente e todo o risco do ciclo de negócios futuro era repassado para o publicano.

O método resolvia, principalmente, um problema de moral hazard. Como a coleta de impostos era uma atividade local que exigia a presença do coletor junto a cada pagador de impostos (geralmente os proprietários de terras e bens nas províncias), os interesses do coletor (caso fosse um agente público em vez de privado) poderiam não se alinhar com os de Roma. O coletor poderia não exercer o esforço necessário para aumentar a probabilidade de sucesso na arrecadação.

Dos modelos de Principal-Agente com moral hazard, sabemos que, quando o agente é neutro ao risco, a alocação de first-best pode ser implementada. Além disso, o Principal pode ceder a assunção do risco ao Agente em troca de um pagamento certo, o que é precisamente o que Roma fazia. Ela sequer pagava um prêmio de risco por isso, pois nos contratos ótimos com moral hazard, o Principal só arca com prêmios de risco se existir responsabilidade limitada ou se o Agente for avesso ao risco. Responsabilidade limitada existiria se Roma cobrisse o publicano em eventuais casos de baixa arrecadação (ou seja, na realização de um estado ruim da natureza, uma perda aleatória decorrente de baixa no ciclo de negócios, por exemplo), o que não ocorria. Nem o publicano era avesso ao risco, pois existia uma concorrência na atividade arrecadatória.

Um publicano sozinho não fazia verão. Geralmente os publicanos formavam uma empresa (societas, corpus) para poder arrecadar. Essas empresas possuíam toda uma estrutura organizacional que nos surpreende pela sua engenhosidade e modernidade. Os sócios entravam com shares (o capital inicial) para poder montar a empresa e recebiam dividendos a partir dos lucros obtidos de acordo com suas participações. Esse tipo de negócio ficava a cargo dos équites, a classe social de Roma formada pelos comerciantes ricos. Lembre que, na estrutura social romana, havia os patrícios, que eram os descendentes das tribos originárias da fundação de Roma, havia a plebe, formada pelo povão que chegou depois e não tinha ascendência patrícia, e havia os équites (cavaleiros), que eram a parcela do povo que, num certo período da história de Roma, conquistou um status intermediário entre os plebeus e os patrícios, mais para os patrícios que para a plebe, justamente por serem os senhores da grana. O dono da empresa era dito manceps. Já o magister era uma espécie de CEO e era o responsável pela gestão da empresa e sua relação com os vários representantes nas províncias, ditos sub-magistri. O famoso publicano mencionado nos Evangelhos era um sub-magister.

Roma tinha todo interesse que as companhias de publicanos atuassem com eficiência e isenção. De fato, os mesmos publicanos podiam atuar às vezes como fornecedores de crédito para Roma em caso de necessidade, embora esta não fosse sua função principal (leia aqui sobre Roma e os instrumentos de crédito). Em segundo lugar, de modo a evitar conflitos de interesses, era proibido que magistrados romanos (o equivalente aos nossos servidores públicos) e governadores de províncias tivessem qualquer participação nessas empresas, embora no período tardio do Império isso tenha ocorrido.

Apesar de todos os cuidados e do desenho eficiente de todo o sistema, abusos ocorreram. O próprio Cícero reclamou publicamente dos abusos de certos publicanos em algumas províncias. Com efeito, a atividade era um negócio lucrativo e, na ausência de um sistema legal de proteção eficiente ao cidadão, especialmente nas províncias mais afastadas, alguns publicanos chegaram a extorquir. Esse fenômeno, entretanto, não era regra, pois vários atos e editos foram baixados com o fim de evitar abusos. (Leia aqui sobre Roma e os direitos de propriedade).

Muitos fenômenos estudados pela Teoria Econômica moderna não são novos. Se hoje estudamos problemas de seleção adversa e moral hazard nos contratos (leia aqui sobre o mercados de escravos em Roma e seleção adversa) e se já temos modelos que nos ajudam a entender como resolver ou aliviar seus efeitos para alocação ótima, nossos antepassados latinos também tiveram a inteligência para reconhecer os problemas e enfrentá-los de forma racional.

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