20 après la loi de 1996 sur l’emploi et la compétitivité : le gel des salaires pérennisé ?

La loi du 26 juillet 1996, dite « loi relative à la promotion de l’emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité », encadre la négociation collective sur les salaires en Belgique. Elle est injustement méconnue du grand public au regard de ses effets en matière de pouvoir d’achat, de limitation de la négociation collective et d’application au salariat d’une logique économique néo-classique. Sa réforme par le gouvernement Michel ne risque pas d’arranger le tableau.

Des réformes de durcissement de la loi de 1996 étaient à l’agenda politique de divers gouvernements de tout bord depuis plusieurs années. Fin juillet 2016, le ministre de l’emploi Kris Peeters a mis sur la table des interlocuteurs sociaux un avant-projet de révision de cette loi et les appelle à se concerter pour donner un avis unanime sur le sujet. Vingt ans après la première mouture, l’orientation néo-libérale se voit confirmée dans le nouveau projet. C’est l’occasion ici de revenir aux fondements de la loi de 1996, d’en expliquer les ressorts et de relever les critiques qu’on peut lui adresser. Ensuite, on abordera le nouveau projet du ministre Peeters pour décrypter les orientations prises. Enfin, on dressera une liste d’alternatives en matière d’encadrement de la négociation collective.

Loi de 1996 : une loi, un esprit mais plusieurs mises en œuvre

Dans l’intention de ses promoteurs, la loi de 1996 a pour objectif premier d’encadrer et coordonner les négociations salariales pour s’assurer que la compétitivité des entreprises en Belgique ne se dégrade pas au regard de celles des pays voisins et concurrents. Tous les deux ans, avant les négociations collectives qui ont lieu entre les interlocuteurs sociaux lors des Accords Interprofessionnels, le Conseil Central de l’Economie (CCE) est chargé de remettre un rapport sur l’emploi, les salaires et la compétitivité en Belgique. En particulier, le rapport doit comparer l’évolution du coût salarial nominal (par heure et équivalent temps plein) en Belgique par rapport à ceux des trois pays voisins (France, Allemagne et Pays-Bas). Le calcul se fait de manière relative par rapport à une année de référence (1996) mais aussi de manière pondérée puisque les pays de référence reçoivent un poids différent selon leur PIB. Sur base du rapport du CCE qui donne autant l’évolution des salaires passés que celle anticipée dans le futur chez nos voisins, les interlocuteurs sociaux doivent définir une norme de croissance des salaires pour les deux années qui viennent. Cette norme de croissance des salaires est appelée « norme salariale » ou « marge salariale ». Elle est au minimum égale aux indexations et aux augmentations barémiques. Les interlocuteurs doivent tenir compte des évolutions dans les pays voisins pour fixer la marge. Enfin, elle peut être réduite de la hauteur des écarts consécutifs à une hausse des salaires supérieure en Belgique par rapport aux pays voisins lors des deux dernières années. Une fois la marge fixée, les conventions de travail au niveau interprofessionnel, sectoriel, d’entreprise ou individuel doivent respecter la norme. En cas de désaccord sur l’établissement de cette norme, le gouvernement peut choisir d’aider les interlocuteurs, et en dernier recours de décider à leur place.

Sur le plan théorique, la loi originelle de 1996 encadre donc de manière forte la négociation collective. Cependant, entre 1996 et aujourd’hui, un net glissement s’est opéré dans l’application de la loi, et ce à cadre législatif presque inchangé. On observe en effet que l’application de la loi a été relativement souple dans les premières années. D’une part, la marge fixée au niveau interprofessionnelle était considérée comme indicative au niveau sectoriel et d’entreprise. Ce faisant, des secteurs où le rapport de force syndical était favorable et/ou les secteurs qui se portaient économiquement bien ont été au-delà de la norme salariale. D’autre part, aucun mécanisme correcteur n’a été appliqué en cas de progression des salaires belges supérieur à ce qui était prévu par rapport aux pays voisins.

Pour la période 2011–2012, les interlocuteurs sociaux ne trouvent pas d’accord et le gouvernement impose une norme nulle en 2011 et de 0,3% en 2012. C’est alors le début de la période de quasi-stagnation salariale en Belgique. En effet, en 2013–2014, le gouvernement impose alors une norme nulle sans concertation avec pour objectif de résorber l’écart constitué depuis 1996. Lors de cette norme zéro, une note aux présidents des commissions paritaires ne laissait pas la moindre place au doute quant à la volonté du gouvernement de ne rien laisser passer : toutes les CCT seraient scrupuleusement scrutées avant d’acquérir leur caractère collectif pour voir si elles remplissent bien le cadre d’une norme salariale nulle. On note également l’apparition graduelle d’exceptions (pensions complémentaires, participation des travailleurs au capital) qui sont considérées « hors norme salariale ». Elles peuvent donc faire le fruit de négociation en dehors de la marge salariale définie. Cela oriente de facto le mode de rémunération que doivent choisir les interlocuteurs sociaux pour rémunérer les travailleurs. Pire encore, dans l’AIP suivant, elles comptent dans l’évolution des coûts salariaux belges … Enfin, en 2015, les entreprises publiques autonomes rejoignent le secteur privé dans le champ de compétence de la loi de 1996. En 20 ans, nous sommes donc passés d’une application souple d’une loi laissant place aux réalités des négociations collectives à une centralisation des questions salariales, laissant très peu de marges aux niveaux sectoriels et d’entreprises.

Critiques de la loi de 1996

Au-delà de ces phénomènes, la loi de 1996 peut être critiquée et ce en deux temps. D’une part, on peut s’attaquer aux fondamentaux économiques et politiques d’une telle loi. D’autre part, les autres critiques peuvent être formulées en jouant le jeu du cadre de la loi qui s’impose. Ce double exercice doit être fait simultanément. Dans le premier cas, on dessine les traits d’une autre économie, que doivent défendre autant les organisations syndicales et autres mouvements sociaux que les partis de gauche — et dans le cas de ces derniers, agir en conséquence lorsqu’ils sont au pouvoir. Dans le second cas, on souligne les faiblesses techniques d’une loi permettant, à idéologie constante, de tenter de gagner du terrain lorsque le cadre politique est hostile aux idées alternatives.

La première critique à adresser à la loi de 1996 est une critique du soubassement théorique d’inspiration économique néoclassique. Dans ce cadre, les salaires doivent être maitrisés par tous les moyens et sont le déterminant principal qui freine les profits, le niveau d’emploi et la production. En bref, des baisses de salaires (ou à tout le moins leur gel), combiné idéalement à une disparition du salaire minimum, permettrait d’améliorer le niveau de production, d’emploi et le résultat des entreprises. La loi de 1996 consacre donc l’idée qu’un pays entier doit geler ses salaires pour qu’il puisse gagner la grande bataille de la concurrence avec les entreprises des pays voisins. L’idée est foncièrement mauvaise : ce qui est bon pour une entreprise prise individuellement n’est pas nécessairement bon pour l’économie dans son entièreté. Si une seule entreprise adopte la réduction des salaires, elle améliore sa position concurrentielle par rapport aux autres. Mais si toutes les entreprises adoptent la même posture, elles diminuent toutes leurs coûts de la même façon. Au niveau macro-économique, les travailleurs ont un salaire réel gelé au mieux, ou en diminution au pire. C’est alors la demande de biens et services qui s’en trouvent affectée. On aboutit à la situation absurde où la baisse de salaires engendre précisément ce qu’on voulait éviter. Depuis la crise de 2008, ces thèses (notamment défendues par les économistes postkeynésiens) se sont vérifiées : les salaires et les dépenses des gouvernements sont les moteurs de l’économie. La loi de 1996 les considère encore comme une quantité nuisible à maitriser, mais dans les faits, l’existence même d’une loi aussi contraignante ne justifie pas. La négociation collective interprofessionnelle puis sectorielle se suffit à elle-même : les patrons et syndicats de chaque secteur connaissent bien la réalité économique et sociale de leur environnement et ont été à même d’éviter le désastre entre le pacte sociale et 1996. Ils auraient sans doute très bien pu continuer ainsi.

En changeant de posture et en acceptant le cadre de la loi et le fait que les salaires constituent une variable importante, il y a lieu tout de même de se poser une série de questions sur son contenu. Dans la loi, la compétitivité des entreprises belges par rapport aux entreprises des pays voisins est censée être abordée de manière plurielle mais elle l’est de manière unilatérale dans les faits : d’un côté, le CCE présente un rapport extrêmement fouillé sur des aspects très divers de la compétitivité, d’un autre les pressions patronales dans les négociations collectives ont pour résultante de considérer le salaire comme la seule variable à ajuster. La loi prévoit pourtant une ouverture vers des mesures pas forcément centrée sur le salaire en prenant « des mesures de modération équivalente des revenus des indépendants en faveur des investissements en faveur des investissements dans leur entreprise et de l’emploi, ainsi que des mesures de modération équivalente des revenus des professions libérales, des dividendes, des tantièmes, des allocations sociales, des loyers, et des autres revenus »[i]. Dans la droite lignée de l’obsession portée sur des salaires, seules des mesures significatives de limitation de montants ou d’accès aux revenus des allocations sociales ont été prises. Nulle part on ne trouve de traces de gel des dividendes ou des revenus des capitaux à l’heure où le coût du capital peut aussi être dénoncé. Nulle part on ne trouve des mesures prises qui questionnent les autres déterminants de la compétitivité. Dans l’industrie, secteur par excellence soumis à la concurrence internationale, nos salaires ne représentent que 17% des coûts de production[ii]. Ce que nous produisons se base sur des biens massivement importés avec peu de valeur ajoutée. L’énergie est également au cœur des coûts de production dans ce domaine. Visiblement, les capitaines d’industrie ont plus facile à appliquer une loi gelant les salaires qu’à structurellement innover et transformer la Belgique industrielle.

Au-delà du caractère unilatéralement centré sur les salaires, l’accord interprofessionnel s’applique de manière indistincte à tous les secteurs de l’économie. En effet, depuis plusieurs AIP, la norme décidée au groupe des 10 s’impose au niveau sectoriel puis aux entreprises. Quelle logique y-a-t-il à limiter les salaires de secteurs non soumis à la concurrence internationale, de secteurs où la main-d’œuvre est en pénurie, ou des secteurs en croissance et sans problème économique ? Une réponse est apportée par les tenants de la loi : « On a constaté que les secteurs forts (caractérisés par une forte productivité du travail) obtiennent des croissances salariales qui tôt ou tard se reportent sur d’autres secteurs. « La Loi a pour objectif de briser ce mécanisme où les secteurs forts tirent les salaires des secteurs faibles et de prendre comme référence ce qui se fait à l’étranger » (Denayer et Tollet, 2002, p.202) »[iii]. Il y a donc une part assumée, et étrange, d’éviter que certains secteurs bénéficient d’avantages au départ octroyées à d’autres, par contagion économique. Le plus probable est qu’il est plus facile d’appliquer une même norme de manière centralisée — presque soviétique — que de laisser les interlocuteurs sociaux jouer leur rôle. En effet, en quoi un secteur comme les hôpitaux doit-il se sentir lié avec les salaires des ouvriers du pétrole ? Les niveaux de salaires, les niveaux de productivité, le contexte concurrentiel, les débouchés sont absolument différents et autant les négociations que leur issue devraient être différente. Il n’est évidemment pas question de remettre en question l’équilibre du pacte social avec les divers niveaux de la négociation collective mais bien de l’exploiter à son plein potentiel. Si le niveau interprofessionnel obtient une marge minimum (au lieu d’un maximum), la solidarité aura eu lieu entre les différents secteurs. Après, c’est à chaque secteur de faire un examen minutieux de ses conditions économiques et sociales et d’en tirer, après négociation, des conclusions. Une coordination plus souple des salaires est possible avec les structures actuelles.

La liste des problèmes méthodologiques de la loi est longue et peut également faire l’objet de critiques. Premièrement, l’indicateur central de la loi (coût salarial par ETP et par heure) est insuffisant au regard de la complexité de la compétitivité. La loi ne tient même pas compte de la productivité des travailleurs : il n’y a nulle trace d’une analyse de coût par unité produite. Un récent rapport, commandé par le gouvernement Di Rupo, aborde la problématique du chiffrage de la compétitivité d’un pays sous un seul indicateur. Ce rapport du Groupe d’experts « Compétitivité et Emploi » (GECE)[iv] s’emploie à présenter une vue plus large du phénomène (analyse des secteurs soumis à concurrence internationale, introduction de la productivité,…), sans pour autant avoir modifié quoique ce soit à la loi de 1996. Un autre problème couramment relevé est celui des réductions de cotisations sociales et des subsides salariaux ainsi que des formes diverses qu’ils prennent en Belgique ou dans les pays voisins. La loi de 1996 ne prend en compte que les réductions de cotisations sociales et ignore les subsides salariaux dans le calcul des coûts salariaux. Cela aboutit à surestimer l’écart entre le coût salarial belge et celui de nos pays voisins de manière systématique. De cette manière, les représentants patronaux ont le beurre (les subsides et réductions) et l’argent du beurre (un écart salarial sur-évalué leur permettant de faire pression sur les salaires). Enfin, les choix en terme de pays, de pondération de ces pays et de période de référence ne sont pas neutres non plus. L’économiste Réginald Savage rappelle que « le choix méthodologique de s’en tenir aux seuls trois pays voisins biaise les comparaisons de compétitivité en surpondérant des pays caractérisés par une culture bien ancrée de la désinflation salariale compétitive. »[v]. Une autre de ses critiques concerne la période de référence particulièrement favorable en terme de compétitivité pour la Belgique : « La période 95–96 est précisément une période très particulière au cours de laquelle la position compétitive de la Belgique est plutôt favorable en niveau, notamment par rapport à la France, mais aussi par rapport à l’Allemagne »[vi], et ce consécutivement à la réunification allemande.

Enfin, une dernière critique qu’on peut adresser à cette loi est la diversité dans la rigueur de son application qui divise de facto les travailleurs entre eux. En effet, la loi de 1996 stipule bien que lorsqu’une marge est décidée au niveau interprofessionnelle, « les conventions de travail au niveau intersectoriel, sectoriel, d’entreprise ou individuel ne peuvent prévoir de dépassement de la marge ». En clair, personne ne peut déroger à la marge, ni secteur, ni entreprise, ni individu. En pratique, les secteurs et les entreprises se sont vus imposées un screening poussé de leurs conventions collectives de travail et le caractère de force obligatoire n’était donné qu’après approbation du SPF et compatibilité avec la norme salariale. Reste alors le niveau individuel : en théorie, une augmentation ne peut être donnée pour respecter la loi. Mais, dans un récent arrêt du Conseil d’Etat dans une procédure intentée par des syndicalistes contre la norme salariale nulle imposée, l’arrêt semble garantir la possibilité aux employeurs d’offrir à des individus des augmentations à la condition de respecter comme entreprise la norme salariale. Cette interprétation confirme sans doute ce qu’il se produit dans la réalité : des entreprises imposent à une immense majorité une norme salariale nulle ou presque nulle et permettent à des cadres ou des managers de gagner substantiellement plus. L’application différenciée des prescrits néolibéraux a de quoi interpeller autant la cohérence idéologique que l’éthique. A titre d’illustration, le président du comité de direction de Colruyt a vu son salaire de base (hors variable et autres avantages) passer de 448 682 euros en 2011/2012 à 623.580 euros en 2014/2015. Sur le même intervalle temporel, les AIP ne permettaient aux travailleurs de voir leurs salaires hors indexation et barémiques augmenter de 0,3%. Ceux des salariés de Colruyt ont progressés de 5% (ce qui couvre barèmes et indexation) pendant que le président du comité de direction a vu son salaire monter de 38,9%. Le différentiel de traitement entre ouvriers, employés et certains cadres d’un côté et haut management de l’autre est criant. Ce n’est pas la seule division au sein du monde du travail : il faut rappeler que les ouvriers n’ont pas de progression barémique tandis que les employés bien. En cas de gel salarial, les ouvriers sont donc plus pénalisés encore au sein des salariés.

La loi de 2016 : vers un durcissement

Ce tableau étant brossé, il y a lieu d’analyser le cœur de la proposition du ministre de l’emploi Kris Peeters aux interlocuteurs sociaux. Quelles sont les modifications suggérées par le ministre ? Tiennent-elles compte des faiblesses énoncées ci-dessus ? Y-a-t-il une modification des équilibres ?

L’avant-projet de loi réformant la loi de 1996 est proposé à côté d’un autre paquet plus offensif encore qui propose une série de modifications dans les règles de droit du travail encadrant le temps de travail. A côté de ce paquet-là, la proposition de réforme de la loi de 1996 pourra paraître mineure mais constitue un réel durcissement dans l’encadrement de la négociation collective des salaires. Très peu des critiques émises ci-dessus ont été prise en compte dans la proposition. Le seul élément qui a été entendu est le suivant : autant les subsides salariaux que les réductions de cotisations seront désormais pris en compte dans le calcul de l’écart salarial avec les pays voisins. Cependant, le gouvernement s’octroie désormais le droit de définir et modifier la liste des réductions et subsides qui entreront en compte dans le calcul. C’est le seul élément positif (encore à concrétiser).

En contrepartie, à partir de l’an prochain, le gouvernement a décidé que si la Belgique octroie des subsides salariaux et réductions de cotisations d’une plus grande ampleur que ses voisins, la différence avec les pays voisins n’intègrera désormais plus le calcul de l’écart salarial. La méthode précise reste à définir mais l’esprit de la loi est évident : une réduction de cotisation sociale, ce n’est plus une diminution du coût salarial mais une aide pour restaurer la compétitivité. Donc ce que les travailleurs perdent en financement de la sécurité sociale (car les cotisations sociales sont une simple forme de salaire différé), ils ne peuvent plus jamais espérer le récupérer en salaire immédiat. Sans compter qu’une spirale et une course aux réductions de cotisations non conditionnées à de l’emploi risque de s’organiser avec les pays limitrophes. Et cela tombe particulièrement bien comme mesure pour les patrons : des réductions de cotisations massives ont été accordées à partir de 2017 par le gouvernement Michel. Une part ne sera donc jamais considérée comme une baisse des coûts des entreprises dans le calcul de l’écart salarial.

Il y a un autre élément tout aussi interpellant dans le projet : contre le maintien des indexations et des barémiques, la nouvelle marge résorbera d’office à chaque AIP l’écart salarial éventuel subsistant depuis 1996 avec nos voisins. Des mécanismes de correction existaient dans la mouture originelle de la loi mais ici, on appliquera avec rigueur tous les deux ans une correction automatique le cas échéant. En bref, si les pays voisins opte pour une désinflation salariale sérieuse (soit par des réductions de charge, soit par un gel des salaires) et si la Belgique ne l’imite pas dans la foulée, il n’y aucun autre choix possible que de suivre cette désinflation salariale. La nouvelle loi est l’incarnation parfaite d’un paradoxe qui altère nettement la pyramide de la négociation collective issue du pacte social : on centralise la décision de la marge salariale au niveau interprofessionnel tout en vidant ce centre de décision et en confirmant la tendance à l’œuvre ces dernières années dans le concept de marge impérative. On assiste à une véritable externalisation de la négociation collective : désormais, l’interprofessionnel va acter le résultat des politiques salariales décidée par le gouvernement belge et ceux des pays limitrophes. D’un autre côté, les secteurs et entreprises négocieront en héritant de la marge sans autre forme de liberté. Les interlocuteurs sociaux patronaux ne s’en rendent probablement pas encore compte mais les fédérations patronales sectorielles viennent de couper toutes les marges de négociation qui leur permettaient de faire fonctionner leurs secteurs avec souplesse et de prendre les décisions adaptées aux défis futurs. Enfin, la loi muscle également le volet des sanctions en définissant la manière dont il faut contrôler l’application de la loi secteurs par secteurs et cela, d’AIP en AIP.

A quand le retour à la liberté de négociation collective ?

Le projet de loi actuelle rend le niveau interprofessionnel impuissant et les autres niveaux de la négociation inféodés à cette impuissance. Les conséquences en terme de salaires réels pour les salariés sont clairs. Mais c’est également la dynamique d’action collective conséquente à la possibilité même d’augmentations salariales qui risque d’être bridée. Si une loi bloque tout le mécanisme de répartition des gains de productivité et que cette loi sert d’alibi au patronat, comment les travailleurs vont se convaincre de lutter pour de meilleurs salaires ? Les impacts en terme de limitation de fait de l’action sociale d’entreprise ou sectorielle sont encore difficiles à appréhender. Mais la modification de loi cherche également à brider cette liberté, en rendant utopique le combat pour de meilleurs salaires. Désormais, pour obtenir des salaires, il faudra passer outre son patron et outre une loi votée au parlement. Les obstacles deviennent nombreux.

Dans cet article, les critiques et dangers de la loi de 1996, qu’elle soit modifiée ou non, ont été mises en avant. Les résultats concrets en terme de chômage sont minces. Si en 1996, le taux de chômage s’établissait à 8.3% et qu’en 2015 il est de 7.4%, la loi ne semble pas avoir eu d’effet spectaculaire sur le niveau d’emploi. Pour répondre aux critiques, des alternatives dans l’encadrement de la négociation salariale sont pourtant possibles. La réforme la plus progressiste consisterait simplement à faire confiance aux acteurs les plus informés de la réalité économique de ce pays : syndicats et patronat. La liberté de négociation collective et le partage négocié des gains de productivité ont été la règle pendant des décennies jusque dans les années 80. Il suffirait que la loi édicte quelques lignes de conduite et laisse ensuite les négociateurs faire. En bridant cette liberté progressivement jusqu’à aujourd’hui la rendre inopérante, on constate depuis que la partage de la valeur ajoutée se fait au désavantage des travailleurs. Le gâteau économique a beau être de plus en plus gros, une part toujours plus petite revient aux travailleurs.

Au cas où un pouvoir politique ne souhaite pas rendre la liberté de négociation aux interlocuteurs sociaux, il peut tout de même envisager de prendre en compte les critiques dressées plus haut : éviter que le coût salarial ne soit le seul indicateur, décourager les réductions de coût salarial non conditionnées à de l’emploi, prendre en compte toutes les aides dont bénéficient les entreprises pour calculer les différences de coût, prendre en compte la productivité, éliminer de la discussion sur la compétitivité les secteurs non soumis à une concurrence internationale (activité non délocalisable), garantir que la part des salaires dans la valeur ajoutée ne décroisse pas,… En bref, garantir une solidarité économique interprofessionnelle, une liberté d’action sectorielle et une prise en compte de la concurrence que se livre les secteurs exportateurs est possible à condition de dépasser un minimum l’idéologie néolibérale. On pourrait par exemple constituer deux groupes de secteurs : ceux exposés à la concurrence internationale et ceux qui ne le sont pas ou moins. Ensuite, les négociations interprofessionnelles doivent définir une marge plancher et une marge haute. La marge plancher doit servir de plancher à tous les secteurs tandis que la marge haute servirait de plafond aux secteurs soumis à la concurrence internationale. L’avantage est de laisser une zone de négociation très grande pour les secteurs sans concurrence et une zone de négociation appréciable pour les autres. Ce n’est qu’un exemple mais il montre qu’avec un peu de créativité on peut dépasser l’impasse actuelle qui ne profite ni à l’économie, ni à l’emploi, ni à la sérénité des rapports sociaux.

[i] Dehaene J-L. Loi relative à la promotion de l’emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité Art . 14 §1 ; Chambre des Représentants de Belgique; 1996.

[ii] Derruine O. Il faut refonder notre modèle salarial. La Revue nouvelle. numéro 4. 2015;72‑77.

[iii] Bodart V, Jacquet L, Van der Linden B. Salaires et norme salariale en Belgique. Regards Economiques [Internet]. nov 2012;Numéro 6. Disponible sur: http://www.regards-economiques.be/images/reco-pdf/reco_11.pdf

[iv] Coûts salariaux, subventions salariales, productivité du travail et efforts de formation des entreprises [Internet]. 2013 Juillet. Disponible sur: http://statbel.fgov.be/nl/binaries/OK_A4_Kaft_rapport_GECE_tcm325-228564.pdf

[v] Savage R. Compétitivité de l’économie belge — Quelques repères récents et mises en perspectives historiques [Internet]. 2015. Disponible sur: http://www.econospheres.be/IMG/pdf/r_savage_competitivite_belge_02215.pdf

[vi] Ibid.