O Brasil não precisa de mais uma cláusula de barreira

No dia 9 de abril, o portal Nexo publicou o ensaio “Reforma política e uma proposta para a cláusula de barreira”, escrito por Raphael Martins e Bruno Santos. Dada a relevância do tema e com o objetivo de contribuir para a continuidade do debate, me parecem ser necessários alguns comentários acerca das propostas apresentadas pelos autores.

Já há algum tempo no Brasil se discute a ideia de estabelecer uma cláusula de barreira para reverter o processo de fragmentação partidária no Congresso Nacional. O que essas propostas costumam ignorar é que já vigora em nosso sistema uma cláusula de barreira: o quociente eleitoral.

De maneira resumida, atualmente têm direito a preencher as vagas do sistema proporcional aqueles partidos/coligações que consigam atingir número de votos igual ou superior ao valor obtido pela divisão dos votos válidos para o cargo em disputa pela quantidade de cadeiras disponível para o estado. Suponhamos que em uma disputa para deputado federal em um estado todos os partidos e coligações tenham recebido, conjuntamente, 100 mil votos e que haja 10 vagas a ser preenchidas. Cada partido/coligação precisaria ter recebido pelo menos 10 mil votos para ter direito a enviar um dos representantes de sua lista, cuja ordem é definida pela quantidade de votos nominais.

Por exemplo, caso a coligação A tivesse 37,5 mil votos faria jus a 3 cadeiras (37.500 / 10.000 = 3,75 — só é considerado o número inteiro). Ainda no caso do exemplo, caso as 10 cadeiras não sejam todas distribuídas entre os partidos/coligações por meio deste cálculo, se procede a um cálculo distinto que leva em consideração apenas aquelas legendas/alianças que tenham atingido o valor do quociente eleitoral (10 mil votos), sua votação e o número de cadeiras distribuídas pelo quociente eleitoral. Definida a quantidade de vagas de cada partido/coligação, elas são distribuídas pela ordem dos mais votados nominalmente, ou seja, sem levar em consideração a proporcionalidade da votação de cada partido que compõe a aliança (no caso das coligações).

Duas mudanças simples podem, ao longo de sucessivas rodadas eleitorais, ter impacto significativo na redução da fragmentação da representação congressual sem implicar distorções na representatividade manifestada pela distribuição do voto popular: o fim das coligações proporcionais e a modificação das regras para distribuição de tempo de TV para as candidaturas majoritárias.

Cabe ressaltar as regras que vigoram hoje que implicam distorções à proporcionalidade dos votos dados pelos eleitores: a possibilidade de formação de coligações para as disputas proporcionais, a imputação de votação nominal mínima para os candidatos da lista e a distribuição das sobras apenas entre os partidos/coligações que tiverem atingido o quociente eleitoral. Ou seja, o Brasil já possui mecanismos eleitorais que determinam a necessidade de um mínimo de apoio popular para a eleição de representantes pelo sistema proporcional. O que quero dizer com isso: as discussões sobre modelos de cláusula de barreira tendem a dedicar menor atenção a outras questões que causam a excessiva fragmentação de nosso sistema partidário e pior, costumam propor mudanças que via de regra complicam o sistema eleitoral e produzem mais distorções na maneira como o voto popular é processado.

Todo sistema eleitoral implicará favorecimento de maior governabilidade (majoritários) ou de maior representatividade (proporcionais). O desafio está em identificar um modelo que equilibre essas duas características consideradas desejáveis: a máxima representatividade possível sem comprometer a governabilidade por meio da excessiva fragmentação do Legislativo, daí a atratividade do modelo misto alemão.

A proposta de Martins e Santos, ao limitar a representação parlamentar aos 10 maiores partidos aparentemente equilibra essas preocupações: diminuiria a quantidade de partidos representados sem impor obstáculos intransponíveis para o crescimento das menores legendas.

No entanto, uma análise mais detida da sugestão levanta dúvidas que não são respondidas no ensaio: considerando-se que elegeriam deputados apenas os 10 partidos com maior votação, como seriam distribuídas as vagas de cada partido entre as UF e, na sequência, dentro de cada estado e do DF? Aparentemente, os autores apoiam o sistema proporcional de representação, pois defendem o fim das coligações proporcionais como condição para aplicabilidade da proposta, mas não apresentam detalhes de como as vagas seriam efetivamente distribuídas após a definição dos 10 partidos vencedores.

Caso a distribuição seja de fato realizada por meio de um mecanismo que preserve alguma medida de proporcionalidade, já é possível vislumbrar duas graves distorções embutidas no modelo dos autores: 1) a própria definição arbitrária de que teriam representação apenas os 10 partidos mais votados por si só causaria a sobrerrepresentação destes partidos no Congresso em relação à porção de votos efetivamente recebida na sociedade e a sub-representação a partir do 11º partido colocado, visto que estas legendas teriam alguma parcela de apoio popular, mas zero representantes na Câmara dos Deputados; 2) supondo-se que as vagas dos partidos sejam distribuídas proporcionalmente entre as UF, de acordo com seu desempenho em cada uma delas, seriam beneficiados recorrentemente os maiores estados, dado o tamanho de seus contingentes eleitorais — o que poderia implicar a necessidade de novas regras para limitar o impacto dessa potencial distorção.

Particularmente, acredito que mudanças institucionais desta magnitude precisam ser bastante ponderadas e, de maneira geral, prezar pelos avanços incrementais. O leitor pode, então, se perguntar o que proponho.

Duas mudanças simples podem, ao longo de sucessivas rodadas eleitorais, ter impacto significativo na redução da fragmentação da representação congressual sem implicar distorções na representatividade manifestada pela distribuição do voto popular: o fim das coligações proporcionais e a modificação das regras para distribuição de tempo de TV para as candidaturas majoritárias. Ambas têm impacto direto sobre a estrutura de incentivos que garante a sobrevivência de boa parte das legendas.

No primeiro caso, uma conjunção da proibição das coligações proporcionais com a revisão de algumas regras (fim da definição de votação nominal mínima e participação de todos os partidos na distribuição das sobras) tornariam o sistema efetivamente mais representativo, embora o impacto imediato na redução da fragmentação seja menor.

Nas eleições para deputado federal em 2014, 28 partidos elegeram representantes. Caso a regra proposta estivesse em vigor, os votos dados naquela disputa implicariam a presença de 25 partidos na Câmara dos Deputados (ficariam de fora PTC, PMN e PRP), uma pequena redução. No entanto, haveria uma distribuição de cadeiras entre os partidos mais próxima da proporção de votos recebidos por cada um deles na sociedade: os 10 maiores partidos passariam de 72,7% para 79,3% das vagas na câmara federal. O impacto seria semelhante para os cargos de deputado estadual/distrital. A íntegra dos dados pode ser lida aqui e comentários aqui.

A segunda proposta que apresento diz respeito à modificação das regras para distribuição do tempo de TV para as candidaturas majoritárias. Acredito que há duas alternativas que podem e devem ser debatidas a sério: a distribuição equânime de tempo entre os candidatos majoritários ou a limitação proporcional ao tamanho das bancadas dos partidos que ocupam a cabeça de chapa e a posição de vice. Em ambos os casos acredito serem eliminados os incentivos para a formação de amplas e desconexas coligações majoritárias e a ruptura do ciclo negociação de tempo de TV / negociação de espaço no governo para apoio parlamentar / carona nos partidos maiores para eleição de bancada / acesso aos recursos do Fundo Partidário e tempo de TV do qual muitas legendas fazem uso para se perpetuar.

Acredito que com as duas simples mudanças acima, ao longo de alguns ciclos eleitorais, podemos obter excelentes resultados para fortalecer os partidos efetivamente representativos e diminuir a fragmentação partidária sem comprometer a representatividade dos votos dados pela sociedade. O Brasil não precisa de mais uma cláusula de barreira.

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