Не створювати нові нерівності. Частина 2 — як мислити відбудову в інтересах громади
Від довоєнного механізму так званої «комплексної реконструкції застарілого житла» до сучасних проектів відбудови та законів про відновлення — замість житлової реформи і реформи управління землею ми боремося з наслідками неефективної, несправедливої і дотаційної сфери управління житлом.
Про важливість будівництва житла для економіки говорять багато. Аргументація як правило зводиться до тези «будівництво дає зростання ВВП і робочі місця». Але варто подивитися на ці твердження ширше і спочатку відповісти на запитання: Якого типу це робочі місця? Які податки утримує держава і громада? Які ризики це несе для просторової справедливості, екології, ідентичності громади? І головне — чи буде створено в результаті житлового будівництва більш справедливу економіку?
Для того щоб будувати все більше забудовники пробують нав’язати проблему «застарілого житла». Хоча насправді це насамперед проблема «неефективного утримання житла»: скільки б ми не будували, якщо ми не будемо належним чином дбати про житло — через кілька десятиліть проблема повернеться і, можливо навіть загостриться. Без перегляду принципів управління власністю і розподілу власності в нас не тільки не було можливості розвивати житлову сферу, а навіть зберегти той житловий фонд (просторовий і матеріальний ресурс), що було збудовано на 1991ий рік.
Яку роль земельна рента відіграє у створенні справедливих і сталих громад та до чого тут оподаткування майна — читайте далі в цій статті.
Спадок соціалізму — основа неолібералізму
Суспільна власність на капітал та землю у радянські часи означали, що продукування міського простору не підпорядковувалося логіці капіталістичної конкуренції за простір. Повоєнна житлова політика насправді не значно відрізнялась від політик в інших європейських країнах і полягала у будівництві цілих районів державного або муніципального соціального житла на вільних земельних ділянках, переважно для робітничого класу (Enyedi, 1998; Smith, 1996) та згодом підтримці житлового кооперативного руху.
Хоча в Соцблоці існували нерівності в стандартах і якості житла між різними групами (Szelenyi, 1987), рівень соціально-просторових відмінностей суттєво скоротився і різниця в забезпечності житлом була меншою, ніж у довоєнний час або у тогочасних капіталістичних містах. Відносна рівність підтримувалася через державний контроль над процесом будівництва, неринковим механізмом розподілу житла й обмеженнями, які накладалися на обмін житлом. Стандарти, розмір і технічні параметри нових квартир були детально визначені й сформульовані як вираження «об’єктивних потреб у житлі». Державна монополія на землю означала її однакову вартість по всьому місту. Плата за користування не була пов’язана з розташуванням житла (Sykora, 1993: 284).
1990-ті та 2000-ні роки стали періодом активних реформ прав власності. Впровадження капіталізму передбачало інститут приватної власності, який допомогла вибудувати приватизація — зокрема масова безоплатна приватизація квартир із державного житлового фонду та приватизація іншої нерухомості. Ця масова приватизація житлового фонду жителями дозволила їм залишитися у своїх квартирах. Це сталося в більшості країн Cоціалістичного Блоку і було спрямовано на скорочення видатків міст і держав на утримання житла. З державної системи загального добробуту відбувався перехід до системи добробуту, заснованій на приватній власності (Asset-based welfare regime) (Aidukaite, 2004).
Цей перехід до капіталізму показав невідповідність між логікою максимізації прибутків від земельних ділянок та принципами просторової організації соціалістичних міст (і соціально-просторової справделивості загалом) (Badyina and Golubchikov, 2005, p. 2). Майже все житло перебуває у власності приватних осіб, більшість яких займають власні помешкання, а тому в них зберігся відносно вільний доступ до центральних історичних районів міст.
Масова приватизація квартир створила парадоксальний розрив зв’язку між доходами домогосподарств і власністю на житло. Не лише в межах одного району, але й в одному будинку можуть жити люди різних класів, статусів і доходів. Виникли так звані «подрібнені структури власності»: в межах одного будинку можуть жити власники квартир і орендарі, які винаймають житло у власників, а також інші власники.
Така ситуація суттєво впливає на можливості джентрифікації, оскільки стає складно втілити інвестиційний проект у наявне міське середовище. Девелопер, який захоче вкласти капітал у цей житловий фонд, зіткнеться з численними домогосподарствами-власницями, які мають дуже різні житлові умови, уподобання та фінансовий стан (Bernt, 2016: 8), тому джентрифікація і розбудова оренди житла в класичному розумінні не склалися в Україні і до сьогодні.
Але, у цього явища існує зворотна сторона. Через те, що у СРСР була створена і усталена неефективна система ЖЕКів, які не були спроможні підтримувати житло в якісному стані, модернізації цього житла перед приватизацією 1990-х також не відбулося. До того ж, з того часу не було масово впроваджено нові організаційні форми для управління багатоквартирними будинками і землею після приватизації — і до останнього часу ці ж ЖЕКи (формально управлінські компанії) заповнюють величезну управлінську порожнечу і призводять до подальшої деградації житлових будівель без накопичення структурних фондів на реконструкцію.
У підсумку, на державному рівні закріпилася орієнтація на два процеси — посилену приватизацію комунального і державного майна для більш ефективного управління і максимізації прибутків, а також розрахунок, що люди самі себе забезпечать за наявності приватної власності
(підхід asset-based welfare, що бере своє коріння в політиці приватизації соціального житла Маргарет Тетчер). Через цю ідеологічну рамку і відповідно високий рівень приватизації, держава і громади постійно дофінансовують приватну власність.
Публічні видатки на приватні статки
Трансформації просторів міст невідривно пов’язані зі змінами самих суспільств, що продукують ці простори. Посилення лібералізації та дерегуляції містопланування та землекористування в Україні призвели до комодифікації (перетворення на товар) міського простору. Ключовими аспектами лібералізації є критичне послаблення ролі муніципальних органів у регулюванні будівництва (зокрема про останні нововведення часів війни тут), контролі за його характеристиками та властивостями, зменшення кількості етапів, що необхідні для початку будівництва, фактична перевага права на власність над містобудівною документацією. Все це для того, аби підвищувати »інвеституційну привабливість» = легкість ведення бізнесу. Такий підхід показує слабке розуміння ролі сфери житла і земельної політики політиками та управлінцями.
Попри минулі розмови про «податки», «інвестиції» та економічне зростання, яке стимулює девелопмент в українських містах, реалії були зовсім іншими.
Великі міста інвестували муніципальні кошти в наддорогу (а часто ще й «б’ютифікаційну») інфраструктуру, яку не мали змоги підтримувати, але яка вела до «нових центрів зростання»: нові автомобільні розв’язки, метро, мости, дорогі декоративні ландшафтні проекти тощо.
Висока маржинальність девелопменту в Україні балансувалася низькими доходами населення і тому довгий час ми не спостерігали «будівельного буму». Але з часом державні житлові програми дозволили доповнювати ці доходи через субсидування купівлі недоступного житла — або через сплату частини вартості, або здешевлення позики — і передавали гроші одразу до забудовників.
Житло в капіталістичній економіці є фундаментальною сферою для примноження багатства, яка в той же час що генерує нерівність (Aalbers, 2016, p.10). Разом з надто низьким оподаткуванням нерухомості, це означає, що вся рента переходить тим, хто володіє нерухомістю і землею, а громада не отримує нічого — бюджетні кошти витрачають на підвищення вартості приватної власності. Як пише журналістка Леся Падалка, лише за кілька останніх років КП «Плесо» виконало за бюджетні 300 мільйонів гривень роботи, які допомогли капіталізувати приватну житлову забудову, підвищивши потенційну вартість цієї нерухомості публічним коштом.
Саме така схема передувала будівництву трьох житлових комплексів на Лівому березі Києва: ЖК «Лебединий» (біля метро «Харківська»), ЖК «Рів’єра» (біля метро «Славутич») і ЖК на Маланюка, 101 (більш відомий як «Русанівська гавань», біля метро «Лівобережна») (Падалка, 2020). Крім того, киянам знайома схема будівництва нових станцій метрополітену не поряд з існуючим житлом, де є найбільша потреба в транспорті, а поряд з ще не збудованими житловими комплексами, що також спрямована на підвищення приватних прибутків. Замість створення якості життя та мобільності всієї громади, такі проекти головним чином виконують роль трансферу публічних коштів до власників землі та/або нерухомості, яка на ній знаходиться.
Інвестиції громади мають приносити суспільну користь громаді
Частину вартості земельних ділянок складає земельна рента, яка може залежати від розташування та того, що знаходиться поряд з цією ділянкою — інфраструктура чи природний ресурс. Будівництво містом транспортної чи соціальної інфраструктури поряд із ділянками може підвищувати їх вартість — наприклад, лінія трамваю поряд з офісним центром чи школа посеред житлової забудови.
Фінансування інфраструктури здійснюється із бюджету, до якого докладається вся громада, а прибутки від таких інвестицій громади отримують в першу чергу ті, хто володіє землею і нерухомістю поряд.
Адже, не докладаючи до цього жодних зусиль, вони отримують подорожчання активів. Якщо мова йде про власне житло і мікро-бізнеси/неприбуткові організації, то цей ефект є позитивним для соціального розвитку місцевої спільноти, яка отримує ресурси для розвитку. Але найчастіше такою вигодою користаються великі землевласники і рантьє, не сплачуючи з цього відповідних своїм прибуткам податків.
Підхід, що широко застосовується в країнах ЄС, дозволяє повертати частину інвестицій громади (усуспільнювати земельну ренту) називається дослівно «утримання вартості землі» (land value capture) і його логіка виходить з того, що інвестиції громади мають приносити суспільну користь громаді. Одним із механізмів повернення вартості землі є оподаткування земельних ділянок (land value tax) або оподаткування нерухомості загалом (property tax/real estate tax). Обидві ці форми існують в Україні, але працюють вкрай неефективно.
- Податок на землю
Згідно вихідної ідеї — зростання сплаченого податку разом зі зростанням вартості землі відображає покращення загального економічного добробуту. Це створює більш рівні умови для економічної діяльності (не спотворює ринковий баланс). В той же час, комунальна земля, що використовується для громадських функцій, залишається у міській власності і податки з неї не збираються.
Але в Україні існує величезна кількість пільг для платників цього податку, починаючи від розміру ділянки закінчуючи соціальним статусом, а вартість землі в країні загалом серйозно недооцінена у оцінках нормативної вартості. Наприклад, земля (м2) у Києві за нормативною оцінкою коштує в середньому 1430 грн (40 євро) на противагу приблизно 33 000 грн (930 євро) в Берліні.
Згідно аналітики openbudget.gov.ua/analytics/incomes, цей податок складав в 2020 році не більше 1% доходів місцевих бюджетів.
2. Податок на нерухомість
Такий податок зазвичай становить якийсь відсоток від вартості нерухомості, а оскільки база оподаткування (вартість нерухомості) оновлюється раз в кілька років, то його розмір відображає зміни вартості цієї нерухомості. Оподаткування нерухомості може виконувати також інші функції — наприклад перерозподілу житла та багатства: для кожного наступного помешкання у власності ставка податку може бути вищою, щоб обмежувати спекулятивний попит та знеохочувати багатих скуповувати нерухомість, що вже частково зроблено в Україні під час продажу нерухомості. Фактично податок на нерухомість є своєрідною платою за використання земельних ділянок під певну функцію та доступ до благ, які громада створює довкола цієї ділянки.
Що ж не так з місцевим оподаткуванням нерухомості? Воно зовсім не виконує функції утримання вартості землі та усуспільнення ренти з неї, бо база та ставка оподаткування залежать не від реальної вартості об’єкта, а від його площі та розміру мінімальної заробітної плати. Ставки податку встановлюються за рішенням органів місцевого самоврядування, але не можуть перевищувати 1,5% мінімальної заробітної плати за 1 квадратний метр бази оподаткування на рік. За 2021 рік плата становила не більше 90 гривень/м2 — незалежно від вартості об’єкта, його локації та потенційного прибутку, який такий об’єкт може приносити. Ці цифри є неспівмірно малими зі ставками орендних плат за офісні чи торгові площі, що означає, що майже весь обсяг ренти переходить у приватну власність. Більше того, існують податкові пільги — 60 м2 для квартир та 120 м2 для будинків (незалежно від їх кількості), які дозволяють більшості власників нічого не платити.
В Україні цей податок складає до 3% доходів місцевих бюджетів, зі значною перевагою в оплаті юридичних осіб. У порівнянні, в «ліберальних» США така ставка складає в середньому 1.2% вартості нерухомості, що приносить в місцеві бюджети в середньому 72% доходів.
Неадекватне оподаткування нерухомості і майна має також далекосяжні наслідки для сфери житла та можливостей для новозбудованої джентрифікації і створення неконтрольованих ані державою, ані громадою островів багатства поміж моря бідності.
Відбудова без бідних
Фантастичні пропозиції приватних міст, що можуть обійтися без муніципалітетів і розподілу соціальної відповідальності — яскраве свідчення про відсутність розуміння міста як цілісної економічної і соціальної системи. Кожне таке «приватне місто» є споживачем культурних й інфрастуктурних ресурсів «звичайного міста» — від муніципальних театрів й історичних площ до аеропортів і конференц-холів, але хоче позбавитися бюрократії і витрат на їх утримання, переклавши останні на абстрактну державу.
Якщо додати до цього пропозицію сплачувати нижчі податки (наче за надання приватних послуг замість державних), але водночас безкоштовно утримувати землю в приватних руках— то стає зрозумілим, що така ситуація є наслідком можливості для девелоперів паразитувати на автомобілецентричній інфраструктурі, слабкому містобудівному контролі і земельному регулюванні в громадах.
Але, якщо дивитися, на процеси, що загоржують великим містам у найближчому майбутньому, то стає зрозумілим, що масштаби значно більш драматичні. Протягом лише останніх двох років Мінрегіон створив чотири версії проекту Закону про так звану «комплексну реконструкцію застарілого житла», за якою передбачається знесення цього житла та будівництво на його місці приватним капіталом чогось більш прибуткового. Якщо здатність платити визначатиме все — ми отримаємо просторове розшарування за доходами і відповідну поляризацію міст, яку вдавалося обмежувати раніше за рахунок немобільності житлового фонду. Хоч цей процес обговорення триває з 2016 року, сьогоднішня ситуація у зруйнованих містах, що знаходяться під контролем України, є насправді продовженням цієї проблеми — лише тепер зненавидених хрущівок немає.
У кожній новій редакції цього Закону «про реконструкцію застарілого житла» скорочувались гарантії для людей, що володіють таким застарілим житлом — щодо житла чи району, куди вони будуть переселені у випадку такого знесення.
Ігнорування можливостей поліпшення, адаптації, ущільнення території з повагою до наявної інфраструктури, спільнот і просторів є словниковим прикладом практик «реконструкції через витіснення». Відповідальність за розбудову спільної інфраструктури натомість перекладалась на міську громаду. Якщо плани реконструкцій міст після війни нагадуватимуть принципи, якими керувалися раніше, це породить три проблеми:
1) Надання нерухомості у власність для бідних домогосподарств відтворить наявну проблему неспроможності обслуговувати ці будинки і в перспективі 40 років призведе новозбудоване житло до того стану хрущівок, який ми маємо сьогодні. Тобто, такий механізм спрямований на боротьбу з наслідками проблеми — існуванням застарілого житла, а не причиною — неспроможністю багатьох людей володіти житлом у приватній власності.
2) Буде усталена неспроможність громади збирати ресурси з ділянок, що зростатимуть у вартості, і розподіляти ці прибутки для блага громади, зокрема створення соціального житла, розвитку громадського транспорту, освітніх можливостей, прихистку і допомозі ВПО.
3) Вплив і прибутковість девелопменту будуть зростати. Громади залишатимуться з дуже обмеженим набором інструментів для регулювання розбудови міст і управління землею, створення просторово збалансованих районів і соціально справедливих умов життя. А місцеві спільноти спостерігатимуть за джентрифікацією і витісненням у районах «відбудови».
Отже, необхідно реформувати підхід до управління житлом і землею.
Висновки
Сьогодні міжнародні організації та фонди поставлені перед очевидними фактами розриву між бідними і багатими в містах й фокусуються на тому, щоб зменшувати нерівності. Їхні донорські проекти включать необхідність створення потужних муніципальних інституцій, що спроможні діяти в інтересах громади у сфері житла. Це йде в розріз з політиками роздержавлення і відходу муніципалітетів від активного контролю майна і землі, що просувається Комітетом ВР і Мінрегіоном.
Успадковані очікування, що люди самі себе забезпечать за наявності приватної власності (теорія asset-based welfare) — є загрозою відтворити помилку загальної приватизації початку 1990-х. Нам необхідно негайно переглянути бажану пропорцію (пропозицію) муніципального і державного майна на ринку житла для створення відновлюваних механізмів управління житлом на благо громади у перспективі десятиліть.
Проблема відсутності механізму створення житла для всіх вилізе знову. Адже сьогодні будівництво здебільшого відбувається без огляду на соціальну стабілізацію, місцеву економіку і її стійківсть, локальну ідентичність чи системне бачення екологічність. Одним з ризиків для міст є оновлення через знесення (demolition-based regeneration), що призводить до відселення, відриву людей від місця проживання, втрати місцевої спільноти та соціальних зв’язків.
Без зміни оподаткування нерухомості ми продовжуватимемо втрачати земельні ділянки та ренту з них (які повністю переходитимуть у приватну власність), а простір наших міст залишатиметься товаром, який багаті купуватимуть для своїх бажань та потреб.
Тому місто має активно утримувати вартості землі та/або оподаткувати нерухомість і управляти землею в інтересах громади, надаючи перевагу довгостроковій оренді над продажем, контрактам і оподаткуванню забудовників над “швидкими вигодами”, сталим моделям управління житлом над продовженням існування радянських ЖЕКів.
