La primera tienda en línea del gobierno impulsada por datos abiertos
Cómo el Prozorro.Sale de Ucrania está convirtiendo en oro los activos en quiebra
La venta de activos estatales, desde préstamos bancarios de un millón de dólares hasta propiedades y equipos de oficina usados, es notoria por el clientelismo y el escaso valor. Los activos del sector público valen el doble del valor del PIB mundial, según las estimaciones del FMI. Pero la mayoría de los gobiernos no saben lo que poseen o lo que realmente valen. ProZorro.Sale es un enfoque pionero para ayudar a los gobiernos a aprovechar el potencial oculto de sus activos y generar más ingresos para el Estado. Con un diseño radicalmente transparente, y con una licitación abierta y justa, el sistema de subasta en línea permite a las agencias gubernamentales vender o arrendar artículos que antes eran imposibles o muy ineficientes para comerciar. Las transacciones a través del sistema han añadido más de 870 millones de dólares americanos a los presupuestos nacionales y locales de Ucrania en los últimos tres años.
El sistema se introdujo en 2016 para resolver la morosidad tras la crisis bancaria de Ucrania. Reorientó la tecnología de contratación abierta y no propietaria de la plataforma de contratación pública ProZorro.Sale, una de un conjunto de soluciones anticorrupción desarrolladas a través de una asociación entre el gobierno de Ucrania, las empresas y la sociedad civil tras la revolución del Maidan. Tras un exitoso piloto de venta de créditos bancarios incobrables, se amplió la reforma de ProZorro.Sale, que ahora abarca 38 tipos de activos, entre los que se incluyen empresas estatales, bienes raíces y derechos de extracción de minerales.
El albergue Metro de Kiev no es el típico alojamiento económico. Los huéspedes duermen en cómodos dormitorios de cuatro camas hechos de dos viejos vagones de tren propiedad de la autoridad del metro de la ciudad. Cuando los vagones ya no eran aptos para el transporte ferroviario, en lugar de convertirlos en chatarra, el Metro de Kiev los vendió por unos 20.000 dólares a través del nuevo y transparente sistema de subastas en línea del gobierno. Desde el momento en que se anunciaron, se necesitaron dos semanas para completar la venta. La carga burocrática habría hecho que estos artículos no valieran nada para el Metro de Kiev en el pasado, incluso regalando los vagones, ya que la chatarra solía ser complicada debido a las restricciones legislativas.
Desde préstamos bancarios millonarios hasta equipos de oficina usados, cada día, las entidades estatales ucranianas venden o arriendan cientos de activos a compradores privados a través del sistema centralizado de subasta digital, ProZorro.Sale. Lanzado hace tres años, el sistema es un enfoque pionero para ayudar a los gobiernos a aprovechar el potencial oculto de sus activos y generar más ingresos para el Estado. Con un diseño radicalmente transparente, y con una licitación abierta y justa, el sistema permite a las agencias gubernamentales vender artículos que antes eran imposibles o muy ineficientes de vender. Ha mejorado la confianza y la participación en el mercado, ha establecido mejores precios y ha aumentado el tamaño, la equidad y la eficiencia del mercado.
Hace tan solo cinco años, estas transacciones habrían sido impensables en Ucrania, y todavía lo son en la mayoría de los países. La gestión y venta de activos públicos es un asunto complejo y turbio que plantea problemas a los gobiernos de todo el mundo. La mala gestión, la deficiente supervisión de inventario y las transacciones poco fiables están muy extendidas. Ucrania, como muchos de sus antiguos vecinos soviéticos, se ha hecho famosa por sus oscuros esquemas basados en el patronazgo personal que permiten a los oligarcas comprar bienes del Estado a precios irrisorios. En lugar de contribuir al erario público, los ingresos se acumulan en los bolsillos de los funcionarios corruptos. Las economías avanzadas tampoco son inmunes. La mayoría de los gobiernos no son buenos para hacer un seguimiento de lo que poseen ni para determinar el valor de sus activos. De hecho, sólo un puñado de países tiene una visión global de sus balances del sector público. El año pasado, el FMI situó la riqueza pública de 31 economías en torno a los 101 billones de dólares, o el 219% del producto interno bruto (PIB), pero admite que esta estimación debe tomarse con cautela debido a diversos problemas de calidad de los datos.
“Saber qué es lo que posee un gobierno y cómo pueden utilizar mejor sus activos es importante porque pueden ganar alrededor del 3% del PIB más en ingresos cada año y reducir los riesgos, todo al mismo tiempo”, señala el FMI. “Son tantos ingresos como los que los gobiernos obtienen de los ingresos del impuesto sobre la renta de las empresas en las economías avanzadas. Los gobiernos pueden destinar este dinero a mejores escuelas, hospitales u otros gastos prioritarios.”
A raíz de la crisis financiera mundial, la deuda pública en las principales economías aumentó enormemente, por lo que la necesidad de gestionar sus activos de forma eficaz es cada vez más importante. Es un desafío particularmente agudo para los gobiernos que buscan vender un gran volumen de activos de manera competitiva y rápida, como los que adoptan una estrategia de “malos bancos” para recuperarse después de un colapso económico. Para Ucrania, esta fue la proverbial necesidad que llevó a la invención del nuevo sistema de subastas.
La venta rápida de activos bancarios “tóxicos” en medio de la captura del Estado
ProZorro.Sale se creó inicialmente para vender préstamos en mora y otros activos de bancos en quiebra. Luego de la revolución Maidana, la mitad de todos los bancos comerciales de Ucrania colapsaron, dejando al gobierno con alrededor de 20.000 millones de dólares (valor nominal) en activos para liquidar, lo que equivale al 20% del producto interno bruto de Ucrania, el presupuesto nacional para ese año, o más del 60% de los depósitos bancarios de los ucranianos. Con el requisito legal de completar las ventas en un plazo de cinco años, la agencia responsable del proceso de liquidación, el Fondo de Garantía Estatal de Depósitos (DGF), luchó por construir un sistema que fuera lo suficientemente “eficaz e imparcial” como para generar ingresos a tan gran escala. La colusión y el uso de información privilegiada eran riesgos importantes: un informe del DGF descubrió más tarde que el 57% de los préstamos de los cinco bancos más importantes de Ucrania habían estado vinculados a empresas turbias; los oligarcas habían estado utilizando efectivamente el sector bancario de Ucrania como su alcancía personal y había muchas posibilidades de que intentaran manipular cualquier venta de activos.
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Así que el Fondo de Garantía de Depósitos se dirigió al Ministerio de Economía, que había desarrollado un conjunto de soluciones anticorrupción para el sector público en colaboración con activistas, expertos en tecnología y empresas. Su principal herramienta era un sistema de adquisiciones reconocido internacionalmente, ProZorro, que estaba demostrando una notable eficacia en la reducción de la corrupción, la mejora de la eficiencia y el aumento de la competencia en uno de los mercados más problemáticos de Ucrania. El sistema funcionaba con tecnología de código abierto, basada en el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas — Open Contracting Data Standard (OCDS). Esto lo hizo barato y rápido de construir. La información podría compartirse fácilmente entre diferentes agencias gubernamentales y con un amplio mercado de proveedores potenciales. Si el equipo de ProZorro había logrado establecer un sistema eficiente y abierto para las compras del gobierno, pensó el liderazgo del Fondo, quizás podrían construir uno también para las ventas.
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Era importante que el sistema fuera transparente e independiente. Muchos de los deudores del Fondo eran personas políticamente expuestas (véase el estudio de KSE, p. 14), y la manipulación había sido un problema para otras empresas que ofrecían servicios de subastas de activos en el pasado. Sin interés en saldar sus deudas, los políticos y oligarcas corruptos tenían los recursos para sabotear el proceso de venta cancelando las subastas, pagando sobornos o simplemente amenazando al personal de las plataformas de licitación, dice Oleksii Sobolev, CEO de la empresa estatal que dirige ProZorro.Sale: Conozco historias en las que los directores de las [plataformas de licitación] se escondían bajo la mesa mientras se realizaba la subasta en línea porque la gente intentaba derribar la puerta tratando de detener los servidores…”
De modo que para reducir el riesgo de influencia indebida en las ventas de alto valor, el trabajo de desarrollo del sistema de comercio electrónico se subcontrató a una organización imparcial con una reputación impecable, la ONG anticorrupción Transparencia Internacional Ucrania. Este modelo de “puesta en marcha” también permitió al gobierno ser más innovador y probar nuevas ideas sin asumir el riesgo de un terrible fracaso.
Se estableció un órgano de revisión de quejas para garantizar que el proceso de selección de los ganadores fuera justo. Funcionó con arreglo al principio de total transparencia — todas las reuniones fueron públicas y las decisiones se publicaron en línea.
“Fue un gran mecanismo para recuperar la confianza de las empresas”, dice Iliya Mykhailov, quien inició el proyecto mientras trabajaba para el Fondo de Garantía de Depósitos y ahora es presidente de la junta directiva de ProZorro.Sale. “Durante 2 años, revisamos más de 1200 quejas y el 99.6% de las decisiones fueron implementadas exitosamente. Las empresas se sentían protegidas, y eso era muy importante.”
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Las primeras ventas de préstamos bancarios tuvieron lugar en octubre de 2016. Durante el año siguiente, las subastas exitosas generaron 2.200 millones de UAH (91 millones de dólares) en valor contratado para el Fondo de Garantía de Depósitos. Pero los prestamistas sin escrúpulos continuaron sus intentos de retrasar o bloquear el proceso con la esperanza de evitar pagar sus préstamos, dice Sobolev. Así que en octubre de 2017, el equipo de DGF y ProZorro.Sale trabajó con la Escuela de Economía de Kiev para cambiar el formato del proceso de subasta a un modelo holandés híbrido, que aceleraría las ventas (las subastas podrían completarse en un solo día) y atraería a nuevos compradores. Esto ayudaría a frenar el uso de información privilegiada, aumentar los ingresos y mejorar la competencia (por las razones que se exponen con más detalle más adelante). Después de cambiar al nuevo formato, las ventas fueron más rápidas y exitosas con mayor frecuencia. En promedio, se necesitaron dos meses para vender un artículo en el nuevo formato híbrido holandés, en comparación con los tres meses en el formato original. Alrededor del 9,5% de las subastas holandesas tuvieron éxito, frente al 2,3% de todas las subastas que utilizaron el formato original. Las subastas holandesas también recuperaron un mayor porcentaje del valor nominal de los préstamos vendidos, el 24% en comparación con el 19% de las subastas originales.
Cómo funciona el sistema de subasta ProZorro.Sale
Lo que distingue a ProZorro.Sale de otros sistemas gubernamentales de privatización y venta de activos es su diseño de red a prueba de manipulaciones. Más de 50 plataformas en línea de propiedad privada y un par de plataformas en línea de propiedad estatal están afiliadas al sistema y se conectan a una base de datos central alojada por el gobierno.
Los vendedores pueden anunciar un artículo a través de cualquiera de las plataformas, y luego los compradores potenciales en las aproximadamente 50 plataformas pueden ver la oferta y hacer una oferta. Una poderosa herramienta de análisis disponible al público identifica automáticamente las ventas sospechosas, y el público puede ver información importante sobre las subastas en tiempo real en un formato legible por máquinas. Esto significa que las subastas no se pueden realizar en secreto, los documentos de la subasta no se pueden perder ni ocultar, y el sistema no se puede sobornar ni engañar. Este enfoque multiplataforma es inusual y posible porque el sistema ProZorro.Sale está basado en un formato universal de datos abiertos llamado Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS) que permite recopilar, centralizar y publicar la información de forma estandarizada y estructurada, utilizando un ID único para cada transacción. Esto hace que sea fácil compartir datos a través de diferentes sistemas sin tener que modificar necesariamente el software en el que se ejecutan. En cualquier lugar se pueden crear herramientas para compartir o analizar esos datos, lo que permite a cualquiera comprobar que el proceso de transacción es justo y sigue las reglas. La reutilización de la tecnología existente que utilizaba el OCDS permitió que el equipo de ProZorro.Sale construyera el sistema de subasta electrónica en cuatro meses y por un costo de US$100.000.
Es un modelo que tiene un enorme potencial para ser replicado en otros lugares, como explica Sobolev de ProZorro.Sale en un podcast con el Centro para la Empresa Privada Internacional: “USA.gov tiene una lista de diferentes sitios web que venden lo mismo, lo que significa que para ti como comprador, primero tienes que saber sobre esos sitios web, y si quieres comprar algún bien inmueble [por ejemplo] del gobierno, tienes que revisar los siete sitios web, todos tienen procedimientos diferentes, así que son realmente complicados”. Lo que hacemos es unificar todos esos sitios web que tiene el gobierno o el mercado”.
Las subastas en sí mismas siguen dos tipos de diseño de subasta. El proceso de subasta original es una subasta inglesa ascendente, en la que los licitadores pueden presentar ofertas crecientes en tres rondas. Pero es más probable que este diseño favorezca a las personas de adentro que saben lo que vale el artículo, mientras que las personas de afuera pujan de manera conservadora, si es que participan en algo, porque no están seguras del valor del activo. Así que el proceso se ha ajustado a un modelo holandés híbrido que implica tres rondas de licitación. La primera ronda determina el valor de mercado del artículo (es decir, una subasta de reloj descendente clásica holandesa): el precio comienza con el valor contable del lote y baja automáticamente a intervalos regulares hasta que un licitante acepta el precio mostrado, momento en el que la subasta se detiene y la oferta es visible para todos los participantes. En la segunda ronda, el resto de los oferentes tienen la oportunidad de presentar ofertas selladas por encima de la oferta de la primera ronda. El valor de las pujas es entonces revelado, y el postor que detuvo el reloj en la primera ronda ahora puja dentro de la mejor y última ronda, dándoles la oportunidad de aumentar su precio final si quieren finalmente ganar el lote. De este modo, se mejoran los ingresos generados para el vendedor.
“El modelo de subasta holandés híbrido es una combinación única de elementos de subasta existentes que no se encuentra en ninguna otra parte del mundo. Es el resultado de un gran esfuerzo académico realizado por la DGF, la Escuela de Economía de Kiev y el equipo de ProZorro.Sale”, dice Mikhailov. “La utilización de este modelo podría considerarse seriamente dentro de la “Iniciativa de Viena” como una forma rápida y transparente de abordar el problema de los préstamos morosos de la Unión Europea”, añade, refiriéndose al marco para salvaguardar la estabilidad financiera en la Europa emergente establecido en medio de la crisis financiera mundial.
Impacto
En menos de dos años, el gobierno recuperó alrededor de 6.200 millones de UAH o 250 millones de dólares de las ventas de préstamos morosos, según un análisis realizado por la Escuela de Economía de Kiev, equivalente al 22% del valor nominal de todos los préstamos puestos a la venta o a un precio medio de venta del 30% (valor del contrato al valor nominal). Se trata de un logro notable si se tiene en cuenta la magnitud de la crisis que atraviesa Ucrania, y un mejor rendimiento que la mayoría de los países que utilizan métodos alternativos para hacer frente a la morosidad, en los que se dispone de datos (véase el estudio de KSE, cuadro de la página 11).
Con estos prometedores resultados de la venta de préstamos bancarios, el equipo de ProZorro.Sale expandió el proyecto. A partir de octubre de 2019, el sistema puede utilizarse para vender y arrendar alrededor de 38 tipos diferentes de activos, incluidos los de bancos en quiebra, así como otros organismos gubernamentales nacionales y subnacionales y algunas empresas comerciales. Los artículos que se subastan incluyen carteras de crédito, empresas estatales, licencias mineras, terrenos, vehículos, derechos de publicidad en vallas publicitarias, edificios, chatarra y activos menores, como automóviles o computadores. Con reformas reglamentarias complementarias, el sistema podría ampliarse a otros ámbitos, como la energía renovable y los procedimientos de quiebra privados. El Parlamento también ha aprobado recientemente una ley sobre los bienes estatales y municipales que hará que la gestión de los bienes públicos sea totalmente transparente y mucho más eficiente.
Aumento de la competencia
La mayoría de los sistemas de subastas requieren el acceso al inicio de sesión (log-in) o vender un número limitado de activos, pero el diseño abierto de ProZorro.Sale permite su uso a través de una red de más de 50 plataformas comerciales (y algunas plataformas gubernamentales) que ganan comisiones por ventas exitosas. Esto anima a los corredores a ofrecer servicios competitivos y orientados al cliente que atraigan a los inversores. Una fracción de cada venta exitosa también se destina a la empresa ProZorro.Sale para cubrir los costos de mantenimiento y administrativos del sistema.
Y está funcionando: casi 16.000 oferentes utilizan el sistema a partir de octubre de 2019. También hay más oportunidades para que las empresas participen, ya que el volumen de subastas aumenta continuamente desde un vendedor y 12.888 subastas en el primer trimestre de 2017 hasta 499 vendedores y 20.370 subastas en el tercer trimestre de 2019.
Los oferentes dicen que las subastas han mejorado. Una encuesta de compradores potenciales encontró que el 74% dijo que confiaba en el sistema ProZorro.Sale, mientras que alrededor de la mitad dijo que el sistema ha tenido un fuerte efecto positivo en la calidad de los procesos de subasta.
“Tuvimos la oportunidad de participar en subastas con el sistema anterior (basado en papel) y el nuevo sistema ProZorro.Sale”, dice Volodymyr Yaskiv, un empresario que compró un edificio comercial en Lviv para renovarlo como un moderno centro de negocios. “Puedo decir que el sistema ProZorro.Sale es mucho más conveniente. Tuvimos la oportunidad de presentar todos los documentos sin salir de nuestra oficina, pagar una cuota por la subasta y comprar este local.”
Creación de un proceso formalizado por primera vez
Uno de los vendedores más activos del sistema ProZorro.Sale es Ukrgasvydobuvannya (UGV), el principal productor de gas de Ucrania y una filial de la compañía nacional de petróleo y gas, Naftogaz. UGV, que es también el mayor productor de gas natural de Europa Central y Oriental, utiliza ProZorro.Sale tanto como comprador (para licencias de extracción de gas) como vendedor. En los últimos dos años, ha vendido UAH 120 millones (US$5 millones) de “artículos obsoletos” como chatarra, ruedas usadas y aceite usado, así como UAH 20 millones (US$830.000) de materiales usados como tubos, y UAH 10 millones (US$413.000) de activos fijos como edificios.
Antes de adoptar ProZorro.Sale en 2017, la empresa no tenía un proceso centralizado o formal para la venta de activos, según Pavlo Nazarok, jefe de la obsoleta división de ventas de UGV. Esto significaba que todas las ventas eran “relacionales”; en esencia, los tratos se hacían a través de llamadas telefónicas con amigos. Hubo muchos problemas con este enfoque relacional, desde la baja eficiencia y los bajos precios hasta las críticas del público y las empresas de que el sistema era injusto y opaco. Todo eso ha cambiado. A través de ProZorro.Sale, las operaciones son totalmente transparentes y los resultados no pueden ser subdeclarados: se ha producido un crecimiento interanual mensual de los precios del 20% en los mismos artículos (lotes idénticos de chatarra) y el número medio de licitadores se sitúa en torno a los 3,5 por subasta.
UGV es también uno de los más de 20 compradores que adquirieron los derechos de extracción de minerales a través de las subastas de ProZorro.Sale desde marzo de 2019. Las 35 subastas generaron un récord de US$20 millones para el Servicio Estatal de Geología y Subsuelo (comparado con los US$5 millones de los últimos ocho años combinados), con un aumento promedio en el precio inicial del 64%.
Bienes inmuebles de empresas estatales ex soviéticas
El Servicio Postal Ucraniano (UkrPoshta) ha producido algunos de los resultados empíricos más impresionantes de las entidades que han adoptado ProZorro.Sale hasta ahora. Como antiguo Estado soviético, Ucrania cuenta con casi 3.500 empresas estatales, que están notoriamente plagadas de mala gestión y corrupción. Algunas de ellas tienen un inventario completo de sus activos, por no hablar de la capacidad de administrarlos eficazmente. De hecho, alrededor del 40% de estas empresas están inactivas y sólo operan sobre el papel. UkrPoshta es una de las mayores empresas públicas y la primera en implementar el sistema de subasta ProZorro.Sale, como parte de su visión de convertir a un “gigante comunista” en un modelo orientado a los servicios, según Dmitry Sennychenko, quien dirigió el equipo de gestión de activos inmobiliarios e infraestructura de Ukrposhta cuando la agencia adoptó ProZorro.Sale y recientemente fue nombrado jefe del Fondo de Propiedad Estatal de Ucrania, que es responsable de la privatización. El servicio postal está experimentando una serie de reformas radicales para modernizar y mejorar su transparencia, revisando todo, desde sus servicios al cliente hasta su infraestructura y sus procesos de clasificación.
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UkrPoshta tiene una gran cantidad de bienes raíces que a menudo han sido mal utilizados. Posee 12.730 edificios y no se utiliza alrededor del 30% de sus 1,3 millones de metros cuadrados de terreno (lo que equivale a unos 100 campos de fútbol). Los costos de mantenimiento también son una carga, con el aumento de las tarifas de los servicios públicos y la necesidad de cumplir con las normas de seguridad pública y mejorar la eficiencia energética. La propiedad de UkrPoshta se encuentra principalmente en estaciones de tren centrales, lo que refleja una red de infraestructura anticuada, diseñada para una época en la que el correo y los paquetes se distribuían por ferrocarril. Ukrposhta necesita vender esa tierra vieja y comprar nuevas propiedades adecuadas para un sistema logístico moderno que dependa de camiones y coches, y de centros logísticos en lugar de pequeños centros de distribución en las estaciones de tren.
Pero después de la corporatización en 2017, la tierra de Ukrposhta pasó a ser propiedad estatutaria de la empresa, que podía ser arrendada pero no vendida (ahora hay un proyecto de ley en el parlamento, que si se aprueba sería un gran avance para la venta de la tierra).
Después de crear un equipo central y desarrollar regulaciones internacionales, UkrPoshta completó sus primeras subastas en septiembre de 2017. En los dos años siguientes, la empresa anunció 9.100 subastas, de las cuales 838 fueron exitosas y expandieron sus operaciones a un sistema nacional. Los lotes subastados ascendieron a 112.715 metros cuadrados de inmuebles, mientras que otros 56.736 metros cuadrados fueron arrendados (contratos firmados y contratos pendientes de firma). Ukrposhta también ha ayudado a la emisora nacional de Ucrania a introducir un sistema de arrendamiento de activos como estudios de radio, y ha compartido su metodología con la empresa de Ferrocarriles Ucranianos, que experimentó problemas similares a los del servicio postal.
El precio es correcto
La determinación del valor de un activo suele ser un proceso muy difícil para los gobiernos. Una gran ventaja de ProZorro.sale es que el sistema de subasta permite que “el mercado decida lo que es barato o no”, dice Sennychenko. En el pasado, el arrendamiento de activos era un proceso extremadamente complicado y poco transparente que llevaba entre seis y nueve meses y en el que participaban múltiples organismos (el Fondo Estatal de la Propiedad, el Ministerio de Infraestructura y Ukrposhta). El precio se acordó con el posible arrendador y el Fondo de la Propiedad Estatal dio el visto bueno final al contrato. La venta a menudo no reflejaba el verdadero precio de mercado, lo que significaba que Ukrposhta estaba perdiendo muchos ingresos potenciales. Ahora, el proceso dura una media de 20 días y el precio medio de arrendamiento ha crecido entre un 60% y un 80% en los mismos edificios, según Sennychenko, (el mayor incremento ha sido de hasta un 300%), ya que los arrendamientos se pueden volver a anunciar en ProZorro.Sale cuando el período inicial se acerca a su terminación. Se ha producido un aumento espectacular del volumen de arrendamientos, que ha generado ingresos significativos: hasta ahora, en 2019, se han embolsado más de cinco veces más ingresos procedentes de los arrendamientos inmobiliarios que en el conjunto de 2016, antes de adoptar el sistema de subastas.
Ukrposhta ahora quiere usar ProZorro.Sale para descargar otros activos pesados que ellos no necesitan. Por ejemplo, llevaron a cabo una auditoría de 15 complejos turísticos, que son una fuente importante de corrupción, y los cerraron.
Imagen: ProZorro.Sale facilita la publicidad de los artículos de forma transparente, con fotos precisas y descripciones de las propiedades. La subasta de Ukrposhta con el mayor aumento de precios fue un balneario en ruinas en la ciudad costera de Berdyansk que se alquiló por 2679 UAH, más de 223 veces el precio inicial de la subasta de 12 UAH.
Expandiendo el mercado local
Las oportunidades son cada vez mayores para las empresas estatales regionales, las ciudades y las empresas locales. Más de la mitad de los vendedores del sistema son entidades locales (523 de 1022, frente a 34 en el primer año del sistema). Casi el 72% de esos vendedores han subastado con éxito al menos un artículo. La ciudad de Lviv es el principal vendedor de pequeñas privatizaciones (es decir, propiedades estatales y municipales con un valor contable inferior a 250 millones de UAH). Gracias a estas subastas, las empresas que compran los inmuebles están abriendo las puertas de los establecimientos del pintoresco centro de la ciudad al público por primera vez en años y los beneficios se están reinvirtiendo en beneficio de los contribuyentes.
“Ganamos UAH 416 millones (alrededor de US$16 millones) al presupuesto de la ciudad gracias al sistema ProZorro.Sale; máxima transparencia, máxima apertura”, dijo el alcalde de Lviv, Andrii Sadovii, en un video promocionando el servicio de subasta. “Recomiendo encarecidamente a otras ciudades que se unan al sistema ProZorro.Sale si necesitan dinero adicional para la educación, la salud, la reparación de las carreteras.”
La ONG anticorrupción Transparencia Internacional Ucrania está realizando un seguimiento de la captación de ProZorro.Sale por parte de los municipios como parte de un proyecto para mejorar la transparencia en las ciudades ucranianas.
“La gente de una región comprará de otra región”, dice Sobolev. “Es devolver el dinero a la comunidad local”.
Cómo la participación de los grupos de interés ayuda a superar los desafíos
Los cambios técnicos son la parte más fácil de la reforma, sobre todo porque se basa en software libre no patentado que hace que el proceso de desarrollo sea rápido y relativamente barato.
“La tecnología es de código abierto, así que cualquiera puede usarla. Muchos otros países podrían estar interesados en esta tecnología. Estamos hablando con la Unión Europea, los países de la CEI (Comunidad de Estados Independientes) y los países del sur de Asia, en su mayoría países que tienen problemas de confianza y transparencia”, dice Sobolev.
El mayor reto ha sido conseguir un amplio apoyo político y defenderse de los intereses creados que siguen influyendo en las instituciones del país. Pero las mejoras entregadas por el sistema han sido tan dramáticas que han cambiado las expectativas del mercado. Los empleados del gobierno han visto cómo su trabajo se ha vuelto más eficiente, dice Sobolev, y las investigaciones de los fiscales que consumen mucho tiempo se han vuelto menos frecuentes.
Los reformadores de ProZorro.Sale también están preocupados por el hecho de que algunas entidades se estén dedicando a la “limpieza abierta”, adoptando el sistema para que parezca más transparente sin hacer ninguna reforma estructural sustantiva. Aunque, este comportamiento es rápidamente obvio en el sistema ProZorro.Sale; por ejemplo, si todas las subastas de la entidad son infructuosas, podría indicar la necesidad de investigar más a fondo. Y los grupos sin fines de lucro y los medios de comunicación que monitorean las ventas fácilmente nombran y avergüenzan cualquier intento de corromper el proceso de subasta.
El equipo de ProZorro.Sale ha trabajado arduamente para cambiar las leyes, a menudo anticuadas y excesivamente burocráticas, de modo que ciertas ventas estén autorizadas a pasar por el sistema. La mayoría de los sectores tienen procedimientos únicos y jurídicamente vinculantes que fueron diseñados para los sistemas basados en papel y que son poco adecuados para las transacciones electrónicas, a veces de manera cómica. Por ejemplo, las antiguas leyes ucranianas sobre subastas de terrenos exigían que los subastadores tocaran un gong durante la venta, por lo que el equipo de ProZorro.Sale añadió un archivo de audio para cumplir con este requisito al pasar al sistema en línea. En general, el equipo de ProZorro.sale busca desarrollar un marco regulatorio adecuado para la venta de activos basado en reglas similares a las de la Unión Europea o los Estados Unidos de América.
El mejor motivador para las transformaciones radicales del sector público parece ser la crisis fiscal, dice Eliza Niewiadomska, que trabaja para el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) apoyando a los países para que implementen reformas políticas importantes. En Ucrania, fue la Euromaidán la que creó la voluntad política y un nuevo espíritu de innovación, según Sobolev, de ProZorro.Sale.
“Después de la revolución, tuvimos una gran oportunidad de cambio. Ahora, tenemos la voluntad política, la gente está dispuesta a probar cosas nuevas, y a partir de ahí podemos ampliar el sistema”.
Ahora Moldavia, que experimentó una importante crisis bancaria en 2014, es uno de los países que ha adoptado el modelo ProZorro.Sale para reformar su gestión de activos públicos. El Banco Nacional de Moldavia y el BERD pondrán en marcha un sistema de “M-Sale” en 2020.
“Tenemos muchos problemas aquí [en Ucrania], pero miramos lo que funciona y entendemos que la transparencia total realmente funciona,” dice Sobolev.
ProZorro.Sale es un sistema innovador para la generación de ingresos, pero también proporciona un notable registro público de los cambios históricos que se están produciendo a medida que los ucranianos reconstruyen su nación. Las tierras, los edificios y las empresas que han sido descuidadas durante años tienen la oportunidad de empezar de nuevo: el antiguo restaurante de Lviv, que funcionará por primera vez en dos décadas — “Estoy seguro de que se crearán nuevos puestos de trabajo y nuevos impuestos en el presupuesto de la ciudad”, dice el alcalde; la sala de conferencias a medio construir, comprada a la oficina de impuestos de Lviv, que se convertirá en parte de los futuros planes de extensión de la Universidad Católica Ucraniana; el popular edificio patrimonial en el centro de la ciudad de Ternopil que atrajo ofertas de 39 mujeres, hombres y de pequeñas empresas; o la pequeña oficina en la ciudad de Dnipro que tenía un valor de balance de US$1 y se vendió por más de $15,000.
Cada subasta cuenta su propia historia de nuevas oportunidades para los ucranianos, y más allá.
Historia escrita por Sophie Brown, Open Contracting Partnership
