O Título de Utilidade Pública e o MROSC

Por Lucas Seara¹

O Título de Utilidade Pública Federal (UPF) foi o primeiro título concedido às entidades da sociedade civil no Brasil, o qual outorgava à estas entidades o direito de não pagarem as contribuições da seguridade social e de conseguirem junto às empresas privadas doações através do benefício da renúncia fiscal. Para as entidades, quando detentoras da titulação, restava a obrigação de prestar contas para o Ministério da Justiça².

A novidade é que em 2015 o Título de Utilidade Pública Federal foi extinto pela Lei nº 13.204, de 14/12/2015³. Em outras palavras, a titulação de Utilidade Pública em nível federal não existe mais. Introduzimos este texto com uma afirmação enfática, tendo em vista a quantidade de vezes que esta pergunta aparece nas atividades e nas redes sociais do Projeto OSC LEGAL.

A Lei nº 13.204/2015, em seu art. 9º, I, revoga expressamente a Lei nº 91, de 28/10/1935⁴, que normatizava as condições para que as organizações pudessem receber a titulação em nível federal. Por sua vez, esta lei era regulamentada pelo Decreto nº 50.517 de 02/05/1961⁵, o qual foi revogado pelo Decreto nº 8.726/2016⁶.

Todavia subsistem ainda a Utilidade Pública nas esferas estaduais e municipais, isto é, os títulos de Utilidade Pública Estadual (UPE) e Utilidade Pública Municipal (UPM). Como se trata de um novo regime de parcerias, as adequações vêm se desenrolando com o tempo.

Paula Storto⁷, grande advogada e referência no tema, identifica algumas tendências que permitirão a compatibilização do novo regime de parcerias inaugurado pelo MROSC (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil) com as normas locais, dentre as quais destaca: a efetivação da desvinculação do direito de firmar parcerias à prévia certificação; a revogação das legislações locais de Utilidade Pública; e a harmonização das normas locais que ainda inviabilizam a remuneração de dirigentes.

Segundo a autora, é comum que a legislação de estados e municípios estabeleçam que a certificação de Utilidade Pública (UPE ou UPM) se dê pela via legislativa⁸, tal fato exige das OSC algum nível de relação com parlamentares, o que restringe o acesso a tal certificado.

Segue a autora, afirmando que o novo regime é categórico ao vedar que os editais e chamamentos públicos contenham critérios que dificultem a ampla participação das OSC. Por isso, continua, a revogação da certificação de Utilidade Pública nos estados e municípios é uma tendência, na medida em que apresentam regras e condições para acesso a parcerias ou isenções fiscais “inspiradas na certificação federal”, que agora está revogada pela sua completa incompatibilidade com a dinâmica do MROSC. O artigo 84-B da Lei nº 13.019/2014⁹ estabelece que os benefícios antes reservados as OSCIP ou OSC declaradas como UPF foram estendidos a todas as OSC, o que independe de qualquer certificação¹⁰.

É neste contexto que o caso da Bahia se mostra paradigmático. O Título de Utilidade Pública Estadual é regulamentado pela Lei Estadual BA nº 6.670, de 21/07/1994¹¹, a qual determina que somente as entidades declaradas ou reconhecidas de utilidade pública (UPE) poderão receber auxílio ou subvenção do Estado.

A norma estadual estabelece alguns requisitos para as OSC receberem a certificação, que terá prazo de dez anos: ata de fundação registrada em Cartório; estatuto registrado em Cartório, com extrato publicado no Diário Oficial do Estado; cadastro de personalidade jurídica (CNPJ); existência legal há mais de doze meses; atestado de autoridade constituída, como Prefeito Municipal, Promotor de Justiça, Defensor Público, Delegado de Polícia ou Juiz de Direito, declarando que esteve em efetivo e contínuo funcionamento durante os doze meses anteriores; que seus dirigentes não percebem qualquer remuneração ou vantagem pecuniária, a qualquer tipo; folha corrida e moralidade comprovada dos diretores. Para revalidação do título, exige-se ainda a apresentação de demonstrativo financeiro dos últimos doze meses.

O regramento baiano, além da já criticada proximidade com o Poder Legislativo estadual, exige que a OSC mantenha relação com as chamadas “autoridades constituídas” para que possam receber o tal “atestado”. Se a relação com o legislativo já fora apontada como um elemento dificultador, a exigência de atestado se torna mais um obstáculo. Importante refletir sobre a autonomia das OSC, o quanto se pode comprometer com a manutenção de relações tão próximas com atores políticos — vereadores, prefeitos, deputados, etc. — especialmente em período eleitoral, eventual clientelismo.

No tocante a exigência de “folha corrida e moralidade comprovada dos diretores”, há uma clara imprecisão no texto normativo, já que não define o que se entende exatamente como moralidade¹² e quais os documentos para tal comprovação: seria a apresentação de certificado de antecedentes criminais o bastante?

Entretanto, destacamos aqui um dos itens mais delicados, objeto de diversas consultas de OSC e até mesmo de assessores parlamentares a nossa equipe, qual seja, a exigência de que os dirigentes das OSC não percebam “qualquer remuneração ou vantagem pecuniária, a qualquer tipo”. Este dispositivo mostra-se absolutamente incompatível com o regime de parcerias estabelecido pelo MROSC.

Veja-se que o artigo 46 da Lei nº 13.019/2014 garante a possibilidade de pagamento, com recursos vinculados às parcerias, da remuneração da equipe encarregada da execução do plano de trabalho, inclusive de pessoal próprio da OSC, durante a vigência da parceria, compreendendo as despesas com pagamentos de impostos, contribuições sociais, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), férias, décimo terceiro salário, salários proporcionais, verbas rescisórias e demais encargos sociais e trabalhistas. O dispositivo não estabelece diferenciação entre os associados comuns e aqueles que estão desempenhando cargos estatutários de direção. Neste sentido, se a pessoa presta serviços a OSC, na execução de uma parceria, com perfil e remuneração vinculados a um plano de trabalho, tal pagamento é regular¹³.

Nossa equipe se deparou então com a seguinte situação: a OSC procurou um Deputado Estadual para tentar o Título de Utilidade Pública Estadual junto ao legislativo e enfim ter acesso a subvenções. Apresentou toda a sua documentação para avaliação e recebeu uma resposta negativa por parte da assessoria jurídica do Deputado, sob argumento de que seu estatuto seria incompatível com o título pleiteado, já que citava expressamente as Leis Federais nº 13.019/2014 e nº 13.204/2015, além de conter dispositivo que permitia a eventual remuneração dos associados e dirigentes, com base no entendimento do MROSC. Resta a OSC, portanto, o dilema de “escolher” entre a possibilidade de parcerias regulamentadas pelo MROSC ou subvenções do Poder Público estadual, via UPE.

O Conselho de Fomento e Colaboração do Estado da Bahia (CONFOCO/BA), especialmente a sua Comissão de Normas e Procedimentos, com a qual temos colaborado, tem se desdobrado sobre um projeto de lei de regulamentação do MROSC em âmbito estadual, com vistas a substituir o atual regulamento, o Decreto Estadual BA nº 17.091/2016¹⁴. Por se tratar de decreto, o regulamento atual não conta com força jurídica para revogar a Lei Estadual BA nº 6.670/1994, devido ao regime de hierarquia das normas jurídicas, daí que subsiste no âmbito estadual a incompatibilidade aqui retratada, entre o MROSC e a UPE.

Na contramão deste entendimento, por vezes também nos deparamos com OSC, especialmente aquelas que atuam no interior e em pequenas cidades, que advogam pela importância dos Títulos de Utilidade Pública municipais. Alegam que se trata de reconhecimento político importante, que torna mais robusto o currículo institucional das mesmas perante os financiadores públicos ou privados. No contexto de pequenas localidades mais distantes dos grandes centros, esta titulação - UPM - pode ser a única oportunidade das OSC obter algum reconhecimento público.

Em que pese o entendimento contrário, o antagonismo entre o MROSC e a titulação de Utilidade Pública evidencia a necessidade premente e urgente de se compatibilizar as regras estaduais e municipais ao novo regime político normativo de âmbito geral inaugurado pelo MROSC. Entendemos que os títulos de Utilidade Pública estaduais e municipais, assim como o federal, devem ser revogados definitivamente, deixando de existir essa modalidade de titulação.

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1. Lucas Seara. Advogado. Consultor. Mestre em Desenvolvimento e Gestão Social pela Escola de Administração da UFBA. Coordenador do Projeto OSC LEGAL.
2. Guilherme Reis e Renata Lima. Revogaram a Lei de Utilidade Pública Federal. E agora?! Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/revogaram-lei-de-utilidade-publica-federal-e-agora-31052016
3. Lei nº 13.204, de 14 de dezembro de 2015. Altera a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, “que estabelece o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou não transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público; define diretrizes para a política de fomento e de colaboração com organizações da sociedade civil; institui o termo de colaboração e o termo de fomento; e altera as Leis n º 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999”; altera as Leis n º 8.429, de 2 de junho de 1992, 9.790, de 23 de março de 1999, 9.249, de 26 de dezembro de 1995, 9.532, de 10 de dezembro de 1997, 12.101, de 27 de novembro de 2009, e 8.666, de 21 de junho de 1993; e revoga a Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935.
4. Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935. Determina regras pelas quais são as sociedades declaradas de utilidade pública.
5. Decreto nº 50.517, de 02 de maio de 1961. Regulamenta a Lei nº 91, de 28 de agosto de 1935, que dispõe sobre a declaração de utilidade pública.
6. Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016. Regulamenta a Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, para dispor sobre regras e procedimentos do regime jurídico das parcerias celebradas entre a administração pública federal e as organizações da sociedade civil.
7. STORTO, P. Questões de Impacto Federativo decorrentes do MROSC e a lei 13.019/2014. Revista do Direito do Terceiro Setor, 2017. Pp. 18/23.
8. Vale citar a crítica do Professor Paulo Modesto, para quem foram criados “cartórios públicos” destinados a gerir títulos e qualificações administrativas, com o Poder Legislativo violando a separação constitucional de funções ao atribuir por ato legislativo títulos jurídicos de fomento. MODESTO, P. A Lei 13.019 e as Transformações das Parcerias Público Sociais. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/paulo-modesto/a-lei-13019-e-as-transformacoes-das-parcerias-publico-sociais
9. Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014. Estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação; define diretrizes para a política de fomento, de colaboração e de cooperação com organizações da sociedade civil; e altera as Leis nºs 8.429, de 2 de junho de 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999.
10. No mesmo sentido, afirma Gustavo Henrique de Souza Vilela que o MROSC, ao revogar a Lei de utilidade pública, ampliou a possibilidade de benefícios de doações e incentivos fiscais para todas as OSC, benefícios como doações de até 2% da receita bruta de empresas, doações de bens móveis apreendidos pela Receita Federal, ou ainda, a distribuição ou sorteio de prêmios e brindes para arrecadar fundos de manutenção ou custeio. VILELA, G.H.S. Natureza Jurídica das Organizações da Sociedade Civil. In: Parcerias com a Sociedade Civil na Gestão Pública Brasileira: Estudos Teóricos Acerca do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil. EDUFT, Palmas/TO, 2018. Pp 86.
11. Lei Estadual BA nº 6.670 de 21 de julho de 1994. Estabelece requisitos para reconhecimento e revalidação de Utilidade Pública de pessoas jurídicas de direito privado e dá outras providências.
12. Apenas a título de exemplo, recorremos ao que leciona Fernanda Marinela, para quem o princípio da moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum. Enquanto a última preocupa-se com a distinção entre o bem e o mal, a primeira é composta não só por correção de atitudes, mas também por regras de boa administração, pela ideia de função administrativa, interesse do povo, de bem comum. Moralidade administrativa está ligada ao conceito de bom administrador. MARINELA, F. Regime Jurídico Administrativo — Parte II. Disponível em: http://www.marinela.ma/wp-content/uploads/2018/02/CADERNODEAULACARREIRASJURDICASANUALAULA02REGIMEJURIDICOEORGI.pdf
13. Sobre o tema, já nos posicionamos anteriormente, no texto Termos de Parceria da Lei 13.019/2014: remuneração da equipe da organização da sociedade civil, disponível em: https://medium.com/@osclegal/termos-de-parceria-remunera%C3%A7%C3%A3o-da-equipe-da-organiza%C3%A7%C3%A3o-da-sociedade-civil-91399aec6629
14. Decreto Estadual BA nº 17.091, de 05 de outubro de 2016. Dispõe sobre a celebração de parcerias, no âmbito do Poder Executivo Estadual, entre a Administração Pública do Estado da Bahia e organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividades ou de projetos previamente estabelecidos em planos de trabalho inseridos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação, em consonância com a Lei Federal nº 13.019, de 31 julho de 2014