En finir avec l’inégalité d’accès aux données de base

Reconstitution Lutèce | Auteur inconnu

Dans nos sociétés numérisées, l’utilisation des données de base devrait être un droit pour tous. En France, le Parlement légifère ce mois ci sur la transposition de la Directive européenne concernant les informations publiques. Le Gouvernement prépare dans le même temps un Projet de Loi Numérique qui concerne pour une large part l’ouverture des données. Notre pays a l’opportunité d’en finir avec l’inégalité d’accès aux données de base qui freine le fonctionnement de nos administrations, bride notre économie, et nous empêche de rentrer de plein pied dans une véritable politique de développement durable. Bercy a les cartes en main.

Reprenons depuis le début

Il y a environ 6000 ans apparaissaient les premières cités, et avec elles les premières formes d’écriture. La collecte et le partage de l’information naissaient du besoin de s’affranchir des limites de nos cerveaux et de pouvoir ainsi mieux s’organiser, ensemble.

OUHOS | Mesopotamia-Cuneiform-tablet-003-front-side | CC BY-SA

Depuis, les civilisations n’ont cessé d’améliorer leur capacité de collection, production, stockage, traitement, et partage de l’information. L’informatique et Internet sont les produits et les outils de cette complexification croissante.

Mais nos sociétés-états actuels ne sont en réalité pas si différents des premières sociétés sédentaires. Nous restons des individus, organisés sur un territoire. Nous partageons toujours ce territoire en propriétés, certaines utilisées pour nous loger, d’autres pour nous nourrir, d’autres encore pour puiser notre énergie. Nous nous regroupons et interagissons au sein d’organisations. Enfin, nous continuons de nous déplacer.

L’apparition de l’écriture n’avait au départ pas d’autre objectif que de capter et partager les données qui décrivent nos sociétés. Lorsque le Danemark met en place, en 2012, son programme intitulé Good Basic Data for Everyone, l’enjeu reste le même, les capacités numériques et l’esprit démocratique en plus. Depuis les tablettes cunéiformes aux infrastructures numériques connectées, l’histoire de la donnée reste intimement liée à l’histoire de nos institutions. Ainsi, la production des données publiques n’a pu véritablement se développer qu’avec la stabilisation des frontières et l’essor des États Nations.

En France, les données qui décrivent le territoire sont longtemps restées la propriété des militaires. Ce n’est qu’en 1940 que le Service Géographique de l’Armée a fait place à l’Institut National de l’Information Géographique et Forestières (IGN), établissement public à caractère administratif dont la mission est d’assurer la production, l’entretien et la diffusion de l’information géographique de référence.

En ce qui concerne les données de propriétés foncières, le cadastre, celui-ci a été mis en place par Napoléon dans l’optique de mettre fin aux injustices fiscales de l’époque. Les données cadastrales sont aujourd’hui la propriété de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP). Elles sont également diffusées par l’IGN.

L’INSEE, l’institut national de la statistique et des études économiques, est un autre acteur clé dans la gestion des données de base. Établi en 1946, il a pour mission principale la production, l’analyse et la publication des statistiques officielles. Mais il est également en charge du répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), et du répertoire SIRENE, qui regroupe les données sur les entreprises et associations.

La France possède également un autre répertoire sur les entreprises, le registre du commerce et des sociétés, alimenté par les greffes des tribunaux de commerce et dont la diffusion est aujourd’hui assurée par le Groupement d’Intérêt économique Infogreffe. L’Institut national de la propriété industrielle (INPI) devrait bientôt prendre le relais pour diffusion gratuite.

Enfin, depuis peu, la France dispose d’une base d’adresse nationale unique gérée conjointement par l’IGN, le groupe La Poste, l’association Open Street Map France et le Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique. L’adresse est un maillon essentiel qui relie nos organisations, nos propriétés, à notre territoire. Pourtant, de nombreux pays n’ont toujours pas de système d’adresse unifié.

Ces données sont des données de base car elles sont utiles pour tous les acteurs de la société et car sans elles, les autres données ont une valeur insignifiante. Imaginez un pays sans carte pour se repérer, sans cadastre pour savoir où se situe la parcelle du voisin, sans registre des entreprises pour savoir à qui faire confiance. Des pays comme celui-ci existent. Ils sont parmi les moins développés.

En France, les données de base sont bien collectées, en revanche, leur accès reste inégalitaire. En effet, et c’est un paradoxe, les données les plus utiles aux citoyens sont parmi les seules données publiques à être payantes. Pouvoir utiliser les données géographiques de la France coûte ainsi 160 000 euros. Pour les données sur les entreprises et les associations de l’INSEE le montant est de 70 000 euros.

Mais pourquoi des données de base payantes ?

Les redevances sur les données publiques sont le résultat de l’autonomie financière des producteurs de données de base. Ceux-ci ont en effet acquis la possibilité de se financer sur la vente de données ou de services liés. Le problème est que ce modèle de financement entre en contradiction avec la mission d’intérêt général de ces institutions, qui est de diffuser l’information. Aujourd’hui, en France, les données de base sont uniquement accessibles à ceux qui peuvent payer.

De Staalmeesters- het college van staalmeesters (waardijns) van het Amsterdamse lakenbereidersgilde | Domaine public

C’est tout l’enjeu de l’ouverture des données que de réintégrer les données de base parmi les informations disponibles à l’ensemble des citoyens. Et cet enjeu est immense.

Du point de vue économique, la mise à disposition des données géographiques de l’IGN permettrait de développer en France le secteur des géo-services, évalué dans le monde à 200 milliards de dollars, soit un tiers du secteur du transport aérien. Les données sur le territoire son utiles à tous les autres secteurs de l’économie. Une étude britannique a montré que la moitié des entreprises créant de la valeur grâce aux données ouvertes, tous secteurs confondus, utilisaient d’abord des données géographiques. Notons aussi que l’IGN exporte son expertise dans les pays en développement, et avec elle son modèle de financement par redevance qui prive les citoyens et entreprises locales de nouvelles données géographiques pourtant cruciales. Oui, le modèle français de financement des données de base a également une externalité négative sur l’accès aux données de base au Mali.

L’accès aux données de base est également un enjeu social et écologique. Comment penser et mettre en oeuvre la réduction des inégalités au logement lorsque l’accès aux données de propriété n’est réservé qu’à une infime portion de la population ? Comment penser l’inégalité des territoires sans les données qui les décrivent ? Comment en finir avec l’évasion et la fraude fiscale lorsque les données sur les entreprises restent en partie inaccessibles ? Enfin, alors que la France s’apprête à recevoir la COP21 et à s’engager sur la réduction de ses gaz à effets de serre, comment suivre et favoriser la mise en oeuvre de ces engagements si l’ensemble des acteurs n’ont pas accès aux données de bases ? L’un des premiers outils d’une politique de développement durable, ce sont les données géographiques et cadastrales.

La fin des redevances est également un enjeu de simplification de l’État et de bonne gestion budgétaire. La libre circulation des données de base entraine une réduction des procédures administratives et permet aussi de penser une réduction des coûts d’infrastructures, conduisant à un système plus efficace et plus économique. La France finance aujourd’hui deux bases de données pour ses entreprises.

Les redevances sur les données de base, un modèle de financement perdant perdant

Pourquoi donc nos administrations se refusent-elles à mettre fin aux redevances sur les données de base ? Regardons les arguments évoqués : pour l’INSEE, la valorisation des données sur les entreprises a uncoût qui justifie le maintien des redevances ; pour la Secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification, il n’est pas possible de supprimer les redevances sur les données de base car il faut produire des données de qualité. Les contraintes budgétaires et le manque d’information sur l’impact d’une telle décision sont également évoquéee. Ces arguments sont appuyés par des acteurs comme l’IGN qui, légitimement, craignent pour leurs ressources de fonctionnement.

Clotile Valter, Secrétaire d’État à la Réforme de l’État et à la Simplification | Crédit : Etalab

Sauf que le modèle de financement des données de base par redevance est un modèle perdant perdant, voué à disparaître. En effet, ce modèle :

  1. fait perdre de plus en plus d’argent aux producteurs de données. Dans un monde où la donnée publique n’est plus considérée comme une valeur marchande, de moins en moins d’acteurs sont prêts à payer pour ces données. Les recettes sur redevance tendent vers zéro ;
  2. empêche la production de données de meilleur qualité. C’est l’ouverture et la mise en commun des données sur les adresses qui a permis d’avoir pour la première fois en France un jeu de données unique dont la qualité est désormais garantie par l’ensemble des producteurs et réutilisateurs. Ce sont les redevances de l’IGN et de la DGFIP qui empêchent toute mutualisation et amélioration des données cadastrales qui, on le sait, sont loin d’être parfaites ;
  3. fait perdre de l’argent à l’État et aux acteurs économiques. Considérant ses données de base comme stratégiques, le Danemark a en 2012 fait le choix de l’investissement public pour compenser la fin des redevances. Le pays prévoit un bénéfice net pour le secteur public de 34 millions d’euros par an d’ici 2020 et un gain économique de 100 millions d’euros pour les secteurs public et privé cumulés. Et les effets sont déjà mesurables. Pour la base adresse, ouverte en 2002, les bénéfices économiques sont mesurés à 14 millions d’euros par an. Au Danemark, les producteurs de données gagnent plus d’argent depuis la fin des redevances.

Vers un modèle de financement qui garantie l’accès pour tous aux données de base

Face à la fin irrémédiable des redevances, il revient au ministère des Finances et au Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique d’explorer des modèles de financement qui permettront de pérenniser la production de données de base et garantir leur accès pour tous. Mohammed Adnène Trojette, dans les conclusions de son rapport sur l’ouverture des données publiques rendu au Premier Ministre en Juillet 2013, ne disait pas le contraire :

Si la dépendance envers la redevance de plusieurs services publics est indéniable, la transition vers de nouveaux modèles économiques revêt un caractère d’urgence, pour maintenir et améliorer la qualité des informations publiques, voire pour garantir la pérennité du service public. Pour que cette transition ne déstabilise pas excessivement les entités concernées, la mission recommande un accompagnement par les structures interministérielles compétentes, notamment le secrétariat général pour la modernisation de l’action publique. Une telle transition est non seulement indispensable mais aussi inhérente aux « lois du service public », en vertu du principe de mutabilité, dont doit être déduite une exigence d’innovation technologique et d’adaptation des modèles économiques, des modes de production et de diffusion de la donnée publique.
Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie | Domaine public

Par réflexe protectionniste et déni de la réalité, la France du début des années 1990 n’a pas su anticiper que les standards ouverts pour la diffusion de l’information allait devenir la norme. Nous avons raté la première vague du Web en nous accrochant au Minitel. Nous sommes à nouveau dans la même situation. Porté par les principes d’ouverture des données, l’accès pour tous aux données de base devient progressivement la norme, et le modèle de redevances vit ses dernières heures. Pourtant, lors du débat à l’Assemblée sur la réutilisation des informations publiques, le Gouvernement, qui avait l’occasion d’aller de l’avant, a au contraire consacré la moitié du projet de loi à la sauvegarde des redevances en mettant en place des principes d’exceptions. Projet validé par les députés.

Aucune politique ambitieuse et durable d’ouverture des données ne se fera sans des modèles de financement adaptés. Il est donc grand temps pour Bercy d’arrêter de considérer les redevances comme un mode de financement pérenne et adapté à l’intérêt général et de regarder les données en face.

Si vous n’êtes pas Bercy, comment agir ?

Après passage à l’Assemblée, le Projet de loi relatif à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public sera en débat au Sénat le 26 octobre (procédure accélérée). Il est donc encore possible d’introduire la fin des redevances pour les données publiques dans la loi.

Par ailleurs, le Projet de Loi Numérique, en consultation publique jusque dimanche 18 octobre minuit, propose de mettre en place un service public de la donnée pour garantir la qualité et la diffusion des principales bases de données publiques. Cette proposition est à soutenir et devrait être renforcée par une mention interdisant le financement par redevance pour ces données de base.