Regulación y armonización de la publicidad institucional en un ecosistema digital

1.- Antecedentes y definición:

- El artículo 14 de la Ley 29/2005 establece la obligatoriedad de la elaboración por parte del Gobierno de un informe anual de publicidad y comunicación en el que se incluyan “todas las campañas institucionales llevadas a cabo previstas en la Ley, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y, en el caso de las campañas publicitarias, los planes de medios correspondientes”.

Enlace a los planes anuales: http://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/cpci/Paginas/PlanesEInformes.aspx

- La ley en su art. 2 define como campaña institucional de publicidad, “toda actividad orientada y ordenada a la difusión de un mensaje u objetivo común, dirigida a una pluralidad de destinatarios, que utilice un soporte publicitario pagado o cedido y sea promovida o contratada por alguno de los sujetos enunciados en su artículo primero”.
Y como campaña institucional de comunicación, la que, “utilizando formas de comunicación distintas de las estrictamente publicitarias, sea contratada por alguno de los sujetos enunciados en el mismo artículo para difundir un mensaje u objetivo común a una pluralidad de destinatarios”.

- En su artículo tres, la Ley de Publicidad y Comunicación Institucional establece que “sólo se podrán realizar campañas institucionales cuando concurran razones de interés público y en el ejercicio de sus competencias; contribuirán a fomentar la igualdad entre hombres y mujeres respetando la diversidad social y cultural presente en la sociedad; y se ajustarán siempre a las exigencias derivadas de los principios de interés general, lealtad institucional, veracidad, transparencia, eficacia, responsabilidad, eficiencia y austeridad en el gasto”.

- La Ley prohíbe expresamente aquellas campañas institucionales que tengan como “finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados; que incluyan mensajes discriminatorios, sexistas o contrarios a los principios, valores y derechos constitucionales; y que inciten, de forma directa o indirecta, a la violencia o a comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico”.

- La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno no incluyó –a diferencia de algunas leyes autonómicas de transparencia- la publicidad institucional.

- En 2014, el Tribunal Constitucional dictó una sentencia que obligaba a poner publicidad institucional en los medios concursantes según su audiencia (otra cuestión era el porcentaje del presupuesto que había que destinar). En dicha sentencia se afirmaba que “se había producido una violación del principio general de igualdad del art. 14 CE, al verificarse que se había excluido de la inserción de publicidad institucional a un medio de comunicación particularmente relevante en función de su implantación y audiencia”.

2.- Transparencia, contratación y rendición de cuentas. Algunas propuestas ya puestas en marcha:

- Elaboración por parte de Gobiernos Autonómicos y Ayuntamientos de un Informe Anual de Publicidad y Comunicación Institucional en el que se incluyan todas las campañas institucionales llevadas a cabo y previstas en la ley, su importe, los adjudicatarios de los contratos celebrados y, en el caso de las campañas publicitarias, los planes realizados en los medios correspondientes.

- Publicación de la información en formatos abiertos y reutilizables.

- Creación de una Comisión de Control que elabore los planes de Publicidad y Comunicación Institucional.

- Publicación del presupuesto destinado a campañas específicas, por interés ciudadano y actualidad.

- Publicación de las campañas dedicadas a promover la comercialización de productos y servicios y atraer inversiones del exterior.

2.1.- Contratación

• Publicación de los criterios técnicos de planificación que se tendrán en cuenta a la hora de hacer el reparto de la publicidad institucional: tipo de campaña, contratos celebrados, importe, etc.
• Hacer públicos los criterios de selección de las agencias de medios seleccionadas.
• Armonización de los sistemas de medición.
• Lectura pública de las ofertas económicas de todos los participantes.
• Un criterio homogéneo tanto en la selección de las agencias de medios como en la postevaluación de las campañas.
• La postevaluación no podrá ser realizada por las propias agencias de medios, sino por actores independientes.

2.2- Rendición de cuentas

- Visualizaciones del reparto de la publicidad institucional por medios/grupos de comunicación e instituciones.

- Publicación de la ejecución de presupuestos detallada.

- Publicación de la oferta económica de cada una de las agencias de medios participantes en el concurso.

- Publicación del sobre técnico y económico ganador del concurso.

- Publicación de la documentación presentada que justifique el cumplimiento de las tareas solicitadas.

3.- Nuevos factores que transforman el ecosistema digital: La redefinición de la publicidad institucional

- Distinción entre creadores de contenidos y medios de distribución.

- Distinción entre concursos de publicidad/creatividad y publicidad/medios.

- “Se otorgará preferencia a los soportes que, sin merma de la eficacia de la campaña, sean más respetuosos con el medio ambiente” (artículo 7 de la proposición de ley del Grupo Parlamentario Ciudadanos en la Asamblea de Madrid).

- Se tendrá en consideración redes y medios sociales (Facebook, Twitter, Instagram, etc.), plataformas digitales (sitios web como Youtube), medios de difusión digitales y plataformas de gestión de la publicidad digital (servicios de publicidad como Adwords).

- Medición de audiencias: volumen de impresiones, usuarios únicos, conversión y analítica web, móviles, etc.

- Necesidad de una protección de datos con mayor garantía jurídica en el rol de ciudadanos frente al rol de consumidores (campañas en Facebook, por ejemplo).

4.- Armonización legislativa a nivel estatal, autonómico y municipal

4.1.- Nivel estatal

- Creación de una comisión/órgano de control independiente que represente a editores, asociaciones de periodistas, académicos, agencias de medios, empresas de medición de audiencias, organizaciones de consumidores, sociedad civil, etc.

- Antes de cada periodo electoral, esta comisión velará porque (no) se (in) cumpla la ley.

- Esta comisión podrá incorporar nuevos factores de armonización de los criterios de adjudicación en función de la evolución de los hábitos de consumo, transformaciones tecnológicas, etc.

4.2.- Nivel autonómico

- Establecimiento de mecanismos para hacer públicas las actividades de publicidad y comunicación institucional de las distintas Comunidades, Órganos autónomos, empresas públicas y entes públicos dependientes.

- Estarán sujetas a los deberes de publicidad las entidades privadas que gestionen servicios básicos tras las privatizaciones, o en todo caso, o subsidiariamente, siempre que reciban más de 100.000 euros o más del 40% de sus ingresos anuales de contratos públicos (Propuesta de la Fundación Ciudadana Civio).

- Desarrollo de un reglamento que establezca las funciones de la Comisión de Control y Publicidad institucional:

o Elaboración del Plan Anual.

o Desarrollo de un portal web donde se pueda acceder a la información de publicidad institucional de Comunidades y Ayuntamientos.

o Procedimientos para la gestión de reclamaciones.

5.- Cláusulas sociales

- Prohibición de reparto de publicidad institucional en medios que publiquen anuncios de comercio sexual.

- Accesibilidad.

6.- Conclusiones

• Formación de los profesionales de la Administración Pública en el funcionamiento de las Agencias de Medios (sistemas de audiencias, reparto de soportes, etc.).
• Creación de unos estándares para regular/armonizar la publicidad institucional.
• Institucionalización del cambio (Comisión técnica para avances, ejemplo: paneles para medición de móviles).
• La publicidad institucional entronca con la libertad de prensa, la libertad de expresión y la libertad de empresa (Arsenio Escolar).
• Establecimiento de criterios para el fomento del pluralismo informativo.