Гроші на дороги: як працює система фінансування ремонту доріг

фото: Кабінет Міністрів України

“Скільки можна”, “Це не дорога, а напрямок”, “Коли нарешті їх поремонтують”. Незадоволення станом доріг — повсюдне. Написати про проблеми з дорогою — найпростіше на сьогодні завдання. Героїв-автомобілістів з відламаними колесами та знищеними підвісками не треба навіть шукати. Але що робити, якщо хочеться розібратися: а хто відповідає за дороги? Що можна зробити і що реально робиться? Український кризовий медіа-центр за допомогою ініціативи CoST підготував пояснення — де шукати гроші на дороги. І як можна перевірити їхнє використання.

В Україні 170 тисяч кілометрів доріг усіх рівнів.
95% із них потребують ремонту.
40% повного відновлення.

Це дуже непросте рівняння — на повний ремонт всіх доріг не вистачить кілької державних бюджетів. Але починати з чогось треба. Щоб почати, народні депутати наприкінці 2016 року ухвалили закон про державний дорожний фонд, аби гарантувати, що гроші на дороги будуть і їх буде достатньо, щоб оновлювати інфраструктуру.

Гроші на дороги

Державний дорожний фонд почав працювати з 1 січня 2018 року. Це не чергова урядова структура, а окремий казначейський рахунок, кошти з якого можуть витрачатися тільки на будівництво, ремонт, утримання, реконструкцію доріг. Формується він із 1) акцизного податку на пальне та авто (як ті, що вироблені в Україні, так і ввезені з-за кордону); 2) ввізного мита на нафтопродукти, транспортні засоби та шини до них; 3) плати за проїзд дорогами великогабаритного транспорту; 4) плати за проїзд платними автомобільними дорогами державного значення; 5) плати за передачу доріг в оренду або концесію; 6) кредитів, отриманих від іноземних держав або міжнародних фінансових організацій.

На повну дорожний фонд запрацює у 2020 році, коли до нього, згідно з законом, перераховуватимуть 100% митних та акцизних платежів за авто і нафтопродукти.

У 2018 та 2019 роках ці надходження були на рівні 50% та 75% відповідно.

В законі також чітко прописано, скільки грошей і на які потреби має виділятися. Найбільше отримує Укавтодор, який відповідає за ремонт та утримання доріг державного значення — 60% від усієї суми. На дороги місцевого значення іде 35% суми. І 5%, що залишилися, спрямовуються на безпеку дорожнього руху.

Дорожний фонд — основне, але не єдине джерело, кошти з якого йдуть на ремонти доріг. Місцеві ради, у першу чергу обласні, можуть закладати в бюджети гроші для покращення дорожньої інфраструктури. Як, наприклад, Дніпропетровська область, яка за два роки на ці потреби виділила 2,3 мільярди гривень. Чи Помічнянська громада у Черкаській області, яка власним коштом відремонтувала кілометр комунальної дороги, а потім ще й залучила 1,4 мільйони з Державного фонду регіонального розвитку для ремонту шляху, який знаходиться на балансі облавтодору.

Що ремонтуватимуть

“Укравтодор” в 2019 році планує відремонтувати щонайменше тисячу кілометрів шляхів. З них 680 кілометрів — в рамках загальної та спеціальних програм на суму понад 16 мільярдів гривень. Перелік доріг, які планується відремонтувати, погоджує і затверджує уряд.

Інша справа — проекти, які фінансуються за рахунок кредитів міжнародних фінансових організацій (МФО). Їх видають під конкретні умови і під конкретні проекти. Відповідно, погодження щодо того, яку дорогу ремонтуватимуть чи будуватимуть, відбувається ще на етапі залучення грошей. В цьому році за рахунок коштів МФО капітально відремонтують більше 300 кілометрів шляхів. На це закладено 5 мільярдів гривень.

Обласні державні адміністрації у 2019 році отримають 14,6 мільярдів гривень на ремонт доріг місцевого значення. Суму ділитимуть пропорційно до протяжності дорожнього полотна. А далі кожна область повинна самостійно вирішувати, які шляхи ремонтувати. Обов’язкова умова — дотримуватися маршрутного принципу, а не практикувати хаотичне латання.

Перелік доріг місцевого значення, які ремонтуватимуть за гроші дорожнього фонду, формується в два етапи. Профільний місцевий департамент чи державне підприємство, яке займається ремонтом та утриманням доріг, готує попередній список автомобільних шляхів, які планують ремонтувати за державні кошти (бажано — з урахуванням пропозицій керівників місцевих громад області). Після цього попередній перелік доріг затверджують в “Укравтодорі”. А далі — робота.

Окрема історія — комунальні дороги, власники яких можуть розраховувати на максимум п’яту частину від суми коштів, виділених обласній державній адміністрації. Проте в минулому році 10 областей не передали жодної гривні на комунальні дороги. Серед них і Хмельницька, яка стала лідером з використання коштів державного дорожнього фонду. Проти такого виступає “Асоціація міст України”, де заявили, що уряд повинен прийняти рішення, яке б зобов’язало ОДА “ділитися” 20% коштів, отриманих з дорожнього фонду.

Хто за які дороги відповідає

Комунальні дороги — відповідальність керівництва конкретного міста, села чи громади. Їхня загальна протяжність — 250 тисяч кілометрів. На балансі обласних державних адміністрацій — 123 тисячі кілометрів доріг місцевого значення. Дороги державного значення, протяжність яких в Україні майже 47 тисяч кілометрів ,— це парафія “Укравтодору”.

Але в державному агентстві зараз активно працюють над тим, щоб місцевим адміністраціям передати ще 25 тисяч кілометрів шляхів. Йдеться про “територіальні дороги”, які сполучають облцентри із районами, містами обласного значення, портами, аеропортами, залізничними вузлами, об’єктами культурного надбання тощо. В “Укравтодорі” сподіваються передати Т-шки до кінця 2019 року.

В структурі ОДА, дороги — це сфера відповідальності профільних департаментів. Однак в частині обладміністрацій вирішили створити окремі державні підприємства, які відповідатимуть за ефективне використання коштів дорожнього фонду. Так зробили у вже згаданій Хмельницькій області, де використали все до останньої копійки субвенції. Аналогічним шляхом пішли в Сумській ОДА.

Натомість Львівщина, яка є одним із лідерів як за коштами виділеними, так і витраченими, окремого держпідприємства не має — лише департамент, який справно робить свою роботу. За 4 роки в області відремонтували 1744 кілометри доріг на 9 мільярдів гривень. Ще 36 мільйонів витратили на підвищення безпеки на шляхах: освітлення пішохідних переходів, встановлення світлофорів, камер спостереження.

Щоправда, іноді буває так, що у громаді чи місті є “чужий серед своїх”: місцева або територіальна дорога, яка проходить через населений пункт. Зазвичай вона найбільш завантажена транспортом. Звідси і вища зношуваність, аніж у комунальних доріг. Проблеми виникають, коли доходить справа до ремонту, бо службу автомобільних доріг чи ОДА рідко коли бентежить, що їхня дорога — єдина невідремонтована в населеному пункті. Один із способів вирішити таке питання — запропонувати ремонт на умовах співфінансування. Область чи “Укравтодор” значно охочіше беруться за ремонт, якщо населений пункт чи громада готові зробити грошовий внесок.

Хто ремонтує та утримує дороги

Правила ринку дуже прості: є гроші на дорогу — знайдеться той, хто за ці гроші її відремонтує. Якщо пропозиція буде цікава кільком компаніям, то, ймовірно, ще й вдасться зекономити. В цьому мають бути зацікавлені головні балансоутримувачі шляхів: обласні служби автомобільних доріг (дороги державного значення) та профільні департаменти/державні підприємства ОДА.

Щоправда, з конкуренцією поки не склалося. За даними CoST Україна, у 2018 році середня кількість учасників закупівель, що беруть участь у відкритих торгах складає 2,76 учасники. Мало в яких областях цей показник вищий за 3. При цьому цифри, наведені CoST Україна, підтверджують, що чим більше учасників бере участь у закупівлях, тим більша економія. Наприклад, Служби автомобільних доріг заощаджували 4,23% грошей, якщо у тендері брали участь три компанії. Економія зростала більш ніж утричі (14,99%), якщо на торги виходили 6 учасників. Трохи менше заощаджували ОДА, але тенденція зберігалася — чим більше учасників, тим більше вдавалося заощадити.

Щоб розуміти, чи замовники справді зацікавленні в тому, аби в області працювало якомога більше компаній, досить подивитися на умови, які вони прописують в тендерах. Державна уповноважена Антимонопольного комітету України Агія Загребельська розповідає, на що необхідно звертати увагу в першу чергу:

  • Досвід виконання аналогічних робіт. Якщо замовник напише в умовах тендеру, що виконавець повинен мати досвід з ремонту чи будівництва доріг державного значення, то він не зацікавлений, аби на ринку з’явився новий гравець. Бо компанія, яка успішно ремонтує дороги місцевого значення, буде просто відрізана від замовлень Служб автомобільних доріг.
  • Наявність технічної бази. Маєте асфальтобетонний завод за 50 кілометрів від місця проведення ремонту — можете подаватися на тендер. Або за 25 кілометрів, або за 100 кілометрів чи навіть 150. Сама по собі така умова без відповідного обгрунтування є дискримінаційною. Більше того, вводить третього гравця — адже власники асфальтобетонного заводу теж можуть “відрізати” від тендеру частину учасників.
  • Наперед визначений результат. Якщо в межах області з року в рік на тендери виходять одні і ті ж 2–3 учасники, з ймовірністю в 90% і вище перемагає одна й та ж фірма, а економія коштів коливається в межах 1%, то це, з високою ймовірністю, класична змова. Перевірити це можна, проаналізувавши документацію, яку подають учасники тендеру. У них може бути отримана в одному місці техніка, найняті одні й ті ж працівники, або ж завірені в одного нотаріуса з різницею в кілька хвилин документи.

І хоча ринок дорожнього будівництва дуже закритий, однак система “ProZorro”, стабільне фінансування галузі і фінансова децентралізація дають свої результати. У 2018 році контракти із замовниками підписали 334 нові замовники. Із них майже 100 брали участь виключно у відкритих торгах. Показова й інша цифра — 5 найбільших підрядників отримали чверть усіх замовлень, тоді як ще рік тому цей показник був на рівні 40%.

Як стежити, чи йде робота

Ремонт доріг — це не зустріч художників-абстракціоністів. Тут чітко виписані процедури і часові рамки, коли і що має бути зроблено. Якщо є підписаний договір між замовником і підрядником, то завдяки відкритим даним будь-хто може перевірити, чи виконується робота відповідно до графіку. Бо в документі вказується, коли має початися ремонт і коли він має завершитися. Якщо на зазначеній ділянці у зазначений час немає спеціалізованої техніки, то не зайвим буде запитати, чому так. Це можуть бути затримки із перерахунком коштів з держказначейства чи інші процедурні питання, але можливий і варіант безвідповідального ставлення місцевої влади чи виконавців.

Гроші в такому випадку навряд чи пропадуть, але в області, найімовірніше, заберуть те, з чим вона не може дати собі раду. Йдеться не про дороги, а про гроші на них. Так уряд зробив у вересні минулого року, перекинувши більше півмільярда гривень з одних об’єктів на інші. Гроші забрали з об’єктів, які не не були готові навіть на рівні проектної документації. Найбільше втратили Миколаївська (96,8 млн гривень), Чернівецька (67,8 млн гривень) та Житомирська області (61,4 млн гривень). “В плюсі” опинилися 7 регіонів, з яких найбільше отримали Кіровоградська, Полтавська та Вінницька області — майже 150 мільйонів гривень на трьох.

Перевірка якості

Наявність заводу за 50 кілометрів ще не означає, що асфальтна суміш буде відповідати всім нормативним показникам, коли її довезуть до місця ремонтних робіт. Або що підрядник буде знімати достатній шар дороги, аби потім прокласти новий асфальт. Щоб не було такої самодіяльності, на об’єктах працюють інспектори технічного нагляду. Саме вони контролюють, щоб працівники не укладали асфальт під час дощу, витримували норму по товщині нижнього і верхнього шару.

Інспектори можуть повернути асфальтну суміш назад на завод, якщо вона занадто холодна або ж, навпаки, перегріта. Після завершення робіт спеціаліст із технічного нагляду може провести кернування, аби пересвідчитися, що новий шар асфальту укладено з дотриманням нормативів, а також випробувати матеріали на міцність у лабораторії.

Після завершення проекту, підрядник здає фінальну документацію — загальний журнал робіт, гарантійний паспорт, акт введення в експлуатацію. Їх обов’язково має підписати інспектор, бо без його візування казначейство не перерахує виконавцеві гроші. Ці документи не у відкритому доступі, але їх можна отримати у замовника, оформивши відповідний запит. А далі просте порівняння проектної документації та фінальних звітів дасть можливість побачити, чи були порушення при ремонті/будівництві, чи побачив їх інспектор з технічного нагляду.

Постпродакшн на дорогах

За державними будівельними нормами, гарантія на дорожнє покриття — три роки. Однак у контрактах, залежно від типу доріг, є і більші гарантійні терміни — до 10 років. І впродовж цього терміну підрядник має власним коштом усувати дефекти, які виникли на дорозі. Не пережив асфальт зиму з частими переходами від мінусових до плюсових температур — будьте ласкаві, залатайте ями. Поплив асфальт через два роки через жарке літо — це теж проблема підрядника.

Про те, в якому стані відремонтовані шляхи, служби автомобільних доріг або відповідні департаменти обласних державних адміністрацій повинні знати, бо вони зобов’язані двічі на рік проводити інспекцію дорожнього полотна. Далі — складання відповідного акту і звернення до компанії, яка цю дорогу робила.

Можна йти іншим шляхом, як це зробили у Львівській області, де 200 кілометрів траси “Київ-Чоп” обслуговує турецька компанія “Онур”. Контракт із нею “Укравтодор” підписав на 7 років. Вартість робіт — 39 мільйонів євро. Кредит на цей проект дав Міжнародний банк реконструкції та розвитку.

Турецька компанія, яка має власну велику базу у Львівській області, усуває дефекти дорожнього полотна, стежить за дорожніми знаками і розміткою, здійснює зимовий догляд шляху. При цьому, МБРР найняв французьку компанію, яка здійснює незалежний нагляд. Якщо їхній експерт виявить яму, пошкодження дорожнього знаку чи якийсь інший дефект, він це фіксує і повідомляє представників “Онур”, які зобов’язані якомога швидше усунути пошкодження. Інакше за кожен день простою — штраф.