Зради й перемоги 2019: як далі лікувати публічні закупівлі?

Reforms UCMC
Jan 31 · 12 min read

Закупівлі державними установами ремонтів доріг та житлових будинків, комунального транспорту, обладнання та харчування для шкіл і дитсадків — «вічна тема», яка стосується усіх: тут йдеться про придбання певних благ в інтересах громади за кошти платників податків, і це великі кошти. Відтак, великі й ризики: і свідомих зловживань, і неефективного використання цих грошей.

Рік тому ми в Українському кризовому медіа-центрі розпитували «ПРОЗОРРО» та організації, які відстежують публічні закупівлі, про те, які порушення найбільш поширені, як впізнати підозрілу закупівлю та що потрібно зробити, щоб «зради» у закупівлях стало менше.

Що маємо за підсумками 2019 року?

Не дуже гарні, але передбачувані новини: картина з грудневими закупівлями не змінилася.

«Якщо взяти активність по проведенню та оголошенню закупівель за різноманітні товари, послуги чи роботи, у 2018 році вона була найбільшою у грудні. Якщо щомісяця відбувалося в середньому 100–130 тисяч, у грудні це — 155 тисяч. У 2019-му ситуація стабільна: маємо тільки на 10 тисяч закупівель менше — трохи більше 144 тисяч», — Христина Зелінська, менеджерка програми інноваційних проєктів Transparency International Україна.

Активісти, які займаються моніторингом на місцях, знову виявили низку підозрілих «подарунків під ялинку» та неякісного виконання робіт «аби до кінця року». Ось лиш деякі з них.

Дорога «на лід»

Святослав Абрамов

«Ми в листопаді виїжджали на об’єкти ремонтів, це поточний середній ремонт на дорозі місцевого значення в Кіровоградській області, де договір укладений в листопаді цього року, в 20-х числах, з кінцевим терміном виконання 31 грудня. Ми зафіксували, що суміш укладають за надто низької температури повітря. …

Взагалі будь-які закупівлі дорожніх робіт у грудні, навіть якщо це не фейкові закупівлі і роботи були виконані — все одно це великий ризик, бо вони виконуються в період, коли будівельний сезон дорожній закінчився. Це призводить до того, що покриття просто не витримає не те що зими — воно не витримає навіть найближчого місяця», Святослав Абрамов, виконавчий директор CoST Ukraine.

Підозріло дешеві ремонти

Ольга Нос

«Я дивилася закупівлі (робіт з ремонту) доріг. Там виходять дуже цікаві цифри: є навіть капітальні ремонти вартістю до 200 тисяч гривень. Таких закупівель загалом — на 38 мільйонів гривень. 73 угоди — від 190 тисяч і граничить з порогами, на загальну суму понад 14 мільйонів. Закупівлі робіт до 1,5 мільйона гривень — на загальну суму 97 мільйонів. І були навіть капітальні ремонти доріг вартістю менше 100 тисяч. Що можна відремонтувати на такі гроші?

В усіх цих договорах термін виконання робіт — до кінця року. Найкоротший термін дії договору — 7 днів, договір на 199 з гаком тисяч гривень. Я не знаю, чи це фейковий договір, чи ні, але дуже цікаво подивитися ту дорогу, чи робили там щось взагалі, і в якому воно стані буде навесні, якщо робили», — Ольга Нос, керівник ГО «Трипільський край».

102 мільйони на шоколад і карамель

Органи місцевого самоврядування купили дітям солодкі новорічні подарунки — для дитсадків, шкіл, інтернатів — на 102 мільйони гривень.

«Це традиція така у нас ще з радянських часів, але чи доцільно витрачати 102 мільйони гривень на солодощі? І ми бачимо, що 30% — це неконкурентні процедури, це звіти про укладені договори. Якщо ми відкриємо той звіт, якщо там навіть є прикріплений договір — ми не бачимо там ні кількості товару, ні вимог до якості, нічого. Що купили насправді, ми не знаємо. Це дуже ризикові закупівлі», — Ольга Нос, керівник ГО «Трипільський край».

4 тисячі на пластикове сміття

«В Українці була закупівля на 18 тисяч гривень, з яких десь 3–4 тисячі — на новорічну мішуру. Її просто розкидали по місту під час відкриття новорічної ялинки. Потім це ніхто не прибирав — вийшли прибирати місцеві мешканці. Але й досі це все у річці, по кущах — тому що все зібрати неможливо. Це просто безглузде викидання грошей, ще й пластик, який шкодить навколишньому середовищу», — Ольга Нос, керівник ГО «Трипільський край».

12 мільйонів на неіснуючі об’єкти благоустрою

«Управління капітального будівництва Одеської міської ради виклало звіти про угоди, 8 угод, кожна майже на 1,5 мільйона гривень. Всі ці угоди, це майже 12 мільйонів гривень, від 18 грудня , з 4 приватними підприємцями. Двоє з цих приватних підприємців зареєстровані взагалі за 6 днів до того, як з ними уклали угоду. Всі ці 8 угод на капітальний ремонт елементів благоустрою у дворах. … По 3 з 8 адрес я вже була, і елементів благоустрою, які там можна відремонтувати — просто не існує. Там є колеса, вкопані в землю — це всі елементи благоустрою, які там є. І так 12 мільйонів. Всі договори без конкурсу.

Ще департамент культури і туризму закупив на 100 тисяч гривень запонки. Навіщо потрібно стільки запонок і кому вони потрібні — теж абсолютно незрозуміло. І хто ці підприємці, які мають абсолютно інші види діяльності, абсолютно ніяк не пов’язані з сувенірною продукцією», — Олена Кравченко, журналістка з Одеси.

Гарні новини: чимало новацій, які мають запобігати найпоширенішим проблемам у закупівлях, у 2019 році стали реальністю.

Це так званий закон «ПРОЗОРРО 2.0» («Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення публічних закупівель).

Тепер сумнозвісні «допорогові» закупівлі від 50 до 200 тисяч гривень потрібно буде здійснювати також через «ПРОЗОРРО», але через спрощену процедуру тривалістю 1 тиждень. Це виводить допорогові закупівлі з тіні — раніше достатньо було розмістити звіт про укладений договір.

Кристина Гуцалова

«Тут, з одного боку, ми починаємо контролювати великий зріз сум, які раніше у нас не контролювалися, не відображалися. З іншого боку, для замовників запустили електронні каталоги, так званий ProZorro Market, де дійсно дуже швидко можна проводити закупівлі, з одного боку, зберігаючи потрібний рівень прозорості цієї процедури, з іншого боку, не витрачаючи час на довгу процедуру традиційної закупівлі», — Кристина Гуцалова, керівник проекту моніторингу та контролю ДП «ПРОЗОРРО».

Запровадили запобіжник від зумисного зриву тендерів через процедури оскарження: вартість суттєво зростає, а гроші за оскарження повертатимуть стороні, яка довела свою правоту.

«У нас буде диференційована сума за подачу скарги. І, що найважливіше, вона буде повертатися, якщо постачальник довів в Антимонопольному комітеті, що він був правий. Я думаю, що це, з одного боку, збільшить навантаження на Антимонопольний комітет, з іншого боку, дасть бізнесу можливість відстоювати свої права більш активно і ефективно. Паралельно ми зараз працюємо з Антимонопольним комітетом, щоб збільшити потужність колегії з розгляду скарг. Ми плануємо, що в наступному році у нас почнуть працювати декілька комісій, тому навантаження буде між ними розподілене, вони зможуть більш ефективно і швидко розглядати ті скарги, які будуть поступати» — Кристина Гуцалова, керівник проекту моніторингу та контролю ДП «ПРОЗОРРО».

Розширюються критерії оцінювання пропозицій, поданих учасниками — тепер це не лише ціна. Також бізнесу дають можливість виправити несуттєві помилки у поданій пропозиції протягом 24 годин. На додачу, Департамент регулювання публічних закупівель Мінекономіки працює над переліком формальних помилок, за які замовник не має право відхиляти тендерну пропозицію учасника.

Крім того, закон запускає зміни щодо відповідальних за проведення закупівель: з 2022 року ними повинні будуть займатися не тендерні комітети — з колективною (без)відповідальністю, а професійні уповноважені особи. Вони ж будуть конкретними відповідальними у разі порушень законодавства.

Оцінити перші результати нового закону можна буде лише наприкінці 2020 року — він почне діяти з 19 квітня. Тож позитивний його вплив — це поки що очікування.

Але закон сам по собі вирішує не всі проблеми з публічними закупівлями.

По-перше, держава має завчасно передавати кошти на місця. Затримки з перерахуванням субвенції на соціально-економічний розвиток — одна з головних причин «грудневих жнив», на які замовники ніяк не можуть вплинути.

Христина Зелінська

«Є випадки, коли де-юре буквально за 2 дні будувалися льодові арени, водопровідні мережі, добудовувалися якісь об’єкти, лікарні і т.д. По факту відбувалося що? Це переважно об’єкти за програмою соціально-економічного розвитку окремих територій — це окрема бюджетна програма, яка є в державному бюджеті України. І чомусь щороку ми спостерігали таку тенденцію, що на місця гроші з держбюджету доходять невчасно. Через це замовники не можуть оперативно проводити закупівлі.

В минулі роки були ситуації, коли розпорядження Кабміну про перерозподіл субвенції або внесення змін до нього приймали на початку грудня, живі гроші поступали на рахунок в середині грудня. Відповідно, у замовника «зв’язані руки» — кошти йому треба освоїти, хоча і субвенція була перехідною. Тобто, можна було оголосити нормальну закупівлю і укласти договір в наступному році. І замовники що робили? Вони домовлялися з місцевими підприємцями для того, аби ті зробили ремонт в борг, і в кінці року, коли гроші точно поступлять на рахунок, замовник з ними розрахується.

Цьогоріч, наприклад, по програмі соцекономрозвитку з запланованих 2,5 мільярдів виділили тільки 700 з чимось мільйонів, якщо я не помиляюся. Це означає, що 1,7 мільярда просто фактично не виплатили вже на місцеві бюджети», — Христина Зелінська, менеджерка програми інноваційних проєктів Transparency International Україна.

По-друге, потрібно забезпечити невідворотність покарання для порушників.

Для початку, у поле зору Держаудитслужби (тепер — Офісу фінансового контролю) має потрапляти більше закупівель, ніж зараз.

За словами Олександра Шкуропата, заступника в.о. голови Держаудитслужби, за 2019 рік здійснили понад 8 тисяч процедур моніторингу тендерів на загальну суму понад 79 мільярдів гривень, у 93% випадків виявили порушення. Але це зовсім мало на тлі загальної кількості закупівель. Щоб аудиторам легше було знайти найбільш підозрілі закупівлі, у «ПРОЗОРРО» працюють автоматизовані ризик-індикатори. Держаудитслужба стверджує, що цей інструмент не ідеальний, а проконтролювати все фізично неможливо.

Олександр Шкуропат

«Ми прийшли до того, що ризик-індикатори необхідно вдосконалювати, щоб акцент був більший саме на такі приклади, які дають нам громадські організації. Але ви зрозумійте, що охопити усе практично неможливо. Тим більше, на сьогодні Офіс державного фінансового контролю ще скорочується на 30% в цьому році. Тому, на жаль, будуть скорочені відповідно і можливість нарощування моніторингу», — Олександр Шкуропат, заступник в.о. голови Державної аудиторської служби України.

Також у відомстві кажуть, що їм не вистачає повноважень та інструментів, аби продемонструвати реальні результати. Зараз аудитори можуть здійснювати моніторинг з превентивною функцією (якщо замовник реагує на зауваження — до нього не застосовують ніяких санкцій) та складати адміністративні протоколи за порушення порядку оприлюднення інформації (невчасну публікацію звіту про укладений договір). І навіть якщо на порушника склали протокол, замовники можуть уникнути будь-якої відповідальності.

«Ми маємо тільки 511 протоколів. Чому так? В першу чергу [причина] — персональні дані, які необхідно заповнювати в протоколах. Ми пишемо листи на замовника, замовник знаходить масу пояснень про те, що не можуть дати персональні дані. В результаті протокол не складається, тому що без персональних даних суди його не розглядають», — Олександр Шкуропат, заступник голови Державної аудиторської служби України.

Сергій Чернега

«За процедурою, ми направляємо протоколи до суду, і вже суд приймає рішення про притягнення до відповідальності. На сьогодні рішеннями судів лише прийнято постанов щодо притягнення до відповідальності або не притягнення до відповідальності лише 38 осіб. З цих 38 осіб, у половині випадків було закрито провадження — у зв’язку з «незначними порушеннями», — Сергій Чернега, директор Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель, Державна аудиторська служба України.

Водночас, активісти, які займаються моніторингом закупівель, критикують відомство і кажуть, що Держаудитслужба могла б докладати більше зусиль навіть у таких умовах.

За підрахунками спільноти громадських організацій DOZORRO, на 1 аудитора у відділі моніторингу закупівель припадає три моніторинги на місяць. Понад 70% всіх промоніторених закупівель аудитори розпочали за власною ініціативою, і лише 10% моніторингів — через спрацювання автоматичних ризик-індикаторів, хоча система ризик-індикаторів якраз і була введена для того, щоб і полегшити роботу аудиторам та унеможливити вибірковий підхід.

Частково проблему вирішує закон «ПРОЗОРРО 2.0»: з початком його дії, за порушення порядку оприлюднення тендерних пропозицій відомство зможе саме складати протоколи і виносити постанови. За більш серйозні порушення, як неправомірна дискваліфікація, або неправомірне обрання процедури, або взагалі непроведення торгів, складений Офісом протокол буде передаватися до суду.

Сергій Чернега

«Збільшено розміри штрафів, застосовано диференційний підхід до цих штрафів. Там за суттєві порушення у нас мінімальний 25 тисяч гривень буде, а максимальний до 80 тисяч гривень. Також там на керівника передбачена відповідальність, якщо він не виконав рішення органу оскарження, тобто, Антимонопольного комітету, там будуть максимальні штрафи. Тобто, така вилка у нас є на сьогодні, буде з квітня місяця», — Сергій Чернега, директор Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель, Державна аудиторська служба України.

Але поки збережеться проблема з доступом до персональних даних відповідальних осіб з боку замовника — замовники будуть зобов’язані публікувати їх для контролюючого органу лише з 1 січня 2022 року. Проте є ініціативи від громадськості щодо того, щоб запровадити ці зміни до кінця 2020 року, зазначає Сергій Чернега.

Як Держаудитслужба/Офіс фінансового контролю скористається новими можливостями і чи стане оновлене відомство ефективнішим — покаже кінець 2020 року.

По-третє, потрібна більша увага активістів та ЗМІ: вона сама по собі є певним запобіжником від порушень.

Це складна сфера, але інструментів для громадського контролю з’являється все більше. А кожна підозріла закупівля для місцевої школи чи комунального транспорту може стати темою для цікавого журналістського матеріалу.

Спільнота DOZORRO підготувала низку корисних посилань для тих, хто хоче якісно та професійно писати про закупівлі.

Про тонкощі ремонтних робіт на дорогах можна запитати експертів CoST Ukraine.

Святослав Абрамов

«В першу чергу, потрібно звертати увагу на планування і те, як замовники проводять закупівлі. Бо дійсно дуже багато відмін, в різних областях — в середньому 18%. Це досить багато. Хоча в минулому році було близько 30%… З топ-3 причин, перша — що на торги вийшов тільки один учасник. Тобто, умови прописані таким чином, що це цікаво тільки якомусь одному учаснику. Друга — що були дискваліфіковані всі учасники. І дуже популярна у всіх замовників причина відміни торгів — відсутність подальшої потреби у закупівлі (там бувають різні підґрунтя для цього). Відміна закупівель — це теж ризик-індикатор», — Святослав Абрамов, виконавчий директор CoST Ukraine.

Інформацію про ремонти різних об’єктів соціальної інфраструктури у містах і селах — садочків, шкіл, лікарень, житлових будинків, між квартальних проїздів — можна знайти через інструмент «Антикорупційна карта ремонтів». На онлайн-мапі є інформація про ремонти по всій території України.

Сергій Миткалик

«Зазвичай, найчастіше скаржаться на неякісно виконаний ремонт, відсутність ремонту чи неповністю виконаний ремонт. … Наша карта за 2 роки вже повернула близько 2 мільйонів гривень до державних бюджетів», — Сергій Миткалик, виконавчий директор ГО «Антикорупційний штаб».

Подивитися деталі про компанії можна за допомогою YouControl — аналітичної системи, яка на основі відкритих даних формує досьє на кожну українську компанію.

Максим Боровик

«Ми навчаємо активістів та державних службовців працювати з відкритими реєстрами, працювати з великими даними. І ми впроваджуємо нові інструменти — наприклад, разом з ProZorro зараз даємо більш широке досьє по закупівлях, по кожному з учасників; разом з DOZORRO розробили два індикатори ризиковості, які вказують на пов’язаність замовника з учасником або двох учасників. Через наші інструменти можна оцінити організацію і загалом, і як учасника або замовника торгів», — Максим Боровик, бізнес-тренер YouControl.

Стежити потрібно не лише за самими закупівлями, а й народними депутатами. Протягом 2019 року було вже декілька законодавчих ініціатив, які під виглядом вдосконалення системи «ПРОЗОРРО» могли звести нанівець усі попередні досягнення. Наприклад, нардеп Олександр Качура пропонував ліквідувати десятки приватних майданчиків у ProZorro та замінити їх на монополію одного, державного. Згодом ліквідувати усі майданчики на ProZorro запропонував нардеп Михайло Папієв з Опозиційної платформи «За життя».

Кристина Гуцалова

«У нас цілий наступний рік буде йти якраз під супроводом того, що ми будемо активно пробувати різні форми вдосконалення. Тому ми сподіваємось, що нас будуть підтримувати як у Верховній Раді, так і в Кабінеті міністрів, з усіма нашими кейсами. І, звичайно, хотілося б, щоб ті ініціативи, які виходять для того, щоб зупинити чи переформатувати «ПРОЗОРРО» навіть не доходили до сесійної зали», — Кристина Гуцалова, керівник проекту моніторингу та контролю ДП «ПРОЗОРРО».

Насамкінець, може допомогти проактивна позиція бізнесу

Максим Боровик

«Якщо були якісь корупційні схеми, якщо були якісь змови, якщо були конфлікти інтересів, невиконання робіт або непоставка товару абощо, то такий контрагент може бути в принципі розцінений як неблагонадійний і для всього іншого бізнесу. …Може, зі сторони бізнесу варто було б якось їх вносити в негласні чорні списки. А для того, щоб вони не мали можливості не тільки працювати із державними установами, а й працювати взагалі з комерційними структурами — запровадити практику, як у Європі. Я точно знаю, що якщо компанія порушувала умови державних закупівель — можуть, наприклад, забрати основний вид діяльності, можуть виключити з асоціації тих же будівельників і т.д. І компанія просто стає небажаним контрагентом», — Максим Боровик, бізнес-тренер YouControl.

Відеозапис цієї розмови Ви можете переглянути тут:

https://www.youtube.com/watch?v=1YlpFan2IjQ

Reforms UCMC

Written by

Медіа-Центр Реформ — майданчик для відвертого обговорення реформ в Україні: найгостріших потреб, прогресу та проблем на шляху змін країни.

Welcome to a place where words matter. On Medium, smart voices and original ideas take center stage - with no ads in sight. Watch
Follow all the topics you care about, and we’ll deliver the best stories for you to your homepage and inbox. Explore
Get unlimited access to the best stories on Medium — and support writers while you’re at it. Just $5/month. Upgrade