Як визначити спроможність громади, як її підвищувати, та що буде далі з децентралізацією?

Reforms UCMC
Nov 25 · 8 min read

Наприкінці 2019 року, через 5 років після старту реформи децентралізації, в Україні — більше тисячі об’єднаних територіальних громад. У деяких з них давно відбулися вибори, розпочалося життя за новою моделлю і є перші досягнення та досвід, деякі — лише на початку цього шляху. Частина новоутворених ОТГ вже продемонстрували, що можуть впоратися з новими повноваженнями та використати можливості, який дає їхній статус. Але є і такі громади, які не зважаючи на отримані додаткові надходження напряму з державного до місцевого бюджету, не поспішають переймати на себе повноваження органів влади районного рівня. Це викликає сумніви щодо реальної спроможності таких громад забезпечувати створення якісного життєвого середовища для своїх жителів.

Як визначити, чи є громада спроможною, як підвищувати спроможність громад та які приклади з міжнародного та українського досвіду можуть стати у нагоді — обговорювали під час дискусії в Українському кризовому медіа-центрі, організованої Програмою USAID DOBRE.

«Зараз громади можуть об’єднуватися так, як забажають. Але, за різними підрахунками, близько третини громад мали недостатні характеристики для забезпечення повного комплексу послуг для якісного життя на своїй території. Іноді громади не враховували, що після об’єднання послуги для мешканців мають бути не гіршої якості, ніж до об’єднання, — пояснює Микола Рубчак, керівник експертної групи територіальної організації влади Директорату з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Міністерства розвитку громад та територій України. — Що нам робити у сьогоднішній ситуації? Малоспроможні громади — поєднувати, приєднувати і підвищувати спроможність. У спроможних — виховувати державницький підхід: що вони відповідальні не лише за свою маленьку територію, але й оточуючу».

Як визначити, які громади є спроможними?

Міністерство розвитку громад та територій для визначення спроможності громади у своїй рекомендаційній методиці пропонує наступні базові критерії:

- географічна цілісність: територія громади не може бути розірваною, також всередині неї не можуть знаходитися інші органи місцевого самоврядування;

- наявність школи І-ІІІ ступенів для не менш ніж 250 учнів

- 250 дітей шкільного та 100 дітей дошкільного віку;

Додатковими, або оціночними критеріями, які пропонується враховувати є- чисельність постійних мешканців громади, її площа, індекс податкоспроможності бюджету громади, частка у ньому місцевих податків і зборів.

Окреме питання, доступність: відстань до адміністративного центру має становити не більше 25 кілометрів, а пожежники та «швидка» могли приїхати протягом не більш ніж 20 хвилин.

Микола Рубчак

«За даними органів, які уповноважені обліковувати, Методикою, розробленою Міністерством пропонується вважати громади з чисельністю населення до 3 тисяч — малоспроможними, 3–5 тисяч — із середнім рівнем спроможності, та від 5 тисяч — великими. Площа до 200 км² — мала, 200–400 км² — середня, від 5 тисяч км² — велика. Це пов’язано, зокрема із надходженням земельного податку. Індекс податкоспроможності — співвідношення середньоукраїнського ПДФО на людину до обсягу ПДФО на людину в громаді: 0,3 — низький, 0–3–0,9 — середній, від 0,9 — високий. Аналогічно — з надходженнями до місцевого бюджету: частка власних надходжень у місцевому бюджеті до 10 % — низька, 10–20 %– середня, від 20 %– висока. Для великих громад ці коефіцієнти можуть бути понижені, натомість для малих — підвищені», — Микола Рубчак, керівник експертної групи територіальної організації влади Директорату з питань розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою.

Водночас, Беррі Рід, директор програми USAID DOBRE, наголошує, що кількість населення та кількість учнів у громаді не є визначальними показниками — важливіше дивитися, яким ресурсом володіє громада.

Беррі Рід

«Я знаю громади, які зовсім малі, але багаті. А також — великі громади, щодо спроможності яких є сумніви. Так само з кількістю школярів та дошкільнят: ці цифри можуть бути потрібні для оптимізації системи, але не вказують на спроможність. Що якщо у громади лише півтори сотні учнів, але чудова матеріально-технічна база для опорної школи? Відстань до центру — це також не про спроможність», — зазначає Беррі Рід.

Потрібно дивитися не лише на доходи, але й на витрати громади, щоб розуміти, чи зможуть вони забезпечити свої потреби. Беррі Рід зауважив, що зараз не встановлено чітких індикаторів успішності громад, з яких можливо було б робити висновки про їхню спроможність.

«Кількість населення — не обов’язковий показник. У нас є громади, у яких 3 тисячі населення і мало школярів, але вони спроможні, тому що у них є ресурс — від грошей дуже багато залежить у перспективі», — додає Іван Рубський, голова Баштанської ОТГ Миколаївської області, голова платформи «Місцевий економічний розвиток» Асоціації ОТГ.

Для визначення критеріїв спроможності громади важливо визначитися, яка головна мета реформи з децентралізації в Україні: досягти економічного зростання, посилення демократії чи якості послуг на місцевому рівні, зазначає Цезарі Трутковскі, голова правління Фонду розвитку місцевої демократії (Польща).

«З об’єднанням відбувається зростання витрат на управління, але збільшення громади може призвести до більш різноманітного, спеціалізованого та якісного пакету послуг, який можуть отримувати її мешканці. З цієї точки зору, три тисячі населення — це дуже мало.

Щодо впливу на реалізацію демократії — дослідження демонструють, що у більших муніципалітетах кращі економічні показники, але й більша дистанція між громадянами та управлінцями, і нижчий рівень довіри всередині спільноти. У менших, натомість, управлінці більш «видимі» і підзвітні громаді. Місцева демократія краще працює у менших муніципалітетах, але там, водночас, менша конкуренція на виборах».

Експерти одностайно наголошують, що які б критерії не обрала держава у підсумку — не можна різко змінювати правила гри.

«Громадам потрібно дати час для того, щоб досягнути відповідності цим критеріям. Якби ці правила діяли від початку — це була б одна справа, але у нас вже є 5 років досвіду, коли ці правила не застосовувалися. І ми не можемо зобов’язати громади, які існують вже 5 років, відповідати тепер цим критеріям… У нас є індекс вимірювання спроможності громад. Для деяких наших громад є дані вже за три роки, і можна бачити, що у них відбувається прогрес — і за окремими компонентами, і в цілому», — наголошує Беррі Рід.

«Якщо ви розпочали реформу, дозволили багатьом громадам утворитися — багато людей та організацій вже вклали свої зусилля і ресурси у розбудову спроможності, формування місцевої ідентичності. Зараз не можна різко змінювати підхід», — зазначає Цезарі Трутковскі, голова правління Фонду розвитку місцевої демократії (Польща).

Як бути з територіями, які досі не об’єдналися у громади?

Учасники обговорення наголосили, що реформу потрібно завершувати до місцевих виборів, якщо потрібно — шляхом примусового об’єднання.

«Що більше ми зволікаємо, тим у гіршому становищі опиняються громади, які вже об’єдналися. У тих, які не об’єдналися, менша завантаженість і відповідальність, а зарплата управлінців більша, ніж у нас. Чим більше нам [об’єднаним громадам] передають повноважень, часто з недостатніми фінансовими ресурсами — тим більше у нас виникає проблем», — Іван Рубський, голова Баштанської ОТГ Миколаївської області, голова платформи «Місцевий економічний розвиток» Асоціації ОТГ.

«Ми радимо зосередитися насамперед на територіях, які наразі необ’єднані: вони мають або сформувати ОТГ, або приєднатися до вже існуючої. Але, на нашу думку, не потрібно примушувати вже створену громаду приєднуватися до іншої існуючої громади та змінювати центр. Адже ці громади добровільно погодилися на цей процес, і не можна зараз сказати їм «Вибачте, вам доведеться включитися в інший процес» — тому що тоді люди, які мали б підтримати цей процес, виступлять проти вас» , — Беррі Рід, директор програми USAID DOBRE.

У Європі дуже мало прикладів, коли об’єднання йде знизу, зазвичай об’єднання — обов’язкове, зазначає Цезарі Трутковскі. Цікаво, що в результаті найкращих територіальних реформ кількість муніципалітетів у Європі зменшилася, у деяких країнах досить суттєво: для прикладу, у Греції — на 94%, у Бельгії — на 75%.

Що громади можуть робити, щоб ставати спроможнішими?

Кейс з України: Баштанська громада Миколаївської області

У громаді проживає близько 22 тисяч мешканців. На території громади розташований Баштанський сир завод, один з найбільших виробників сиру в Україні, птахофабрика, підприємства з садівництва, 4 великих ринки.

«Є різні шляхи як забезпечити спроможність громади. Ми їх знаходимо і відпрацьовуємо», — розповідає голова громади Іван Рубський.

Баштанська ОТГ розробила план розвитку до 2025 року, програми соціально-економічного розвитку, розвитку малого й середнього бізнесу, план місцевого економічного розвитку, інвестиційний паспорт громади.

«Ми побачили, як працюють промислові парки у Польщі, в Канаді, і зараз працюємо у цьому напрямку. 148 гектарів землі виділили під парк, поки що на цьому закінчилося — потрібна підтримка Мінрегіону та Державного фонду регіонального розвитку. Це об’єкт, який потім дасть економічний ефект і робочі місця», — каже Іван Рубський.

Іван Рубський розповідає, що за час свого існування громада придбала більше техніки, ніж за останні кілька десятиріч. Попри те, що дороги між населеними пунктами поки що перебувають у розпорядженні обласної державної адміністрації, громада вирішила працювати на випередження і вже закупила дорожню техніку. Також оновлюють спортивну інфраструктуру, створюють комунальне підприємство, яке буде забезпечувати пасажирські перевезення. Реалізували багато проектів для шкіл і дитсадків, більше 30 проектів — через бюджет участі.

На стадії проекту — Центр надання адміністративних послуг іі консультативний центр для бізнесу. Також намагаються розвивати туризм довкола місцевої історії.

Кейс із США: місто Бозман, штат Монтана

У Бозмані проживає близько 50 тисяч мешканців. Тривалий час основним видом діяльності для його мешканців було сільське господарство, зараз це туризм та роздрібна торгівля. У Бозмані розташований Державний університет Монтани та коледж, також великий аеропорт.

«Раніше ми були сільськогосподарським хабом, але зараз намагаємося змінити цей наратив і утверджуємо уявлення про місто як технологічний хаб, що стрімко розвивається. Освітні центри дуже важливі для сталого розвитку. Університет — це один із чинників, які допомагають нам забезпечувати швидке зростання, високі зарплати та розвиток таких сфер промисловості як оптика, високотехнологічне виробництво, біотехнології, виробництво програмного забезпечення тощо, якісне медичне обслуговування», — Бріт Фонтенот, директор з економічного розвитку міста Бозман (Монтана, США).

Дуже важливу роль для розвитку відіграє правильне планування.

«Моя улюблена формула — чіткість і сфокусованість, які дають результат», — каже Бріт Фонтенот.

В останньому 5-річному плані розвитку громади, прийнятому у 2016 році, пріоритетами обрали розвиток інфраструктури, освіти та курсів підвищення кваліфікації, а також покращення умов для бізнесу. У кожній з цих сфер виділили свої пріоритети — як, наприклад, STEM-напрямок в освіті, чіткі цілі та способи досягнення. Завдяки чіткому плануванню через 5 років отримали видимі результати.

Переглянути відеозапис цієї розмови ви можете тут:

Англійською мовою:

Welcome to a place where words matter. On Medium, smart voices and original ideas take center stage - with no ads in sight. Watch
Follow all the topics you care about, and we’ll deliver the best stories for you to your homepage and inbox. Explore
Get unlimited access to the best stories on Medium — and support writers while you’re at it. Just $5/month. Upgrade