5 ознак підозрілих закупівель:
Перевір, що поклали собі місцеві чиновники під ялинку на свята
Щороку наприкінці грудня державні установи масово закуповують товари, послуги і роботи — від канцелярських наборів до капітальних ремонтів доріг, шкіл і стадіонів. Усі намагаються «освоїти» надані їм кошти до початку новорічних свят — інакше гроші повернуться у держбюджет. Активісти з «Трансперенсі Інтернешнл Україна» назвали цей феномен «грудневими жнивами». Саме в цей час найвища імовірність виявити підозрілі закупівлі.
У цьому матеріалі зібрали для журналістів та редакторів 5 порад від активістів проекту DOZORRO та їхніх колег із регіонів: як швидко проконтролювати грудневі закупівлі, і як знайти там цікаву історію для публікації чи сюжету після свят. Але дочитайте до кінця. Не всі закупівлі у грудні — це «зрада». І вже цього року влада може вирішити проблему системно.
- Правило «199 999 тисяч гривень»
Найчастіше «зрада» є у закупівлях на суми, трохи менші 200 тисяч гривень (якщо це товари і послуги) та трохи менші 1,5 мільйона гривень (якщо це роботи) — так званих допорогових закупівлях. Для них замовник не зобов’язаний оголошувати тендер у системі “ProZorro”, на якому будуть конкурувати між собою декілька постачальників — достатньо розмістити у системі звіт про укладений договір.
Через цей механізм найпростіше швидко (і часто — непрозоро) провести закупівлю. Саме тому у грудні щоразу відбувається майже удвічі більше допорогових закупівель, ніж в середньому за інші місяці року. Та удвічі більше закупівель на суми, близькі до порогових.
Василь Задворний, генеральний директор ДП «ПРОЗОРРО»:
«Ми бачимо просто факт звіту: що там «Замовник А» купив у «Постачальника Б» без вільної конкуренції. Відповідно, ринковість зазначених цін може викликати питання. Ба більше, ми бачимо — і це класична історія, вона у 2018 році повторюється — суттєво зростає частка звітів про укладені договори в діапазоні від 50 до 199 тисяч гривень для товарів та послуг, і від 500 до півтора мільйона — на роботах. І це, звичайно, викликає суттєві підозри».
2. Одна послуга — кілька договорів
Щоб уникнути тендеру, іноді замовники закуповують потрібний товар чи послуги двома партіями. Або розбивають один об’єкт на декілька частин.
Як знайти допорогові закупівлі у вашому регіоні чи місті через модуль аналітики, і серед них — такі «подрібнені» закупівлі, детальніше можна подивитися тут.
3. Закупівля, не потрібна в кінці року
Не всі послуги можна отримати у грудні. Наприклад. зима — найменш вдалий час для будь-яких ремонтів. У цей період погодні умови не відповідають вимогам ДБН до проведення таких робіт. Тим більше, це не час для санітарної обрізки дерев чи озеленення газону. Але деяких замовників це не зупиняє, адже гроші треба витратити.
Сергій Миткалик, виконавчий директор ГО «Антикорупційний штаб» (Київ):
«Оце вигляд станом на кінець листопада, останній день листопада, як виглядає дах багатоповерхівки в Києві. Це купа снігу, вода. Звісно, що нормальна логіка скаже, що нормальний ремонт у таких умовах нереальний. Але що ми бачимо? Якщо ми навіть заглянемо за грудень місяць, де укладені договори (це ми взяли тільки КМДА), ми там побачимо що — капітальний ремонт покрівлі житлового будинку. Це лише були укладені угоди протягом грудня місяця. Виконання — це буде протягом 2 тижнів, акти виконаних робіт постараються підписати до 29–30 грудня, щоб отримати гроші».
Ольга Нос, керівник ГО «Трипільський край» (Київська область)
«Ми моніторили дороги і, відповідно, співпрацювали з іншими громадськими організаціями в регіоні. І зараз отримуємо від них повідомлення про те, як відбувається у них укладання асфальту прямо в сніг …
Договір укладений, до речі, до кінця 2019 року. Але чомусь за графіком виконання робіт у нас роботи мають виконуватися в грудні, січні і до кінця зими — власне, крім першого тижня березня. Тобто всі, абсолютно всі роботи мають бути завершені в найневідповідніший час. Ми побачили, хто замовник, зателефонували терміново замовнику, роботи були припинені. І замовник обіцяє все зняти, і виконавець буде робити наново. Чи потрібні такі роботи? І тут в першу чергу навіть до виконавця запитання виникають, тому що вони тепер фактично двічі витратять свої кошти».
Сергій Миткалик, виконавчий директор ГО «Антикорупційний штаб»:
«Температура переважно — якщо брати червоненьку лінію, це максимальна температура протягом дня у грудні місяці — ми бачимо, що вона не перевищує нуля. Про ожеледицю говорити не будемо… Будь-який капітальний ремонт, який здійснюється на вулиці — це будинки, дахи будинків (асфальт — це окрема тема, інші будівельні норми), вони не можуть здійснюватися в грудні місяці, при таких погодних умовах. І вам не обов’язково виїжджати на об’єкт, щоб в цьому переконатися — вам достатньо подивитися погоду і зайти на “ProZorro”. Друге : будь-які ремонтні роботи в такий період будуть здійснені неякісно апріорі, не буде дотримана технологія. Як наслідок — дорога чи дах не дотримає навіть свого гарантійного терміну і швидко розсиплеться».
З цього правила є винятки: для доріг — коли асфальт потрібно залатати після аварії на теплотрасі, наприклад. Для обрізки дерев — якщо необхідно спиляти небезпечні гілки чи дерева.
Іноді «на поверхні» — підозріла сума та нелогічний час виконання робіт, а в деталях — чимало процедурних порушень. Ось приклад з Ірпеня, який знайшли аналітики ГО «Трипільський край»:
Ольга Нос, керівник ГО «Трипільський край»:
«Закупівлі грудня, ми бачимо, на допорогові суми, але наближені до порогів — 199 900, хіба що не 99. І це все закупівлі санітарної обрізки дерев. Але якщо ми подивимося на коди закупівель, у нас три різні коди : це послуги з озеленення територій та утримання зелених насаджень, послуги з видалення дерев і послуги у сфері лісництва. Причому «лісництва» там, «лісозаготівельні послуги» — ще цікаво, чи продає потім міськрада ці дерева, чи що воно за «лісозаготівельні послуги». Що цікаво далі: в цих договорах передбачена 100% передплата за послуги. Закон чітко визначає, що саме можна передплачувати, і це точно не озеленення територій.
… Ми бачимо оплати, на Є-Data можемо подивитися, і в «ProZorro» так само, клікнувши на закупівлю — там один і той самий підрядник все це виконував, всі роботи, по трьом закупівлям. Вони вже оплачені, і підставою для Казначейства вказаний акт виконаних робіт. Тобто у договорі ми пишемо, що 100% передплата, а Казначейству — «слухайте, у нас є акти виконаних робіт».
4. «Улюблений» підрядник
Іноді у певній місцевості певні послуги справді може запропонувати одна-дві компанії — тому, що вони одні на ринку, або ж їхні робітники і техніка розташовані найближче до місця виконання робіт. Але у замовника можуть бути «улюблені» підрядники з інших причин.
Христина Зелінська, керівник ГО «Центр «Антикорупційна платформа» (Івано-Франківська область):
«В Івано-Франківській області, це Департамент житлово-комунального господарства облдержадміністрації, то за 4 дні року вони уклали 66 прямих договорів, близько 20 мільйонів гривень в цілому. Ми склали відповідний рейтинг учасників, тобто тих, хто освоювали ці кошти на цих підрядах. Наприклад, у нас є такі компанії-лідери, яким вдалося підписати по 8 договорів в один день і фактично, відповідно до документів, які є публічно оприлюднені в системі “ProZorro” і подані в Казначейство, вони «виконали» ці роботи за день або за 2 дні».
«Ви бачите [наступний слайд — прим. ред.] свіжий ранковий скріншот [26.12.2018] з публічного модуля аналітики. Всі договори укладені Департаментом у грудні місяці. Це 104 прямих договори, 80 з них — звіти про укладення договорів. 47%, 39 договорів, укладено з одними 5-ма постачальниками, які систематично є успішними в цього департаменту, цього замовника. А якщо прослідкувати, чому вони успішні і саме в чому полягає їхній успіх, ми бачимо чітку політичну корупцію, конфлікти інтересів і цілий букет корупційних ризиків, які тільки можуть бути. Я попрошу вашу увагу звернути на очікувану вартість, на суми договорів: 1 мільйон 469 тисяч, 1 мільйон 456 тисяч, 1 мільйон 449 тисяч, і так далі».
5. «Блискавичні» роботи
Христина Зелінська, керівник ГО «Центр «Антикорупційна платформа»:
«Наприклад, в один день підписали договір на закупівлю проектно- кошторисної документації об’єкту. Бо перш ніж закупити ремонт, потрібно мати проектно-кошторисну документацію, на основі якої буде виведене технічне завдання, скажімо, очікувана вартість робіт і так далі...
…І в той самий день підписано договір на закупівлю капітального ремонту по тому ж об’єкту, для якого в той же день закуповували розробку тільки проектно-кошторисної документації».
6. А робóти хтось бачив?
Іноді роботи вже виконані заздалегідь за домовленістю з підрядником, а договір та акт підписані постфактум, «під ялинку». Або на папері роботи мають виконуватися у грудні, але реально це буде вже у наступному році. Або ж ніхто нічого не робив і не збирається.
Сергій Миткалик, виконавчий директор ГО «Антикорупційний штаб»:
«Капітальний ремонт, і ремонт в принципі, послуги озеленення — їх найлегше побачити, найлегше перевірити. Можливо, при закупівлі паперу, канцелярки, які роблять теж на «грудневі жнива», там теж купа порушень. Але ми це не можемо побачити, не можемо прийти в підприємство і сказати: «Покажіть, що ви закупили» — це складно. А з ремонтами це простіше — ти виходиш на об’єкт».
Скільки все це триватиме?
Василь Задворний, генеральний директор ДП «ПРОЗОРРО»:
Треба відзначити, що взагалі частка таких звітів про укладені договори рік до року зростає. У 2018 році вона склала приблизно 70% від загальної кількості процедур, при тому, що у 2017-му вона складала десь 63%, якщо я не помиляюся, в середньому, від загальної кількості укладених процедур.
І це є не дуже гарним «показником здоров’я екосистеми», бо ми бачимо, що все більше грошей платників податків — власне, це наші з вами гроші — вони витрачаються без того рівня прозорості, який, як нам здається, громадянське суспільство вимагає».
На початку січня команда DOZORRO оприлюднила підсумки «грудневих жнив»-2018:
У багатьох прикладах, які наведені вище, йшлося про корупцію. Але масові грудневі закупівлі і «блискавичне» виконання робіт не обов’язково є наслідком злого умислу.
Одна з причин — недоліки діючої системи розподілу бюджетних коштів: замовники отримують гроші «згори» в останній місяць року і вимушені вигадувати рішення, аби ці кошти не втратити. Причина друга — непрофесійність або невдале планування замовників.
Христина Зелінська, керівник ГО «Центр «Антикорупційна платформа»:
«Часто замовники є заручниками обставин і неефективного менеджменту, який є на державному рівні. […] Ці «живі» гроші приходять у грудні місяці, і до 31 числа поточного року їх треба освоїти. Тобто розпорядження Кабміну про перерозподіл субвенції приходить, скажімо, 14 грудня. Тому у нас є така картина по капітальних роботах, ремонтах і будівництвах.
На практиці замовник знає, що йому прийдуть гроші в кінці року з цією субвенцією — вони прийдуть точно, але пізно, їх треба буде освоїти до 31 грудня. І він просить конкретного підрядника прийти, відремонтувати йому, наприклад, стадіон. Підрядник незаконно втручається на комунальне майно, починає робити з ним якісь речі — це незаконно, оскільки жодних правочинів не підписано. А правочини не підписуються, тому що грошей нема (правочин — це договір). І це, розумієте, замкнуте дурне коло».
Сергій Павлюк, головний аналітик Transparency International Україна:
«Ця ситуація, що у грудні набагато більше процедур — це як, з одної сторони, поганий бюджетний процес налагоджений, з другої сторони, як і зазначалося ,— «під шумок» можна провести корупційні схеми. […]
Ми можемо лише підозрювати, чи у даному випадку йде погане бюджетування, чи замовник хоче провести якусь корупційну оборудку. Відповідно, за допомогою наших інструментів можна відстежити, з ким в основному укладали, по яких цінах укладали, чи постійно співпрацює лише з цим постачальником даний замовник, і, відповідно, він притримує кошти весь час до кінця, щоб укласти саме з ним. Тому весь час випадки, коли укладається дуже багато звітів про укладення договору під кінець року, обов’язково треба перевіряти, щоб робити відповідні висновки — чи це справді корупція, чи це просто так склалося».
Ольга Нос, керівник ГО «Трипільський край»:
«Багато помилок замовники роблять саме через непрофесійність, і професіоналізація замовників і їх навчання мають бути — і вони і є — однією з важливих складових зменшення таких порушень.
Тому що багато замовників роблять порушення не через те, що вони там щось задумали, а просто через те, що вони по-іншому не знають як. […] Наприклад, зараз дуже важливе питання закупівлі електроенергії, було дуже багато розпоряджень, актів, змін — і замовники, дуже багато з них, відкладали до останньої хвилини, хоча мали робити раніше, тому що вони не знали, «а чи ще щось зміниться, а ми потім зробимо і не так». Це я майже цитую».
Що можна зробити, щоб «грудневі жнива»-2018 стали останніми?
По-перше, вдосконалити бюджетний процес — щоб невикористані кошти не «згорали» наприкінці року і замовники могли розпорядитися ними більш продумано й ефективно.
Христина Зелінська, керівник ГО «Центр «Антикорупційна платформа»:
«Ми знаємо, що, відповідно до останніх новин, за ініціативою Мінфіну впроваджується середньострокове бюджетне планування — на 3 роки, що, ми надіємось, мінімізує оцю величезну проблему і втрати, які насправді на собі відчуваємо ми всі як громадяни, як платники податків».
По-друге, підвищувати професійність замовників. Та, водночас, спрощувати процедури.
Василь Задворний, генеральний директор ДП «ПРОЗОРРО»:
«Будь-які правильні речі вимагають зусиль і певного рівня професійності. Якщо ви хочете робити дійсно ефективні закупівлі — цим потрібно займатися».
«Треба розуміти, що для замовників, власне, проведення будь-якої закупівлі — це певні внутрішні витрати, і вони дуже часто просто намагаються зменшити ці витрати, зменшити собі ризики, не використовуючи систему “ProZorro”. Ще й досі дуже багато замовників вважають, що система “ProZorro” — це важко, це складно робити, це довго тощо. Відповідно, ми працюємо максимально над тим, аби для замовників спрощувати процедури закупівель. Так ми очікуємо у І-ІІ кварталі наступного [2019] року пілотування на допорогових закупівлях так званих електронних каталогів. Це, власне, можливість закупівлі стандартних товарів з такого собі «Амазону» або «Алібаби», коли вже є відкваліфіковані постачальники — це зменшить напругу на замовників».
По-третє, усунути шпарини для зловживань, якими користуються найчастіше — знизити поріг закупівель, для яких обов’язкові торги у “ProZorro”, до 50 тисяч гривень. Це дозволило б вивести «з тіні» близько 350 мільйонів гривень. Законопроект, який пропонував таке нововведення (№8265) Верховна Рада не прийняла, але ще є шанси, що його доопрацьовану версію винесуть під купол до парламентських виборів.
Христина Зелінська, керівник ГО «Центр «Антикорупційна платформа»:
«Якщо в нас очікувана вартість на конкретний об’єкт становить 1 мільйон 499 999 тисяч — це означає, що вже обов’язку відповідно до чинного законодавства проводити відкриті торги немає. Саме тому це і є одним з аргументів, чому ми всі активно — і DOZORRO-спільнота, і організація Тransparency Іnternational, і всі регіональні організації, і ДП «ProZorro» — так підтримуємо і закликали депутатів голосувати саме за законопроект, який передбачав впровадження допорогових закупівель в системі «ProZorro»: оскільки конкуренція абсолютно мінімізує і оці «грудневі жнива» — раз, і такі відхилення від ринкових цін в окремих договорах окремих замовників».
Василь Задворний, генеральний директор ДП «ПРОЗОРРО»:
«Ми впевнені, що парламент цього скликання ще встигне побачити цей законопроект. Чи буде він винесений у залу і проголосований, і як він буде проголосований — на жаль, усе залежить від народних депутатів. Ми щиро сподіваємося, що вони будуть рухатися у цьому напрямку, ще й тому, що, окрім вже зазначених проблем, які ми намагаємося вирішувати, і в законодавчому полі так само, існують ще й міжнародні зобов’язання України щодо гармонізації сфери публічних закупівель з європейським законодавством. І, власне, наступного року деякі нововведення, відповідно до такої гармонізації, так само мають бути законодавчо врегульовані».
По-четверте — ефективніша робота органів контролю та прецеденти покарання, і продовження громадського моніторингу. Це мотивуватиме замовників краще планувати свою роботу і не ризикувати.
Христина Зелінська, керівник ГО «Центр «Антикорупційна платформа»:
«Ми толеруємо непрофесійність. Це, мені здається, основна проблема, яку треба брати до уваги. І мені здається, що контролюючі органи, Держаудитслужба, можуть на місцях працювати краще. Якщо вони будуть створювати прецеденти відповідальності за непрофесійність — це буде більше мотивувати бути професійнішим».
Василь Задворний, генеральний директор ДП «ПРОЗОРРО»:
«Ми сподіваємося, що Державна аудиторська служба, яка почала працювати в кабінеті для ДАСУ, почне впливати на цю ситуацію. Вже є приклади, коли ДАСУ починає моніторинг по допорогових закупівлях. Наразі ще не в повній потужності цей інструмент працює, але ми сподіваємося, що він з наступного року, з вашою, знову ж таки, допомогою буде працювати активніше. […] Ну і четверта складова — це, насправді, суспільний тиск і суспільна увага, яка до всіх цих речей буде привернута. Бо якщо за державою не будуть слідкувати громадяни, то ми бачимо, до чого це може призвести».
Відеозапис цієї розмови можна подивитися тут:
