Съдилищата и COVID -19*
Превод на документ с насоки на International Commission of Jurists (ICJ). Преводът на български език се публикува с дадено съгласие, но без да е направен и преглеждан от ICJ. Преводът е изготвен от Атанас С. Атанасов, съдия в СГС.
5 май 2020
Съгласно Международния пакт за граждански и политически права (МПГПП), Международния пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП) и други източници на международното право за правата на човека, по време на извънредна ситуация, касаеща общественото здраве като пандемията COVID-19, държавите имат задължения да защитават правото на живот и правото на здраве на своето население. В същото време, като във всеки друг случай на извънреднo положение, другите задължения на държавите в областта на правата на човека и върховенството на правото остават приложими за всички техни институции и органи.
Независимо дали се прилагат в рамките на обикновеното ограничаване на права или чрез дерогации, международното право за правата на човека изисква съответните мерки за защита да отговарят на условията за законност, недопускане на дискриминация, необходимост и пропорционалност (и времева ограниченост, особено за дерогации).
Критерият за пропорционалност може да бъде особено труден за прилагане, поне в краткосрочен план за кризата COVID-19, предвид различните неясноти около предаването на вируса, степента на разпространение, както и ефективността на мерките и това, което вече е известно за потенциалната тежест на последиците от заболяването. Държавите обаче трябва да запазят възможността за преразглеждане на необходимостта и пропорционалността на ограниченията или на дерогациите, включително чрез постоянна оценка на тяхното въздействие. Имайки предвид развитието на обстоятелствата и знанията за новия коронавирус, тези мерки, които стават ненужни или непропорционални, следва да бъдат преработени или премахнати.
В отговор на COVID-19, съдилищата в цял свят приемат различни начини за провеждане на съдебни заседания и ограничават кръга от въпроси, които могат да бъдат поставени пред тях за разглеждане само до най-спешните, отлагайки всички останали. Подобни ограничения на достъпа до правосъдие и ограничения върху работата на съдилищата са в центъра на настоящия документ.
Специалната роля на съдилищата в международното право за правата на човека, включително при извънредно положение
Съдебните институции основно се проявяват в международното право за правата на човека в три роли: при правото на справедлив процес от независим и безпристрастен съд (напр. член 14 от МПГПП); при правото на съдебен контрол в случаите на лишаване от свобода (напр. член 9, параграфи 3 и 4 от същия акт) и при правото на ефективно средство за защита (напр. член 2, параграф 3). Тези три роли са отразени съответно и в регионалните договори с предмет специфични човешки права.
Съдебната власт също играе основна роля за обезпечаването на върховенството на правото, като гарантира, че действията на останалите клонове на държавна власт зачитат закона. Всъщност тази роля става още по-важна при извънредно положение или други кризи и въпреки това, именно в тези ситуации тя е най-често ограничавана или застрашавана. Всеки път, когато изпълнителната власт настоява за извънредни правомощия, съществува риск от съзнателна злоупотреба по недобросъвестни мотиви,а ограничаването на възможността на съдилищата да проверяват и да реагират на такива действия на изпълнителната власт значително увеличават този риск. Установяването и даването на отговор на такива злоупотреби трябва да бъде приоритет за механизмите за правата на човека и върховенството на правото. Анализът, изложен по-долу, обаче се фокусира върху ключови съображения относно правата на човека и върховенството направото, които следва да бъдат отчитани при прилагането на добросъвестни усилия.
Независимостта на съдебната система е от съществено значение както за правата на човека, така и за върховенството на правото. Най-общо, ограничения, приети от или по искане на съдебната власт са по-съвместими със съдебната независимост, от мерки, наложени на съдебната система от друг клон на държавната власт.
В контекста на пандемията COVID-19 правата на човека не се ограничават само до страните по делото и другите засегнати от съответния случай лица: лицата в съдебната система също са носители на права, правото на живот и правото на здраве на отделните съдии, адвокати, прокурори и съдебните служители също трябва да бъдат зачитани, защитавани и упражнявани. Фактът, че смъртността от COVID-19 изглежда нараства с възрастта, може да бъде основание за особено внимание, ако делът на възрастни хора съдебната система в една страна е по-голям, отколкото в други професии.
Някои разпоредби от договори за права на човека изрично позволяват да се ограничи упражняването на права, дори без дерогация, поради причини, относими към настоящата пандемия от коронавирус (виж напр. позоваването на ограничения, основани на „общественото здраве“ в членове 12 на МПГПП (свобода на движение), 18 (свобода да се изповядва религия или убеждения), 19 (свобода на изразяване), 21 (право на мирно събрание), 22 (свобода на сдружаване) или използвайки понятия като „произволни“ например в член 9, параграф 1 (забрана на произволен арест или задържане) и член 17, параграф 1) (право да не бъдеш подлаган на произволна или незаконна намеса в личния живот, семейството, дома или кореспонденцията). Други права могат да бъдат ограничени само в извънредни ситуации, които „застрашават живота на нацията“ (например съгласно член 4 МПГПП).
Членове 2, 9, параграфи 3 и 4 и член 14 от МПГПП не предвиждат изрично ограничения, основани на „общественото здраве“, но това не означава непременно, че не може да има гъвкавост в тяхното приложение. Що се отнася до член 14, Комитетът по правата на човека е обяснил, че „[в]сички процеси по наказателни дела или свързани със съдебен спор следва да бъдат разглеждани устно и публично “ и съдилищата трябва да „ осигуряват адекватни удобства за присъствие на заинтересованите лица в разумни граници “. Въпреки това, „изискването за публично изслушване не е задължително да се прилага за всички процедури по обжалвания, които могат да се проведат въз основа на писмено участие или на решения по досъдебни производства на прокурори или други държавни органи (HRC GC 32, параграф 28). Освен това:
Член 14, параграф 1 признава, че съдилищата имат право да изключват публичността изцяло или частично, въз основа на морала, обществения ред (ordre public) или националната сигурност, необходими за демократичното общество или когато интересът от защита на личния живот на страните изисква това, или до степента, необходима по преценка на съда, при наличието на особени обстоятелства, когато публичността би била в ущърб на интересите на правосъдието. Извън такива изключителни обстоятелствата, съдебното заседание трябва да е открито за широката общественост, включително за представителите на медиите и не трябва да се ограничава до определена категория лица… (HRC GC 32, параграф 29).
На други места в МПГПП „общественият ред“ и „общественото здраве“ са посочени като особени основания, поради което и явно общото ограничаване на публичния достъп до съдебни производства по причини на здравеопазването може да изисква дерогация във връзка с изискването за публичност на съдебните заседания по член 14, параграф 1, поне когато липсват заместители като видео излъчване на процесите.
По подобен начин, член 14 не предвижда изрично отказ или значително отлагане на общия достъп на страните по граждански дела, на обвиняемите по наказателни дела или техните адвокати, да подават искове и жалби или да се явят пред съд и да бъдат разглеждани делата им в съдебно заседание своевременно, на каквото и да е основание, така че такъв общ отказ или отлагане може отново да изискват дерогация. Същото може да се прилага и за достъпа на тези, които твърдят, че са жертви на нарушения на правата на човека, до всякакви възможни средства за съдебна защита съгласно член 2 или достъпа на лишените от свобода лица съгласно член 9, параграф 3 и член 9, параграф 4. Освен това член 9, параграф 3 включва правото „на съдебен процес в рамките на разумен срок или на освобождаване“ за лица, лишени от свобода, като по този начин се повдига въпросът дали очакваните забавяния, причинени от общите и продължени COVID-19 отлагания, удължават периода за „съдебен процес в рамките на разумен срок“ или (поне при липсата на дерогация) ще изисква освобождаване на голям брой от лицата, задържани по досъдебни производства (което във всеки случай може да се наложи като мярка за защита на общественото здраве).
Някои права или техни аспекти не могат да бъдат ограничавани при никакви обстоятелства, било то по силата на изрична разпоредба от Пакта или по подразбиране, включително няколко с особено значение за съдилищата:
• Докато чрез дерогация могат да бъдат разрешени „корекции на практическото функциониране на процедури, уреждащи съдебни или други средства за защита“ за нарушения на правата по член 2, параграф 3, то „средство за защита, което да е ефективно“ винаги трябва да е на разположение. (HRC GC 29, параграф 14 и виж Междуамериканския съд по правата на човека).
• „Неизменна част от защитата на правата, изрично признати като неотменими в член 4, параграф 2 “, като забраната на изтезанията и правото на живот, е „ че те трябва да бъдат обезпечени чрез процесуални гаранции, включително, често, съдебни гаранции “. (HRC GC 29, параграф 15).
• „Гаранциите, свързани с дерогацията, включени в член 4 от Пакта, се основават на принципите на законността и върховенството на правото, въплътени в Пакта като цяло. […] Принципите на законността и върховенство на правото задължават основните изисквания за справедлив съдебен процес да бъдат зачитани по време на извънредно положение “(HRC GC 29, параграф 16). “[…] Държавите, дерогиращи обичайните процедури, изисквани съгласно член 14, в случай на извънредно положение, следва да гарантират, че такива дерогации не надвишават конкретно изискваните от неотложността на актуалната ситуация. Гаранциите за справедлив процес никога не могат да бъдат предмет на мерки по дерогация, които биха довели до заобикаляне на защитата на неотменяемите правата. […] Отклонението от основните принципи на справедливия процес, включително от презумпцията за невинност, е винаги забранена“ (HRC GC 32, параграф 6).
• „За да се защитят неотменяемите права, правото да се образува производство пред съд, за да се даде възможност на съда незабавно да вземе решение относно законността на задържането, не трябва да бъде ограничавано с решение на държава да обяви дерогация по Пакта (HRC GC 29, параграф 16; GC 35, параграфи 64–67, и вж. Междуамериканския съд за правата на човека).
Нужно е още да се припомни, че съгласно член 4 от МПГПП, дерогациите следва да отговарят на изискването да не нарушават другите задължения на държавата съгласно международното право. Комитетът по правата на човека отбелязва, че това включва по-специално нормите на международното хуманитарно право (HRC GC 29, параграфи 9, 11 и 16), което включва специфични разпоредби относно съдебната власт в ситуации на въоръжен конфликт (вж. например Женевска конвенция IV, членове 54, 64; Протокол I, член 75; Протокол II, член 6; МКЧК Проучване на обичайното международно хуманитарно право, Правило 100). Комитетът по правата на човека допълнително потвърди, че практиките, които са забранени от международното хуманитарното право в ситуации на въоръжен конфликт, не могат да бъдат оправдани в рамките на правото за правата на човека при други видове извънредни ситуации (HRC GC 29, параграф 16).
Съдилищата и COVID-19: специфични проблеми
Предвид горепосочените ключови разпоредби на международното право за правата на човека, тук документът ще засегне следните по-конкретни въпроси, а именно:
• Отлагането на дела, чието разглеждане не се счита за неотложно;
• Промените в начина на провеждане на съдебните заседания;
• Справянето с последиците от отлагането на делата;
• Поемането на риск и основната роля на съдиите.
Aнализът отразява информация за тенденциите, открояващи се в мерките, приети в редица държави. В допълнение към ценното световно изследване, публикувано от Международната съдийска асоциация и текущите доклади на организацията „Справедливи процеси“ (Fair Trials), е взета предвид и информация за мерките в Австралия, Белгия, Канада, Китай, Колумбия, Франция, Гватемала, Хондурас, Индия, Ирландия , Италия, Мексико, Нова Зеландия, Норвегия, Руската Федерация, Сингапур, Южна Африка, Южна Корея, Испания, Шри Ланка, Швейцария, Обединеното Кралство, Съединените американски щати и Зимбабве. В документа обаче не се анализира специално дали конкретните мерки, в която и да е от тези страни отговарят или не на приложимите критерии.
I. Отлагане на дела, чието разглеждане не се счита за неотложно;
В много случаи съдебните органи обикновено отлагат всички дела, с изключение на тези, които се считат за „спешни“. Съществуващото понастоящем разграничение между „спешни“ и „не-спешни“ мерки варира в различните юрисдикции, като най-общо се основава на подразбиращи се категории дела, чието забавяне може да причини невъзвратими вреди.
Като принципно положение си струва да се припомни в тази връзка и възможността за привременни мерки или други форми на незабавна защита, основаващи се на сравнително кратки и бързи производства, за запазване на фактическото положение и за предотвратяване на непоправима вреда, докато цялостният предмет не бъде изяснен чрез пълноценен съдебен процес.
Следното заслужава да бъде взето предвид при решаване на въпроса кои случаи следва да бъдат квалифицирани като „неотложни“:
А) Нарушения на правата на човека и на конституционните права, по-специално на тези, които водят до непоправими вреди
Запазването на обхвата за съдебен контрол от независими съдилища е от съществено значение за отстояването на правата на човека и върховенството на правото по време на извънредно положение (виж Международната комисия на юристите (ICJ), Декларация от Женева от 2011 г. за отстояване на върховенството на правото и ролята на съдиите и адвокатите по време на криза, Принципи 1 и 4 и стр. 1–15, 57–75 от Коментара). В доклада си от 2008 г. Специалният докладчик на ООН за независимостта на съдиите и адвокатите по сходен начин подчертава, че националните съдилища трябва да останат компетентни и във възможност да проверяват и, ако е необходимо, да отменят всяко незаконно налагане или неоправдано разширяване на извънредни мерки (вж. Доклада, параграфи 16–19, 66). Докато при изпълнението на тази си роля съдилищата могат да се съобразяват с научния или политическия характер на някои въпроси, относими към тяхната преценка, то не трябва да има извънредни мерки, изключени изцяло от съдебен контрол.
Дискусионният документ, публикуван от Световната здравна организация през 2008 г. относно очакваната пандемия от грип например, заключи, че „държавите трябва да имат процедурни механизми за групово оспорване на неоправданото използване на правомощията да се налага карантина или изолация“, за да се спазят Принципите на Сиракуза и МПГПП. (В това отношение, доколкото конкретните заповеди за налагане на карантина или изолация могат не само да създават ограничения на свободата на движение съгласно член 12 МПГПП, но всъщност и да представляват лишаване от свобода съгласно чл. 9 МПГПП, както се отбелязва по-горе и по-долу, Комитетът по правата на човека специално посочи, че правото да се оспорва лишаването от свобода пред съд не може да бъде ограничено с дерогация).
Както бе отбелязано по-горе, правото на ефективно средство за защита също се счита от Комитета за правата на човека като неотменимо и доколкото съдебното произнасяне е необходимо за да
бъде средството за защита ефективно, това предполага винаги съдът да може да разглежда такива дела (виж също Женевската декларация на Международната комисия на юристите, чл. 11 и коментар стр. 181–196).
Б) Полова перспектива, деца, възрастни хора, хора с увреждания
Съдебните власти следва да обърнат специално внимание на положението на жените и децата, на хората в напреднала възраст, на лицата с увреждания и други, като признаят неотложността на молбите до съда за налагане на мерки за защита на лица от групи, които са изложени или могат да бъдат изложени на повишен риск от насилие, злоупотреба или изоставяне от останалите, независимо дали в резултат на общите мерки за ограничаване на движението или по друг начин биха били изложени на по-голям риск, ако достъпът до други средства за защита е спрян или ограничен.
В) Лица, лишени от свобода
Съдебните средства за защита са специално признати (параграф 13) като необходими за защита на неотменяемите права на лицата, лишени от свобода, независимо дали в полицейските арести, пенитенциарни институции, центрове за задържане на имигранти, психиатрични болници и домове за социални грижи или в задължителна карантина поради съображения за защита на общественото здраве. Процедурни гаранции, като правото на достъп до съд за оспорване на всяко лишаване от свобода и правото на лицата, лишени от свобода на наказателно правно основание, да бъдат своевременно изправени пред съд, могат следователно да бъдат разглеждани като неотменими (параграф 67) и предвид особената уязвимост на лишените от свобода лица, трябва да се разглеждат като спешни. С основна цел да предотвратят разпространението на COVID-19 в затворените институции, някои държави освобождават лица от предварително задържане или от затвор в домашен арест или други форми на наблюдение или контрол и/или преустановяват арестуването или задържането на хора за малозначителни правонарушения. Подобни мерки също могат да намалят тежестта върху съдебната власт за провеждане на съдебен надзор върху лишаването от свобода.
II. Промени в начините на провеждане на съдебните заседания
В много производства, особено на първа инстанция, ищците и ответниците (или прокурорите и подсъдимите), както и техните адвокати и лицата, арестувани или задържани по наказателни производства, обикновено се явяват лично пред съда. Често документите трябва да се подават лично в регистратурата на съда. В отговор на разпространението на COVID-19 много съдебни системи все повече разчитат на алтернативи, като телефонни и видеоконференции, и електронно подаване на съдебни книжа.
Ако се основават на закона, ограничени са във времето и са явно необходими и пропорционални на местно ниво на обстоятелствата по разпространението на вируса, и например не препятстват поверителната комуникация между лицата и техните адвокати, по принцип такива промени могат да бъдат съответен отговор, поне по гражданските дела и обжалванията по наказателните (вж. напр. Sakhnovskiy v Russia; Vladimir Vasilyev v Russia, параграф 84; Marcello Viola v Italy, параграфи 63–77; Golubev v Russia). Ограниченията на такива технологии, които невинаги са
очевидни, трябва да се вземат предвид, като пригодността на тези начини следва да се решава казус по казус. Има случаи, в които съдебни заседания с лично присъствие на участниците ще бъде незаменимо (вж. например по отношение на наказателни дела, член 14, параграф 3, буква d от МПГПП — право „да бъде съден в негово присъствие“ и член 9, параграф 3 право „да бъде изправен незабавно пред съдия“, въпреки че някои държави вече са започнали да се отклоняват от това дори преди настоящата криза). Възможността да се използват като резервни начини за провеждане на заседания трябва да се поддържа, ако не е възможно делата да се отлагат.
III. Справяне с последиците от отлаганията
В краткосрочен план държавите и съдебните органи следва да обмислят въздействието на давностните срокове и изтичането на крайните срокове за извършване на процесуални действия при отлагането на граждански и наказателни производства и когато текущите обстоятелствата не са вече удължили автоматично тези срокове, да помислят за изменения на съответните закони или за прилагане на изключения (виж например мерките, обявени от Европейския съд по правата на човека и Междуамериканския съд по правата на човека).
На следващо място, особено ако отлагането стане много продължително, съдиите ще трябва да отчетат последиците за правото на съдебен процес „без неоправдано забавяне“ (ICCPR 14 (3) ©) и правото на задържаните под стража да бъдат освободени, ако не бъдат съдени „в разумен срок“ (ICCPR 9 (3)).
След като сегашната криза отшуми достатъчно, за да може правосъдната система да възобнови дейността си в увеличен или пълен капацитет, съдилищата ще се сблъскат със значително, вероятно трудно преодолимо, натрупване на работа, заседания и съдебни процеси, както и възможно по-голям от нормалния брой на делата за несъстоятелност, застраховки, трудови правоотношения и други подобни въпроси. Възможно е съдебните системи да не са в състояние да осигурят необходимите ресурси за увеличаване на капацитета си над нивата преди кризата, поради което държавите може да се наложи да обмислят декриминализация или амнистия за определени престъпления, вероятно със съсредоточаване на маловажни и ненасилствени престъпления, увеличена употреба на задължителни алтернативни средства за решаване на спорове за по-голяма част от гражданските дела и може би по-фундаментални реформи на материалното право. Всъщност декриминализация на някои правонарушения може в същото време да доведе до напредък в областта nа правата на човека: виж например Принципите от 2017 г. за декриминализация на дребните престъпления в Африка и текущия проект на Международната комисия на юристите за декриминализация.
IV. Поемането на риск и основната роля на съдиите
Няма съмнение, че отделните съдии имат право на мерки за защита на правото им на живот и правото на здраве. Действително способността на съдебната система да продължи да функционира зависи от тяхното добро физическо състояние. Същевременно възниква въпросът дали при настоящите обстоятелства съдиите могат основателно да бъдат призовавани да поемат по-висока степен на риск от тази, която се очаква от другите хора, които не заемат съдийска длъжност, предвид основната роля на съдебната власт в осигуряването на защитата на правата на човека и върховенство на правото.
Съдилищата сами отчитат рисковете, присъщи на определени обществени функции, когато преценяват адекватността на защитните мерки, например за членовете на въоръжените сили, въпреки което са признавали, че държавите са извършвали нарушения на права при определени обстоятелства. Приемането на повишен риск може да следва и от определена служба в публичния сектор — като пожарникар, полицай, медицинско лице и т.н.
На практика, повечето съдебни системи и държави признават специалната роля и потенциално повишената степен на поемане на риск от съдиите, като понастоящем се гарантира достъп до съд за “спешните” случаи, дори докато голяма част от останалото население се намира вкъщи, а отделни съдии продължават да демонстрират смелост в това отношение. Но докато пандемията се разпространява и задълбочава, въпросът за степента на риск, който съдиите трябва да поемат по естеството на службата си, може да стане по-значим при оценка на необходимостта и пропорционалността на по-нататъшните ограничения за достъп до съдилищата и за тяхната дейност.
