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稍微整理一下上禮拜五發布的釋字742號以及意見書交錯的爭議點。
原因事實
- 原因事實一 — — 北高行103訴424、最高行104判680：
甲等六人共有台北市南港區多筆土地，民國61年經規劃為中研院機關用地，民國81年因中研院放棄保留，北市府公告發布實施《臺北市都市計畫公共設施保留地（通盤檢討）案》：「將北半部機關用地變更為第三種住宅區，惟應提供30％之土地作公共設施（公園用地），同時法定空地亦應配合集中留設。」聲請人不服該公告，向內政部訴願，以非行政處分為訴願不受理決定；續為撤銷訴訟，行政法院依釋字156號解釋意旨，認公告為法規性質非行政處分，不得提起行政訴訟。 - 原因事實二 — — 北高行102訴2024、最高行103裁1505：
乙公司於台北市士林區多筆土地，原土地使用分區為加油站用地，經台北市報內政部核定後，於102年5月發布實施「臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案」，將土地分區變更為「交通用地（遊客中心）」聲請人不服內部步核定及該公告，向內政部、行政院訴願，以非行政處分為訴願不受理決定；續為撤銷訴訟，行政法院依釋字156號解釋意旨，認公告為法規性質非行政處分，不得提起行政訴訟。
解釋摘要
補充釋字156號
解釋文：
都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。
理由書：
按定期通盤檢討對原都市計畫之主要計畫或細部計畫所作必要變更，屬法規性質，並非行政處分。然由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權及訴訟權之意旨。系爭解釋應予補充。
宣告附期限立法修補義務併解釋補充立法
解釋文：
都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起2年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。
理由書：
然都市計畫核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受限制⋯⋯，影響區內人民權益甚鉅，且其內容與行政處分往往難以明確區隔。為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障，於其財產權因都市計畫而受有侵害時，得及時提起訴訟請求救濟，並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時，遵守法律規範，立法機關應於本解釋公布之日起2年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起2年後發布之都市計畫之救濟，應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。
意見爭點
創設都市計畫之規範審查制度為憲法誡命或立法形成自由
許宗力大法官
比較法上有德國行政法院法§47I，行政法院得對依據德國建設法所發布之都市計畫與法規命令進行司法審查。蓋相較於行政處分之個案訴訟，由法院進行抽象審查，較為訴訟經濟且有意見統整功能，並儘速確認法規範秩序狀態，有助法規範之明確性。但德國學者通說認為，此為基於立法政策之例外規定，並非憲法誡命。
而本號解釋是否有僭越立法者之嫌，認為「唯有當釋憲者立於既有法規範秩序的現狀，認都市計畫之事後救濟，確實無法及時、有效、完整保障人民憲法權利，方可透過解釋適度擴張既有救濟制度之範圍」並以三點理由勉強支持多數意見：
- 我國無論何種類型之都市計畫均有外部效力，且彼此內容間均高度重疊；但卻僅得在作成行政處分後方得附帶審查，始有救濟可能。現行人民常須刻意違法或衝撞體制，取得行政處分，開啟行政訴訟程序，期盼行政法院得以附帶審查，難以獲得及時救濟。並且都市計畫縱使為法規性質，但內容上常以對特定或可得特定人民，有直接或預期之權利侵害，有其特殊性。而如何設計訴訟制度設計當屬立法裁量。
- 現行行政訴訟制度以行政處分為中心，導致都市計畫之權利侵害者無法提起訴訟，與憲法保障訴訟權之有權利即有救濟有違。
- 對於都市計畫僅得在具體處分作成始提起事後救濟，但人民之存續狀態常已變更甚難回復，難謂對財產權之充分保障，此救濟制度難認有效、完整。故應於都市計畫發布後，由法院為適當監督、審查，以保障人民基本權與維護憲法秩序。
大法官對於都市化所帶來涉及生活品質與居住正義議題，應兼顧國家經濟與社會發展及保障人民基本權利，乃其不可迴避之職責。
羅昌發大法官
認為本號解釋所要求之創設規範審查訴訟，僅限於都市計畫，但不否認其他相似情形，亦可藉此導出亦應交由行政法院審查違法性之憲法要求。並基於以下理由，認為對於違法都市計畫之規範審查訴訟，有極高之憲法上正當性，應屬憲法要求，非立法形成自由：
- 保障財產權：都市計畫相較其他法規有特殊性，其影響範圍可得確定、內容具體、直接明確侵害權利，常與行政處分混淆。並直接限制特定地區人民之土地利用與處分，侵害財產權，應許其救濟審查合法性，完善保障財產權。
- 保障訴訟權：現行僅得依後續行政處分救濟，不合行政爭訟及時性標準，而應允就都市計畫直接提起爭訟。
- 訴訟經濟：相較對行政處分救濟，規範審查訴訟得一次性解決違法問題，較達訴訟經濟目的。雖原則上訴訟經濟為立法政策問題，但訴訟不經濟致生權益損害，可認對訴訟權保障不足。
- 防止主管機關濫權：監督行政機關或為實務運作與立法政策考量，但國人普遍對都市計畫存有濫權與人謀不臧之印象，應可認屬系統性問題。是以規範審查訴訟，有收監督主管機關與保障人民權利功能。
吳陳鐶大法官
認為訴訟權之有權利即有救濟，應僅及於 (1) 可直接主張之主觀基本權，且 (2) 公權力直接侵害主觀基本權之情形。不及於因抽象法令違反上位法致主觀基本權間接侵害情形。並援引德國聯邦憲法法院見解，認為規範審查並非憲法要求，德國基本法§19IV，僅一般性要求主觀權利保障，但未及於應採特定訴訟程序。且法院審查亦可透過附帶審查方式，實現基本法之權利保障要求。認為我國是否要仿德國之規範審查制度，應屬立法形成自由。進而認為多數意見，要求立法機關就立法形成自由事項為限期立法，有違權力分立原則。
黃璽君大法官
法規抽象司法審查為立法形成自由，本號釋字責令救濟規定，侵越立法權：
- 訴訟權之行使憲法未有明文，應交由立法機關權衡訴訟事件性質為合理規範。所謂有效權利保障，為最低限度要求，避免以不正當或不合期待方式阻斷人民接近法院，且應為無漏洞保障與享有暫時性全力保護。立法者並應注意是否為最適當之選擇，例如靈活之訴訟類型、適當且有執行可能之訴訟判決形式，並屬及時與經濟之權利救濟保障。是以訴訟設計當屬立法裁量自由，且應採寬鬆審查標準，避免僭越立法者權限。
- 而法規抽象審查，當可就人民權益實際受侵害時予以救濟，當已滿足最低限度保障，且此救濟制度非屬憲法要求，當屬立法形成自由，由立法者判斷。現行都市計畫區內人民影響是否重大，俟實際損害再行救濟，難謂非及時有效救濟，並無違背憲法基本權保障。故本號釋字課予立法形成義務，實僭越立法權。
湯德宗大法官
本件爭執在於應採「訴訟權核心內涵說」抑或「訴訟權保護義務說」。如採訴訟權核心內涵說，則應先論證抽象法規審查性質之都市計畫行政訴訟，屬訴訟權保障內涵，而非屬立法形成自由。如採訴訟權保護義務說，「凡人民之權利或法律上利益遭受侵害時， 即應予及時向法院請求救濟之機會」。認我國應「建構無漏洞的權利保護體系」，彌補現行司法救濟制度之權利保護雙重漏洞，違憲審查上應儘速建立類似德國憲法訴願制度，立法者後續更可建立法規訂定訴訟程序，完善權利保護。
都市計畫之定性究為何者？
吳陳鐶大法官
- 法規與行政處分性質相悖，難有兼及二者之情形。並基於法體系一致性，是否「直接限制特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔者，亦均應屬行政處分」而均應許其行政爭訟，不無疑問。認為多數意見混淆法規與行政處分之區分。
- 都市計畫之通盤檢討變更，涉及計畫區域居民之生活環境品質與區域均衡發展，牽涉使用區管制與公共設施設置。是以若欲賦予人民救濟權利，應僅能賦予人民就整體都市計畫為司法救濟，而非對個別項目不服，其對於他個別項目應如何異動、轉嫁甚或犧牲整體均衡發展，均屬難題，有違都市計畫基本法理。
許志雄大法官
現行都市計畫內容繁雜且定性不易，應建立新制度對計劃實施手段與計畫本身，作為訴訟對象，解決計畫紛爭：
- 都市計畫性質上屬行政計畫一種，而行政計畫有其目標設定與手段綜合性。是以行政處分與其他形式行政行為，甚或法律，常為行政計畫之實現方法。進而言之，行政計畫亦有定性傳統行為形式可能性。而基於現在行政訴訟制度，有探究其是否具備行政處分性質之必要性。但行政計畫本就難以統一定性，而需依據個別行政計畫內容判斷。而都市計畫學理上常以整體觀察認定其為行政命令或行政處分，但都市計畫內容繁雜且手段綜合，不同類型間亦有抽象與具體交替混雜情形，難以一概而論，仍須就個案判斷，不宜以整體定位觀點逕為其定性依據。
- 釋字156號解釋將都市計畫形式化為通盤檢討變更與個案變更，有過於形式化之嫌。並爬梳該法規範，所謂個案變更，應為發生重大情形依實際情況所為「迅行變更」，其變動甚有逾通盤檢討變更可能。反之定期通盤檢討變更之個案項目變更，性質上不排除有行政處分可能，亦可稱其為通盤檢討變更內之「個案變更」，或甚至可認為以「包裹方式，一次公告作成數行政處分」。是以都市計畫各種類型中混雜法規命令與行政處分性質，不無可能。
又現代行政國家盛行計畫政治，有凌駕法治主義疑慮，宜將計畫內容與程序納入法律規範並擴大權利救濟，以為對策。
行政爭訟制度之衍生與後續問題
羅昌發大法官
認為本號解釋間接承認，一法規中有存在數行政處分之可能性。是以行政法院審查時，不得因通盤檢討變更之形式上為法規性質，而否其救濟可能性，應依其中具體項目實際內容定性是否為行政處分。並依本號釋字所示：對象上，是否為一定區域內特定人或可得確定多數人受到限制；內容上，是否直接限制權益或增加負擔，作為判斷標準。
黃璽君大法官
宣告定期失效之效果不如預期，自釋字737號後附帶修法指示宣告，而對逾期修法為法之續造。目的雖在確保憲法解釋效力，維護憲法價值秩序，但以釋憲機關取代立法意志，當應慎重。但本號「準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定」有下述問題，均有賴立法解決，其準用結果將生重大問題：
- 違法行政處分當行訴願以及撤銷訴訟程序，而無效行政處分毋庸行訴願且為確認訴訟。是以本號解釋該段文字，似指準用撤銷訴訟，理由為何？何以非確認訴訟？
- 現行撤銷訴訟效力僅就當事人間發生效力，不具一般拘束力，則不同人就同一法規之判決歧異，應如何解決？
- 部分人提起撤銷訴訟，僅就部分人之所有土地部分之都市計畫裁判？其不可分部分之都市計畫又該如何裁判？且是否可及其他未參與都市計畫裁判之人以及效力又如何？
