誰記得他們還沒有「壞掉」的樣子?
淺談少年矯正機構與兒童權利公約
文 / 施逸翔 台灣人權促進會 副秘書長
(本文發表於2017年8月24日轉大人高峰會:當少年在「天秤」和「生存」之間徘徊場次)
八月盛夏,我們一行人驅車來到台南少年觀護所,這已經是監所關注小組第四年的參訪計畫,前兩年我們將關注重點放在北中南的各成人監獄,近兩年則開始將關懷重心,放在各少年矯正機構。

在聽取所方進行基礎資料簡報後,所有人都必須依序通過三道電子門後,才能進入這些收容少年的「生活場域」。其實不管是台南少觀所,還是我曾經參訪過的新竹誠正中學、桃園少年輔育院,在我看來就是一間一間的監獄,所有一樣通過這三道電子閘門進入這些「監獄」的少年少女,都是先通過少年法院依 《少年事件處理法》之相關審理程序,被判定進入這些矯正機構進行保護管束或所謂「感化教育」,在這裡面到底是「生活」還是「生存」?到底是「刑的執行」還是「教育」?即使我已經實地踏進去參訪,都無法回應這些問題,一方面是我們這些外部參訪,早已被所方所安排套裝行程所引導,多半只能觀察到表面,另一方面,短短白天兩三個小時的停留,只能淺淺地觸及到收容少年在上課、技藝、社團、表演的樣貌,但他們生活面向食衣住的品質,乃至他們與所方人員之間真實的互動是什麼?我們這些打著人權旗幟的外部參訪團體,幾乎難以窺探一二。
「請幫我記得還沒有壞掉的樣子」,這是電視劇「他們在畢業的前一天爆炸」的經典台詞,主角陳浩遠原本值得一個非常有發展的未來,但因為來自家庭與校園的不當壓力,甚至看穿政治的黑暗面,最後選了一條絕路。下這樣的標題是很沈重的,但我把「壞掉」放入括號,是因為我相信所有逼著少年通過三道電子門進來這裡的成人世界與體制,才是壞掉的、才應該要被矯正。
是否應廢除少年虞犯的規定?
促成大法官解釋第664號的原因,是某國中校方因為某學生習慣性曠課,流連於網咖、廟會陣頭、電子遊藝所等地,結識不良少年,而家庭又無力約束管教,校方為「導正其偏差行為,並避免其他同學受其影響」,就將少年送進法院進行調查。但承審的何明晃法官認為《少年事件處理法》中有關常逃學逃家虞犯少年收容感化教育之規定違憲?於是向司法院提出釋憲聲請,最後大法官在該號解釋中,認為少事法中有關限制經常逃學或逃家虞犯少年人身自由部分,不符憲法第二十三條之比例原則,亦與憲法第二十二條保障少年人格權之意旨有違。[1]
但《少年事件處理法》第三條有關少年虞犯(身分犯)之規定,其實不只有「逃學逃家」,少事法第三條所列的少年虞犯還包括「(一) 經常與有犯罪習性之人交往者。 (二) 經常出入少年不當進入之場所者。 (四) 參加不良組織者。(五) 無正當理由經常攜帶刀械者。(六) 吸食或施打煙毒或麻醉藥品以外之迷幻物品者。 (七) 有預備犯罪或犯罪未遂而為法所不罰之行為者。」等七項。但這些項目在這號解釋中並沒有被處理。[2]
雖然CRC國家報告在第297段有指出「對 12 歲以上有觸法之虞少年設有虞犯制度。釋字第 664 號認為,限制經常逃學(家)虞犯少年的人身自由,有違《憲法》規定之比例原則,侵害少年人格權。現正通盤檢討中,擬限縮虞犯類型,嚴格虞犯構成要件。」但如果回到CRC公約與第10號一般性意見,以及黃茂榮大法官在協同意見書中的論述,恐怕不是限縮虞犯類型和嚴格的構成要件,就可以解決問題的
在上述這些少年虞犯的樣態,基本上已經違反CRC公約第2條的不歧視原則以及《聯合國預防少年犯罪準則》(利雅德準則)第56條[3],在CRC第10號一般性意見第8點指出:「有些刑法通常會將犯有流浪、翹課、出走及其他行為的一些行為問題兒童列為罪犯」,CRC委員會認為,上述這些問題行為,往往是由於心理或社會經濟問題所致。但為何上述這些行為,在成年人不被視為罪犯,可是在未成年人卻被當作罪犯來看待?因此委員會建議,締約國應廢除有關「虞犯」或「身份罪」的條款,依法對兒童和成年人實行平等待遇。
黃茂榮大法官在協同意見書中指出:「少年事件處理法中關於少年虞犯之命收容於少年觀護所及令入感化教育處所施以感化教育的規定,皆顯然牴觸刑法第一條罪刑法定主義 的限制規定:『行為之處罰,以行為時之法律有明文規定者為限。拘束人身自由之保安處分,亦同。』蓋在虞犯階段, 少年之行為尚未達到可認定為犯罪行為的程度。而依罪刑法 定主義:無犯罪行為,即應無刑罰。違反罪刑法定主義其實也就是更嚴重的違反憲法第八條關於人身自由的保障規定。 」
但困難在於,只是在法律上廢除虞犯的規定,並無法完全解決造成少年上述問題行為背後,其心理或社會經濟的根本問題,尤其是,究竟誰來替代失去功能的家庭支持?如何讓少年接受適才適性的教育?社會有沒有提供多元的機會讓少年擁有就業的機會?如何避免少年因為各種歧視,而又逼迫他重回舒適圈,或者更容易受到毒品、不良組織的誘惑?
這些問題其實是在問,為符合CRC而廢除少年虞犯或身份犯之後,如果我們不要現況這些名為學校、輔育院,實為剝奪人身自由的監獄,那麼能夠取代這些全控機構的政策?教育方式?場域,究竟是什麼?
矯正學校到底是刑的執行?還是教育?「矯正教育」到底是什麼?
CRC國家報告在第9段指出:「少年司法與矯正法規,分別以司法院、法務部為中央主管機關。1971 年施行《少年事件處理法》(下稱《少事法》),1997 年修正採「以教養代替處罰,以保護代替管束」原則。 《少年矯正學校設置及教育實施通則》、《少年輔育院條例》所訂少年受刑人及感化教育之執行及機構管理,隸屬法務部。」第304段也指出「各少年矯正機關之處遇,除以個別化方式實施外,依適性需求,提供教育、技 能(藝)訓練等資源並養成正常生活習慣。」
從我們所參訪的這些少年矯正機構來看,各機構所提供的資料確實都會看到收容少年在機構中,可以獲得包括技職訓練(汽修或者烘焙)[4]、普通教育的銜接課程[5]、以及一些引進外部資源而來的才藝課程。

但我們也觀察到,所方因為能夠運用的資源相當有限,在國家欠缺一整套「矯正教育」政策的情況底下,機構會自己去摸索他們認為「有效」的矯正作法,比如桃少輔讓收容少年「早上會有唱軍歌時間,希望他們醒醒腦,讓他們把情緒吼出來,會比較ok,有做過實驗,讓他們用力吼發洩情緒。」晚上則讓收容少年內觀靜坐,雖然南少觀表示感化教育非其業務,但他們也會安排不同宗教的宣導和品德生命教育,或者讓她們抄寫經書、寫讀書心得等等。
有機構的教導員表示,由於他們來到少年矯正機構服務之前是在成人監獄,因此他們也會透過與收容少年私下聊天時,談如果進入成人監獄的話,會遇到哪些不好的情況,來讓收容少年去思考自己的未來要往哪個方向去走,桃少輔的某位科長就在參訪座談會中表示:「桃少輔著重人格與法治教育,現成的教導員,都是用自己的經驗在教育。這些學員欠缺成功經驗、選擇、以及思考,如果沒有這些,學員很容易退回到安全區、以及受到同儕的誘惑。」問題是,這些矯正機構第一線工作人員所採取的方式,真的可以達到《少年事件處理法》第一條所宣稱的「保障少年健全之自我發展,調整其成長環境,並矯治其性格」嗎?

當少年被三道電閘門隔離於社會之外、當她們生活(存)在原本為軍營設計的建築物當中,當收容少年的尊嚴及價值感被框限在全控機構裡頭,他們又如何去學會增強其對他人之人權及基本自由之尊重。當少年無法正常充分地參與社會,究竟他們要如何「健全自我發展」?
如果在矯正機構裡所需要的教育方針是有別於一般學校教育的「矯正教育」,以呼應國家報告所提到的「以教養代替處罰,以保護代替管束」,姑且不論所有少輔院都應該改制成矯正學校的政策,但現階段少年輔育院的主管機關就是只有法務部,毫無教育部的分工?而主導矯正學校的機關不是教育部,仍然是法務部,只有在有關教育實施事項時,是受教育部之督導。但教育部有能力督導嗎?教育部有一個少年矯正學校課程指導委員會[6],但該委員會僅僅只是參照中學課綱設計較簡單的課程,這個委員會似乎無法發揮矯正教育的能力。
憶及監所關注小組於2015年12月13日所舉辦的「透視與關注:2015監所參訪論壇」,李茂生教授當時就表示,少年矯正學校課程指導委員會的教材內容過份簡單、貶低孩子;同時,現下的教育內容已有諸多問題,將一般課綱移植進矯正教育,亦未能使矯正教育變得更好。
李茂生教授對於「矯正教育」的想像是,矯正教育教材必須根據依收容少年的特殊需求進行更深入的研擬,但當前矯正學校裡面的一般補救教育、職業教育,其實都不是矯正教育,李茂生教授所下的評論是:「台灣沒有矯正教育!」並進而比較日本矯正教育的作法:「在日本,是一整套以認知學習為主軸的教學,目的是改變孩子學習與行為模式;他們將孩子分為不同的犯罪類型,每個類型下都有六個階層,不同階層投注的資源也不同。」

當時還擔任立委的鄭麗君近一步表示,「矯正教育」絕對不是只有法務部和教育部的事情:「顯然這件事情不是一兩個老師的事,也不是花個一兩千萬的事,這是整個國家的系統包含法務部、教育部、內政部、衛福部,要整體量身打造制度。」[7]
矯正機構內少年的表意權?零案件的申訴機制
國家報告在第85段提到關於「少年矯正學校之表意」的情況,並提到「《少年矯正學校設置及教育實施通則》第 7 條、第 8 條規定,少年除得對各項矯正教育措施陳述意見外,受不當侵害或不服矯正學校之懲罰或對其生活、管教之不當處置時,少年亦得向矯正學校『申訴委員會』申訴。另少年矯正學校定期召開班會,並設有意見箱,少年得以公開或保密方式反映問題。」

但我們所參訪的矯正機構,申訴案件幾乎都是零。以台南少觀和桃少輔所提供的統計資料,兩所矯正機構106年1月至4月的申訴人數,全部掛零。其他像是誠正與明陽,申訴統計也都是零。這不禁讓我們高度懷疑,在這樣的全控機構裡,完全沒有申訴案件統計的現象,所反應的訊息究竟是什麼?是收容少年在這些機構裡完全沒有問題,因此沒有人申訴,還是機構裡就算有放意見箱,有相關反應意見的會議,但這些所謂的「申訴管道」,真的可以讓收容人毫無顧忌不怕秋後算帳地進行申訴嗎?
根據監察院就買姓少年案所作成的糾正案文,就會發現少輔院在該案中因為有涉嫌隱匿證據、和串證的行為,因而遭到立法院以凍結預算的方式,來要求相關機關檢討及修正申訴管道、管理、事後懲處、預防機制等等事項。
若矯正機構內的申訴機制要能發揮功效,關鍵在於申訴管道的暢通,不會因為被申訴者同時也是處理者,而讓收容少年打從一開始就不信任機構內的申訴管道。另一個關鍵是申訴處理機制的獨立性,由一個第三方專責機構獨立地進行申訴案件的調查,不會球員兼裁判,這或許也能提高申訴機制的有效性。最後,就是這個獨立機制也要有能力處理可能來自收容少年的大量濫訴,應迅速解決任何可能導致申訴機制崩潰的情況發生。
矯正學校之醫療事務,應由衛生福利部主責
國家報告在第215段指出「……. 少年收容人罹病時,可於矯正機關內診治或戒護外醫、保外醫治,其自 2013 年起並已全面納入健保。」但我們必須指出,少年矯正機關內部幾乎欠缺常任專業的醫療人員,比如台南少觀所的編制裡就沒有醫師,而只有一位護理師的編制,桃少輔也是只有一位護理師和藥師。依這樣的編制,機關內診治根本無法處理緊急與重大的疾患。
在二代健保制度進入所有矯正機構之後,矯正機構所倚靠的都是與地方醫療單位的合作,由這些醫療單位派員進入矯正機構門診,可能是健保醫師、公醫、或者公益協助的醫生,比如桃少輔就有一位義診的牙醫是因為曾經參與過無國界醫師的工作,所以願意義務進入監所服務少年。然而,也且並非每天都有門診,比如南少觀只有周二、三、五共六個門診的時間,桃少輔則只有周一、二、三、五共五個門診的時間,且不一定會有適合的科別,比如監所非常需要皮膚病或精神科的門診,但不一定就能找到願意合作的醫療單位。像是屏東監獄就完全找不到皮膚科醫師願意進入監所服務。
事實上,矯正機構在醫療事務中,其面臨的困難在於,外部醫療資源可及性仍相當有限,且並非系統性地針對收容人之需求,有效地提供醫療服務,往往都是矯正機構自己單打獨鬥在地區尋求資源。
再者,由法務部主導的矯正機構,往往也會因為戒護的考量,因而在收容人發生緊急重大的疾患時,戒護外醫不一定是最優先的考量,戒護人力的調度才是所方決定是否戒護外醫的關鍵,比如台南少觀所就表示,如果有一位收容少年要戒護外醫,那麼所方至少要安排四個戒護人力陪同外醫,而南少觀的編制只有32人。這樣的情況不表示所方一定是刻意延誤黃金的醫療時刻,而是整個政府在面對矯正機構的資源分配時,就是只有給予這樣的能量。
至少在矯正機構醫療事務這件事情上,我們必須呼應兩公約初次審查結論性意見與建議的第60點「改善監獄醫療服務,應移由衛生福利部負責。」但令人遺憾與憤怒的是,宣稱要「精進醫療照護體系,保障民眾就醫權益」的衛生福利部,卻在全國監所與矯正學校棄守,將主導權交給以戒護管理思維為主的法務部來負責。[8]
收容少年離開矯正機構之後,誰來承接?
我們在參訪桃少輔時,當問到各位第一線工作人員在矯正學校服務的過程中認為最困難的阻礙是什麼時,以及請問她們心中的「矯正教育」是什麼時?某位資深的科長忽然話匣子大開,語重心長地表示:「這裡的學生最討厭讀書,這裡的學生提早社會化,很早就受到次級文化的影響,學生出去之後,社會家庭並沒有承接起來。學生出去後,社會安全網在哪裡?社會局就只有就業訓練與就學的輔導,其他如教育部、司法院、衛福部、勞動部在哪裡?「矯正教育」不是只有矯正機構可以完成,如何彌補社會和家庭的不足?」

確實,如果我們去看CRC國家報告關於「協助觸法兒少身心康復及重返社會」這一整部份的內容,就會發現能夠接住觸法少年的社會安全網,是不太穩固的。我們看到在守望這些觸法少年的,是倚靠少年保護官不定期的探視與紀錄[9],在矯正機構裡面,收容少年是在欠缺一整套「矯正教育」的情況下,接受一般性的基礎教育和技職教育,施用毒品的少年有相關的輔導措施,性侵害案件的少年也有相關的輔導措施[10],但剩下的機制,就僅僅剩下少保官每月兩次的會談、每三個月的居所、工作場所、或學校的訪視。[11]在就業的方面,也只是有提供單一窗口提供課程和宣導[12]。
CRC國家報告在314段指出:「《兒少法》第 67 條、第 68 條規定,政府對依《少事法》處理之兒少及其家庭,應持續提供必要福利服務。且依《少事法》交付安置輔導或感化教育結束、停止或免除,或經交付轉介輔導之兒少及其家庭,應追蹤輔導至少 1 年。」究竟離開矯正機構的少年,所需要的是什麼?我們看到政府都有追蹤、有訪視、有輔導、有服務、有在做事情,但這些支持服務,真的可以把離開矯正機構的少年承接起來嗎?
台灣需不需要一套「防止和處置少年犯罪的少年司法綜合政策」?
答案是什麼?是個艱難的思考過程,如果在現況如此錯綜複雜的情況下,一下子就把要求的標準拉高到必須符合國際人權公約的標準,其實只是一種思考的怠惰,但我們也不能因為標準太過遙遠難以觸及,就完全漠視這些應然面的要求,人權公約及其他國際標準,或許可以是我們在穿越這些艱難的思考旅途中,時不時就要抬頭確認日月依然在天邊,而我們必須確認相對於天邊日月的路徑,沒有走得太偏。
在少年司法的部份,如果台灣的政策要符合CRC公約的要求,或可應參考CRC第10號一般性意見所提到的一些原則與作法,「防止和處置少年犯罪的少年司法綜合政策」意味著該政策應具體注重預防少年犯罪、制定以不訴諸司法程序的方式處置少年犯罪問題的替代措施,少年司法綜合政策中至少要融入CRC的精神,並參照其他國際標準[13]。以兒童生存發展權這項基本原則為例,「採用剝奪自由的做法對兒童和協發展會產生極為不利的影響後果,嚴重地妨礙他/她重新融入社會。為此,CRC第37條(b)款明確地規定,對兒童的逮捕、拘留或監禁應符合法律規定,且僅應作為最後手段,期限應為最短的適當時間,從而充分尊重兒童的發展權。」
如果我們在少年司法的政策要依循這樣標準,恐怕得先抽絲剝繭一步步來,比如至少法制上必須先重新檢討少年虞犯的法理正當性,然後盤點少年矯正機構在矯正教育方式是否需要跨部會的合作,以及讓醫療方面回歸衛生福利部來主責。在申訴制度方面,有沒有可能另立一個獨立的第三方機構來專責處理。至少這些議題可以是在現況下再往前邁進的改革步伐。
如果邁出第一步,或許第二步就可以開始思考CRC公約所謂的「防止和處置少年犯罪的少年司法綜合政策」是什麼?以及到底一個以不訴諸司法程序的方式處置少年犯罪問題的替代措施,應該長什麼樣?
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註解:
[1] 大法官在釋字664號理由書就指出:「關於『經常逃學或逃家』之規定,易致認定範圍過廣之虞,且逃學或逃家之原因非盡可歸責於少年,或雖有該等行為但未具社會危險性,均須依該目規定由少年法院處理;至『依其性格及環境,而有觸犯刑罰法律之虞』,所指涉之具體行為、性格或環境條件為何,亦有未盡明確之處;規定尚非允當,宜儘速檢討修正之。」
[2] 甚至在《少年不良行為及虞犯預防辦法》中,更洋洋灑灑地列了15項,扣除與少事法重複的,則還包括:「五、深夜遊蕩。六、對父母、尊長或教師態度傲慢,舉止粗暴。七、於非公共場所或非公眾得出入之職業賭博場所,賭博財物。八、以猥褻之言語、舉動或其他方法,調戲他人。九、持有猥褻圖片、文字、錄影帶、光碟、出版品或其他物品。十、加暴行於人或互相鬥毆未至傷害。十一、無正當理由跟追他人,經勸阻不聽。十二、藉端滋擾住戶、工廠、公司行號、公共場所或公眾得出入之場所。十三、吸菸、嚼檳榔、飲酒或在公共場所高聲喧嘩。十四、無照駕駛汽車、機車。十五、其他有妨害善良風俗或公共秩序之行為。」
[3] 《利雅德準則》第56條闡明如下:“為防止青少年進一步受到污點烙印、傷害和刑事罪行處分,應制定法規,確保凡成年人所做不視為違法或不受刑罰的行為,如為青少年所做,也不視為違法且不受刑事。”
[4] 參考CRC國家報告第310段:「少年矯正機關辦理矯正輔導措施如下: (a) 辦理家屬參訪及懇親會,邀請法官、少年保護官參與,或舉辦親職教育講座等活動。 (b) 實施宗教教誨及個別輔導。 © 培養一技之長,辦理技能訓練並輔導參加技能檢定。 (d) 連結特殊教育資源協助輔導工作。 (e) 落實出校(院)追蹤輔導及轉銜復學,通知社政單位提早評估並提供轉介輔導服務。 另依《兒童及少年受安置輔導或感化教育之學籍轉銜及復學辦法》協助銜接學業。 」
[5] 參考CRC國家報告第308段:「少年矯正學校及少年輔育院分別以中學方式設置及與合作學校設置補習學校分校,以協助少年收容人完成基本教育;少年觀護所收容之少年如肄業,學校應保留學籍,並得督導進修學校課程。另依《兒童及少年受安置輔導或感化教育之學籍轉銜及復學辦法》,針對安置輔導或施以感化教育之兒少,成立協調小組執行轉銜及復學教育計畫,目前尚無不接受學生轉銜及復學之學校。 」
[6] 根據〈少年矯正學校矯正教育指導委員會設置辦法〉,該委員會的任務包括, 一、矯正學校校長、教師遴薦之指導。二、矯正學校師資培育訓練之指導。三、矯正學校課程教材編撰、研究及選用之指導。四、其他教育指導事宜。
[7] 請參考公民行動影音資料庫記者羅真的報導:「台灣矯正教育最大問題:沒有矯正教育」 鄭麗君:須跨部會合作、系統性重構,網址:https://www.civilmedia.tw/archives/43460
[8] 請參見監獄行刑法第58條條文內容。該條第一款:「受刑人現罹疾病,在監內不能為適當之醫治者,得斟酌情形,報請監督機關許可保外醫治或移送病監或醫院。」
[9] 參考CRC國家報告第309段:「依《少年及兒童保護事件執行辦法》第 21 條及第 22 條規定,少年保護官與執行安置輔導者,應共同訂定輔導計畫並保持聯繫,使少年重返家庭、學校及社區。法官、少年保護官定期或不定期探視少年,執行安置輔導之機構亦按月將輔導紀錄函報少年法庭。另檢察官或少年法院(庭)法官每月考核少年矯正機關執行刑罰、感化教育之情形。 」
[10] 參考CRC國家報告第313段:「依《監獄行刑法》第 81 條及《性侵害犯罪防治法》第 20 條規定,由少年矯正機關辦理犯性侵害案件之少年專業處遇業務。遴聘精神科醫師、心理師及社工師等專業人員入校(院) 協助實施治療、輔導,另於個案出校(院)前,將處遇及評估資料送地方主管機關,緊密 銜接社區機關,透過內控與外控機制,避免再犯。」
[11] 參考CRC國家報告第312段:「少年執行有期徒刑經假釋者,依《少事法》第 82 條應付保護管束,出校當天即須向法院報到。執行前 3 個月內,由少年保護官每月至少會談 2 次,每 3 個月訪視少年居所或工作場所、就讀學校。 」
[12] 參考CRC國家報告第315段:「辦理就業促進課程或宣導,強化少年就業意願、求職技巧及就業能力。對有就業意願者, 透過單一窗口提供一案到底就業服務。」
[13] 尤其是《聯合國少年司法最低限度標準規則》(“北京規則”)、《聯合國保護被剝奪自由少年規則》(“哈瓦那規則”)和《聯合國預防少年犯罪準則》(“利雅德準則”)