「笨蛋,問題是政治!」:簡評《國家為什麼會失敗》

2014年3月19日/洞見國際事務評論網

根據世界銀行的統計,在2011年人均國內生產總值(GDP)最高的國家是摩納哥的163026美元,而最低的兩個國家蒲隆地和剛果民主共和國則連250美元都不到。其中高於20000美元的41的國家中扣除石油產油國,有21個是歐洲國家、5個在亞洲、3個在北美,另外還有紐、澳兩個大洋洲國家;而在不足1500美元的44個國家中,有33個在非洲、10個在亞洲,還有一個加勒比海的海地。同樣身處在全球化的時代下,為何國家跟國家之間、地區與地區之間的經濟發展差異會這麼大呢?《國家為什麼會失敗:權力、富裕與貧困的根源》一書利用廣大的歷史資料以及極為紮實嚴謹的量化分析,試圖說明為何有些國家富裕而有些國家貧困,其根本的原因就在於政治過程與政治制度的差異所導致的經濟制度與經濟行為上的不同。

首爾(上)與平壤的街景(下)。截然不同的政治與經濟制度導致了截然不同的經濟發展。
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經濟的重要性

1992年柯林頓(Bill Clinton)在競選美國總統時,面對當時老布希(George H. W. Bush)所提出的政見無法有效改善美國當時的經濟與財政狀況,曾提出「笨蛋,問題是經濟!」的口號,讓他最後順利擊敗尋求連任的老布希當選美國總統。柯林頓本人雖然緋聞不斷,不過根據Siena College的一項研究顯示,柯林頓在美國43任總統中排名第13名,關鍵在於他成功解決了當時美國的經濟問題和財政狀況。

我國政府目前把「拼經濟」的口號掛在嘴邊,不斷地提出由國際相關組織所做的調查來說明政府改善經濟狀況的政績,也積極地推動和中共間《服務貿易協定》的通過以及加入美國主導的跨太平洋戰略經濟夥伴協議(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership)。南韓的朴槿惠(Park Geun-hye)在一週年就職演說上宣布「經濟改革三年計畫」,宣誓在2017年前,提升經濟潛在成長率到4%、人均所得增到4萬美元等內容。日本的安倍晉三(Shinzou Abe)政府上台以後也提出了「安倍經濟學」,透過讓日圓貶值來擴大日本的出口並刺激廠商生產,希望帶領日本突破泡沫經濟後的暗淡。

經濟在當今政治人物眼中,成為一門顯學,也是人民最重視的議題。可是為何有些國家在經濟上的發展就是不如其他國家呢?為何有些國家無法建立一套得以發展經濟、得以使人民致富的經濟體系呢?又為何有些國家資源豐富、勞力充足,卻只能在國際經濟的舞台中淪為邊陲的角色呢?而又為何有些蕞爾小國會在經濟上如此成功?

D. Acemoglu和J. A. Robinson這兩名世界知名的經濟學者在集他們多年研究大成的《國家為什麼會失敗:權力、富裕與貧困的根源》(Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty)一書中告訴讀者:「雖然經濟制度對決定國家的貧窮或富裕極其重要,但是決定國家經濟制度的是政治和政治制度」,「是政治程序決定了人民生活在何種經濟制度下,而政治制度決了這個程序如何運作」。這兩位經濟學家告訴我們,一國經濟實力的好壞關鍵在於,經濟學假說中所刻意忽略的政治這個領域。

廣納型制度 VS 榨取性制度

作者考察了世界各國的政治與經濟制度,而將這些制度分為廣納型(inclusive)和榨取性(extractive)兩種,其中作者認為唯有在政治和經濟制度上都採取廣納型的制度,才有可能讓國家經濟得以持續地發展下去,讓國民享有更富裕的生活。反之,若任何一種制度是榨取性的話,則可能導致經濟成長的停滯、財富無法分配到普羅大眾,或是成長將會面臨瓶頸而無法突破,最糟甚至可能導致國家失靈。

廣納型的經濟制度大致上有下列特色:容許並鼓勵大多數人參與經濟活動,容許人民與企業自由地發展才能和技術;透過國家保證私有財產的安全;經濟活動和財富的分配開放給社會各領域人士;需要借助國家的力量提供如司法、安全、教育等基礎公共財。在廣納型的政治制度上,作者強調的是政治多元化以及權力的分權制衡,也就是一般我們所認知的有言論集會自由、政治自由,以及媒體具有監督政府能力的民主制度。這兩者結合會形成一種良性循環,因為政治多元化促成一個更為開放的系統,媒體與社會各界都參與其中,使得任何偏離廣納性的經濟與政治動作都會在制度上與權力運作上產生反作用力,促使其回到原軌。

根據作者的定義,榨取性經濟制度的設計是為了向社會一部份人榨取收入和財富以使另一部份人獲利,這使得菁英階級和普羅大眾間有極大的所得差距,而在下階層的人民也無法自由地發揮其技能與投入經濟活動。榨取性政治制度的特色則是:權力集中在少數菁英手中且權力的行使很少受到節制;而由於掌權者所掌有的財富和權力不僅龐大且不受節制,因此其他人會有強烈的誘因想要取代既有菁英,導致國家內部的菁英內鬥和政治不穩定。兩者結構導致了一種惡性循環,因為政治人物除了榨取財富之外,也打壓任何足以威脅到菁英階層的獨立經濟活動,這樣使得人民缺乏儲蓄、投資與創新的誘因,自然也難以產生足以挑戰政權的商人與中產階級,而政府也透過這樣的制度以廣大的群眾為芻狗達到自肥且永久掌權之目的。

榨取性制度下的成長

榨取性制度要得以運作,在邏輯上必須要能創造財富以供榨取,若是根本沒有財富可以榨取的話,這種制度不可能得以存續下去。因此,獨占政治權力的菁英階層仍會透過國家組織刺激經濟活動,促成經濟成長以提供更多可供榨取的財富。但是這種制度下所激發的經濟成長無法長久,也無法促進革命性的科技進步。

榨取性制度得以促成經濟成長最主要的因素在於透過國家利用重新配置勞動力與投入資源,利用既有的科技促成部份產業的快速成長,最明顯的例子就是1930年到60年代的前蘇聯。不過這種制度有個致命的缺點,也就是人民缺乏進一步發展的經濟誘因,因為財富都被菁英階級拿走了,所以如果沒有國家傾全力的支持的話,科技很難有全面的創新,頂多只有有限的技術進步。

除了經濟面向的問題之外,政治方面榨取性制度也面臨兩個主要的問題。首先,如前所述,榨取性制度讓統治集團的敵對集團會有很大的誘因希望奪取統治權,以取得不受節制的權力以及榨取財富的機會,因此很容易產生政治內鬥與不穩定,這種不穩定除了不利於經濟發展之外,經濟政策和制度也會隨著統治者的不同而改弦易轍,使得經濟局勢也產生不穩定性。其次,作者認為最重要的原因在於,菁英階級在本質上會排斥抗拒任何科技創新以及可能導致政治、經濟、社會制度產生變化的改革,使得「創造性破壞」(creative destruction)難以產生。

「創造性破壞」

「創造性破壞」是美籍奧地利經濟學者熊彼得(Joseph Schumpeter)所提出的有關景氣循環與資本主義的理論。他提到景氣到谷底時,也是某些企業家不得不考慮退出市場或是另一些企業家必須要尋求創新以求生存之時,這時只要淘汰多餘的競爭者或產生一些成功的創新,便得以使景氣回升、生產效率提高。但是當某一產業又重新有利可圖時,它又會吸引新的競爭者投入,然後又是一次利潤遞減的過程,再度回到之前的狀態。所以說每一次的蕭條都包括著一次技術革新的可能,反過來講,技術革新的結果便是可預期的下一次蕭條。因此,熊彼特認為資本主義的創造性與毀滅性是同源的,因為經濟創新的過程是改變經濟結構的「創造性破壞過程」,因為經濟創新不斷地破壞既有舊的結構,同時不斷地創造新結構。

這種「創造性破壞」從經濟上挑戰既有的經濟與市場結構:無法生存的產業和店家遭到淘汰、創新的技術取代老舊的技術、財富在社會階層中重新分配、既有的經濟制度不再適用等。也因為它在經濟上有如此大的影響力,這種「創造性破壞」也會延伸到政治層面上,包括新興階級要求更多政治權力、對於既存榨取制度的反對、菁英階級經濟與政治特權的消失等。

作者認為,正是因為在榨取性制度下的菁英擔心自己的經濟特權和政治權力會受到挑戰甚至喪失,因此抗拒「創造性破壞」,抗拒任何導致「創造性破壞」的些微革新。不論是英國光榮革命、法國大革命、工業革命,乃至於日本的明治維新都是導致該國在經濟、政治、社會層面上產生很大變革的「創造性破壞」,它使得既有的政治權力架構被推翻、促成更進一步的政治參與、吸引更多人投入經濟與創新活動,也使得權力與財富大量下放並分配到普羅大眾手中。

這是國家得以富庶的關鍵,卻也是榨取性制度領導者最不樂見的發展,因為自己不受節制的權力行使以及資源財富榨取在這種廣納制度下將會消失殆盡。

作者無法回答的問題:政治變革、經濟轉型應該如何達成?

這本書的立論相當地精彩,所引用的史實遠從羅馬帝國、印加帝國、非洲的庫巴王國等,到近代的烏茲別克、北韓等,說明榨取性制度為何無法為人民帶來財富,再從法國大革命、北美十三洲的成立、工業革命等論述到當今歐美西方世界中成功為何與廣納性制度有重大關係。書中對於一些有名的論點之批評,如賈德‧戴蒙(Jared Diamond)的世界財富地理決定論,以及李普塞(Seymour Martin Lipset)的現代化理論等,也都相當地有見地。甚至大膽預言如果未來不全面開放私有財產以及不推行政治民主化和多元化的話,中共目前的高度經濟發展終將如過去的無數例子一樣,走入死胡同。

惜筆者認為這本書最大的缺點在於,兩位作者分析了什麼樣的政經制度組合可以使國家與其國民富庶,但卻無法給予一條改革的明確方向:應該先改革經濟制度呢?還是應該先改革政治制度呢?還是只要對既有制度進行修改就好了呢?什麼樣的環境可以更容易產生廣納型制度呢?作者在方面的答案令人無法滿足:「重大的經濟改變有賴於重大的制度改變,重大的制度改變則是現行制度與關鍵時期互動的結果...當關鍵時期來臨,這些因制度漂移出現的小差異就有可能舉足輕重,引導本來完全相似的社會分道揚鑣」。換言之,兩位作者認為沒有一條明確的道路使既有的榨取性制度轉型成為廣納型制度,一切都是細微的制度差異在歷史的偶然下產生制度差異而成的歷史形成。

雖然兩位作者在書中只有提到而未細講,但是筆者認為南韓與台灣政經轉型的例子或許可以作為借鏡。經濟方面由於兩國同為對抗社會主義的分離國家,因此採取資本主義市場經濟模式,故相對於政治層面的高壓相比,人民在經濟層面的自由較大、私有財產也有獲得保障,皆可說是「政治榨取、經濟廣納」的制度組合。兩國於政治面從榨取性走向廣納型的過程中,有過衝突也有過流血事件,但是大抵上創造性破壞的破壞層面較小,筆者認為這或許跟地方自治與選舉的長期實施和一直以來採取廣納型經濟制度有關。關鍵在於菁英階層不排斥與不抗拒讓他們喪失特權的政經制度。

目前,如國際貨幣基金會(International Monetary Fund)和世界銀行(World Bank)在提供各國貸款與援助時,常會附帶被稱為「華盛頓共識」(Washington Consensus)的條件,包括經濟開放、財政透明化、經濟政策透明化、政治多元化等,這其實是促使這些國家往本書作者所樂見的廣納型制度發展。只是連當今富裕國家都得經過幾十年、幾百年發展才能達到的開放,要求第三世界國家一步到位,其所影響的層面太大,也更容易受到菁英的排斥。因此,重點應該放在提供誘因讓這些國家願意逐步地進行制度改革,給予他們發展與吸收創造性破壞的時間與空間,而不是只是一味地利用先進國家的技術優勢與比較優勢進行逐利與尋租行為。

原文刊於:http://www.insight-post.tw/book-film-review/20140319/6871