飛彈連發的北韓:兼談金正恩的國家戰略

2014年4月22日/洞見國際事務評論網

對讀者們而言,北韓是什麼樣的國度呢?是個動輒使用核武和飛彈向各國進行恐嚇勒索、窮兵黷武、人權狀況極差、國內經濟瀕臨崩壞、封閉的世襲共產國家嗎?這些只是北韓的一個面向,而且是西方世界刻意創造出來的面向,正如同薩伊德在《遮蔽的伊斯蘭》形容西方世界如何利用媒體妖魔化伊斯蘭國家一樣,北韓的這種形象也是在近幾年才出現的。

各位或許很難想像,在1970年代末期以前北韓的經濟水平是高於南韓的,在當時還被日本人稱為「地上樂園」,當時還有大量的在日朝鮮人返回北韓。北韓可以說是東亞地區經歷了冷戰東西對抗、共產世界中蘇對抗,見證了盟友背叛與條約不被履行的例子。在任何處理北韓議題的多方談判中,東亞地區所有的重要行為者──美、中、日、南韓、俄等均扮演了不同的角色,這一方面是冷戰下分裂國家的遺緒,二方面也是一個國民平均生產毛額不過1500美元的國家利用其巧妙的外交手段操作下的結果。

亞太地區的戰略是多麼地錯綜複雜,從北韓一個國家的運籌帷幄和相關國家的焦頭爛額便可窺知一二。作為「亞太戰國策」專欄的第一篇文章,就讓我們從亞太地區的「熱點」開始看起!

圖:北韓中長程飛彈的射程,由內而外依序為:蘆洞、大浦洞一號、舞水端和大浦洞二號。
資料來源:HTTP://COMMONS.WIKIMEDIA.ORG/WIKI/FILE:NORTH_KOREAN_MISSILE_RANGE.SVG?USELANG=ZH-TW

隨著金正恩(Kim Jong Un)接任北韓最高領導人,外界對於北韓的未來有諸多臆測:有些認為他的海外留學經驗會讓北韓採取更開放的政策,有些則認為由於他必須鞏固自己的權位因此會採取更高壓的措施,也有人認為北韓會以他為中心進入集體領導的時代等。可是自2012年以來,我們看到的是一連串的包括飛彈試射、核武試爆及人造衛星發射的軍事舉動,和鄰國在外交關係上少有成就。究竟這是金正恩政權所追求的目的?還是只是為了達成目的的手段呢?又其真正目的為何呢?筆者希望由近一個多月來的連續飛彈試射出發,來探索現階金正恩政權所追求的國家戰略方向。

動作頻頻的北韓

資料來源:作者自行整理

自2014年二月底以來,如上表所整理的,北韓進行多次的飛彈試射。由於北韓的飛彈試射基地是位於近日本海的江原道(Gangwon-do)的葛麻半島,因此均是往日本海的方向進行發射,其中大多掉落在公海中。飛毛腿飛彈(Scud;北韓當局稱為「火星」)是北韓所配備的短程飛彈,其打擊範圍遍及朝鮮半島全境。唯有3月26日所發射的蘆洞(Nodong;北韓當局稱為「飛毛腿」)是中程距離的飛彈,射程最遠可達1300公里,及於日本全境。此外3月31日北韓在黃海地區進行軍事演習,並且跨越聯合國軍司令部所劃定的北界線(Northern Limit Line)發射砲彈,南韓方面則回擊了300發。

除了這些頻繁的軍事動作之外,北韓在這段期間也有外交方面的行動。北韓和日本在3月3日以及19日到20日舉行了兩次的紅十字會會談,主要就遺留在北韓境內的日本人骸骨移回日本進行討論;30日到31間則舉行了兩國外務省局長級會談。此外,北韓和俄國之間的關係也相當地密切,除了最高人民會議(相當於北韓的「國會」)的金永南(Kim Yong Nam)常任委員長在2月5日到10日間訪俄參加索契(Sochi)冬運的開幕式並與普亭(Vladimir Putin)總統見面之外,三月下旬俄國遠東發展部部長哈盧施卡(Alexander Galushka)更訪問北韓就擴大雙方的經濟合作項目與北韓進行討論。

北韓行動背後的邏輯

一直以來國際上對北韓忽硬忽軟的雙面外交手段搞得眼花撩亂的,認為其「不理性」、「窮兵黷武」、「難以預測」等,不過近20年來學界已經大致上歸納出對北韓對外行為的特徵,包括「對美外交是北韓對外關係的重心」、「國內因素極大地影響北韓的對外行為」,以及「北韓偏愛採取非傳統手法達到其目的」等。基本上,其對外行為不只理性且合乎現實主義的邏輯,而且有其所追求的一貫性目標,只是更善於利用正規外交談判以外的手段,迫使對方為了安撫北韓或是避免緊張局勢的升高而對其進行讓利。

從前述的一連串行動來看,首先必須要討論的是,為何北韓要密集地進行飛彈試射呢?其中最關鍵的原因是美國和南韓在這段期間在舉行年度的「關鍵決斷」(Key Resolve)與「鷂鷹」(Foal Eagle)聯合軍事演習,以及號稱20年來規模最大的「雙龍演習」(Double Dragon),而北韓的試射飛彈可以視為是對這一串事件的反制。北韓於2013年也曾於時間進行多次的飛彈試射,其目的正是如此。於美韓進行聯合軍演時進行飛彈試射和軍事演習,雖然無法真正阻止美韓軍演的進行,但是對於其國內宣傳是有正面效益的。

其次可以討論的是,北韓希望從這些舉動中得到什麼呢?在此之前要先了解到目前金正恩所處的國際環境對北韓而言是怎樣的環境。和金正日(Kim Jong Il)時期最大的不同在於,目前周遭各國對於北韓的態度大部份是採取「冷處理」或「圍堵」的態度。美國方面,自歐巴馬(Barack Obama)上台以來一直是採取「戰略忍耐」(strategic patience)的立場,也就是北韓在非核化上沒有具體行動與誠意之前不會和北韓進行進一步談判。一直以來是北韓最主要援助來源的中國,在習近平上台以來進行對北韓政策的調整,希望和北韓建立「正常的邦交關係」,減少對北韓的政經支持,引起北韓內部對於中國的極大不信任。南韓的朴槿惠(Park Geun-hye)在上台後提出了「韓半島信任進程」的對北政策,認為「南北的統一要透過信心與和平建立、經濟共同體建設,及政治統合三階段達成」,因此希望使離散家庭會面制度話、使開城工業區國際化、對北韓進行人道援助等,可是同時面對北韓的挑釁行為又採取不屈服、不補償的強硬態度。日本方面,兩國因為1970年代的「拉致事件」而在各方面的談判一直缺乏進展,兩國之間的經貿往來也自2010年以來便終止了。

從這樣的客觀環境中可以得知,目前各國在北韓未於相關議題上有具體讓步或是改善之前,傾向於採取「靜觀其變」的態度。因此,北韓的首要目標是希望這些國家能重新「看重」北韓,願意與北韓重起談判(不論是雙邊或是多邊談判均可),使其可以從談判中得到她想要的(包括美日與其邦交正常化、各國對北韓的經濟援助或合作、1994年《框架協議》中答應要替北韓蓋的輕水核能反應爐等)。從軍事上,北韓利用核武與飛彈試射來吸引周邊國家對自己的注意;外交上除了向中國、日本釋出願意會談的善意外,也希望拉入在朝鮮半島沒有太大利益的俄國進行,利用俄國希望拓展其在北太平洋地區的影響力之目標,牽制對北韓不友善或「冷落」北韓的各國。

過去北韓利用類似的對外策略,一方面採取各種軍事作為拉高自己的談判籌碼,另一方面又會以各種手段尋求與對方談判的機會。而在談判的過程中,北韓代表也會軟硬兼施,試圖讓對手猜不透其底線和真正的要求為何,其目的是在混淆對方對自己的判析,也藉此在多邊談判中「拉甲打乙」,獲取自己的最大利益。在金正日時期,北韓利用這種手法成功地吸引了兩位美國總統、兩位南韓總統以及一位日本首相認真地與北韓進行議價談判,從中獲得一定程度的利益與承諾。因此金正恩政府採取類似手法,並不值得感到意外。

北韓前述的這種對外行為,國際關係上一般稱之為「戰爭邊緣」(Brinkmanship)策略,亦即利用各種軍事行動、恐嚇性發言、武器研發與部署等行為,拉高和其他國家之間的緊張局勢來換取對方對自己的重視,一方面展現自己不惜使用武力的決心,另一方面也提高自己在談判桌上的籌碼。北韓不僅是「戰爭邊緣」策略的箇中好手,更會同時利用軍事、外交、諜報三者併行的策略,以及各種恫嚇性的談判技巧,提高其軍事作為的可信度,逼迫對手對自己進行讓利。北韓對於飛彈與核武的發展(當然也是有實際軍事作用的考量),以及多次揚言「要讓首爾陷入火海」等發言,都是同一策略下的產物。

金正恩的國家目標

圖:批閱公文的金正恩
資料來源:PHOTO CREDIT: @GIOVANNI VIA PHOTOPIN CC

要真正地了解北韓目前追求的國家目標,最重要的文件是每年元旦由國家領導人所發表的「新年之辭」(在金正日時代是以「《勞動新聞》、《朝鮮人民軍》、《青年前衛》三報新年聯合社論」型式發佈的)。在2013年的「新年之辭」中,金正恩提到「經濟強國的建設,是今日要遂行社會主義強盛國家建設之前最重要的課題」,2014則提到「我們今年將以農業部份、建設部門和科學技術部門作為先鋒,揚起革新的狼煙」,連續兩年都將經濟建設置於軍事建設之前。

在2013年3月31日所召開的朝鮮勞動黨黨中央委員會總會中,提出了「經濟建設與核武建設併進」的政策方針,其中經濟建設的目標是「人民生活水準的提升」。與過往不同的是,北韓過去的經濟建設重點是放在重化工業上(北韓將軍事工業置於重工業和輕工業之上),這次則是承襲金正日末期開始的以輕工業和農業為主的經濟政策,強調要讓人民感受到經濟的改善,其目的是要利用經濟來鞏固金正恩政權之穩定。在軍事政策上則是獨厚核武建設,其中包括相關的飛彈與人造衛星發展,藉此增加北韓對周遭各國的嚇阻力與談判籌碼,也可以減少投資在落後的傳統武力上的經費。

為了強調經濟建設的重要性,北韓自2013年起也特別強調軍事預算不得從國家其他預算挪用資金,不再如金正日的「先軍」(Songun)政治一樣獨尊軍事部門。此外,也透過連續兩年召開的「內閣擴大會議」法制化內閣對於經濟議題上的主導地位,甚至金正恩於2013年3月還親臨已經十年沒有召開過的「全國輕工業大會」,強調「輕工業戰線和農業戰線,時至今日,是為了推動經濟強國建設和人民生活水準提升鬥爭,應該集中火力進攻的方向」,希望不要過度仰賴進口來推動原料和產品的國產化。姑且不論其具體成效為何,金正恩經濟優先的大方向是相當明確的。

改變不大的北韓外交策略

從北韓當前的國家戰略目標與其具體對外行為來看,其所採取的外交策略並沒有太多的改變,仍是「戰爭邊緣」與軟硬兼施的對外策略。從硬姿態來看,北韓了解到各國希望以北韓非核化與放棄飛彈發展、承諾朝鮮半島的和平才會與其展開談判,因此不斷地以飛彈與核武試驗對各國進行挑釁,希望可以換取周遭各國在1990至2000年代之間的重啟與北韓的接觸,另外也多次重申美國若放棄其敵視北韓的政策並與北韓邦交正常化,則願意放棄擁核。由軟姿態來看,北韓也多次利用與中國、美國、南韓的高層或行政會議中,表達希望重啟「六方會談」的立場,也不排斥與周遭國家進行經濟交流。

筆者認為,由於各國已經同北韓周旋多年,對其策略有一定程度的了解,因此未來「戰爭邊緣」策略除了對國內的宣傳效果之外,難以再發揮過去的效果。但同時,北韓由於在2013年3月將擁有核武與發展核武一事給法制化,其洲際彈道飛彈發展也有一定成果,故若美日不與北韓改善外交關係的話,短期內北韓也會以國家安全為由不可能放棄核武與飛彈發展。因此如何在不讓北韓得寸進尺的前提下主動與北韓接觸談判(不論是雙邊或是多邊),特別是利用北韓目前推行「經濟強國建設」目標之際提出經濟合作提案,是筆者認為是改善目前僵局的最佳作法。

原文刊於:http://www.insight-post.tw/editor-pick/asia-pacific-strategy/20140422/7382