Moviendo el elefante: Aciertos y aprendizajes acompañando la estrategia de innovación del Senasa

¿Cómo se pueden introducir el mindset ágil y el diseño centrado en las personas en una organización grande, predominantemente técnica y necesariamente burocrática sin morir en el intento? Esta es la historia de un proyecto tan completo como complejo de resumir que trabajamos en 2019 con el equipo del Laboratorio de Gobierno. Un caso de transformación -digital, cultural o transformación a secas- anclado en un cambio de paradigma indispensable para los organismos públicos en el siglo XXI: del rol de control al rol de servicio.

El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (Senasa) es un organismo con 150 años de historia y más de 5.000 empleados que tiene un rol poco visible pero indispensable para el capital productivo argentino: es el responsable de asegurar la sanidad y calidad de todo lo que comemos o exportamos que provenga de origen animal o vegetal. En la cultura histórica del organismo rige el paradigma del control burocrático y “policial” sobre los productores y actores de las cadenas de valor, algo que tiene que re-definirse para mutar hacia un rol de asesoría y acompañamiento que le permita ganar agilidad y eficacia en la era digital.

La Presidencia del SENASA tenía la imperante necesidad de impulsar un proceso de transformación cultural y digital, y encontró en el Laboratorio de Gobierno un aliado para llevarlo adelante. Ante este desafío, propusimos un esquema de trabajo que nos permitiera introducir de manera gradual nuevas metodologías de trabajo, despertar interés genuino en los equipos y generar legitimidad con los líderes de la organización.

El enfoque se basó en 3 etapas conceptuales de trabajo:

• Método: dotar a los equipos de herramientas metodológicas a través de programas de entrenamiento ejecutivo.
• Mentalidad: acompañar proyectos específicos con potencial transformador e impacto tangible, de manera que las personas vean por sí mismas los resultados de incorporar nuevos valores de trabajo.
• Multiplicación: generar nodos multiplicadores (‘campeones’) que puedan diseminar estas prácticas y valores en el resto de la organización.

Una nueva forma de abordar las políticas públicas

El primer paso fue el eje metodológico, ya que la necesidad primaria era dotar de nuevas y mejores herramientas de trabajo a las personas a cargo de la principal responsabilidad del Senasa: pensar e implementar normas.

Qué hicimos:

• Desarrollamos Experiencia Lab, un programa ejecutivo diseñado ad hoc para el diseño ágil de políticas públicas regulatorias. Durante 4 encuentros de media jornada los equipos trabajaron sobre desafíos concretos y reales de sus áreas, usando como base la metodología del doble diamante e incorporando conceptos fundamentales para el diseño regulatorio como el análisis sistémico, el mapeo de actores/intereses y la ciencia del comportamiento.
• Participaron más de 70 líderes y actores clave de la organización en 3 cohortes (alta dirección, áreas sustantivas y áreas transversales) en las que fuimos iterando y mejorando esta propuesta de valor híbrida entre capacitación y consultoría.

“Nos sirvió para ver que estamos acostumbrados a regular haciendo análisis exclusivamente técnicos sin tener en cuenta otras cuestiones como la participación de los distintos actores a la hora de implementar un programa, así como los respectivos intereses en juego y sus comportamientos. Definitivamente vamos a extender esta metodología a otros programas.”

Las vacas de Troya

Experiencia Lab nos permitió conocer a los distintos equipos y sus desafíos, para entender dónde podíamos aportar más valor y lograr más impacto en la siguiente etapa. Uno de estos equipos fue el de la Dirección Nacional de Sanidad Animal, quienes habían trabajado en mejorar el control y prevención de la Tuberculosis Bovina (TB). Se trata de una zoonosis (enfermedad animal que puede contagiarse al ser humano) que es uno de los mayores desafíos de sanidad en la industria láctea, dado que es difícil su erradicación total y sólo se puede aspirar a mantenerla controlada. Anualmente en Argentina se tiran a la basura unas 40.000 vacas por presentar lesiones relacionadas a esta enfermedad al momento de la faena; casi 20.000 kg diarios de carne que implican una pérdida económica de 7 millones de dólares al año.

A priori el desafío de trabajo parecía claro. La TB se controla exigiendo a los establecimientos productivos que hagan diagnósticos periódicos sobre sus animales, ante lo cual se emite un certificado de “establecimiento libre” (obviamente si en el diagnóstico no aparecen vacas enfermas, en cuyo caso deben ser descartadas). Si bien es obligatorio, sólo el 70% de los tambos en el país tienen la certificación de libre. Parecía entonces que esto se trataba de cómo convencer al 30% restante; y la hipótesis era que se requerían mayores incentivos económicos. Se pensaba que la solución pasaba por crear un fondo de financiamiento para subsidiar el descarte de animales enfermos, un costo importante que debe afrontar el productor cuando quiere sanear su rodeo. Pero qué importante es no quedarnos con la primer solución que se nos ocurre.

Analizamos datos. Hicimos investigación de campo (literal). Visitamos tambos, veterinarias y frigoríficos. Hablamos con productores, veterinarios, compradores. Quedó claro que el problema era más profundo y complejo: nadie creía que el 70% de tambos que son “libres” realmente lo fueran. Todos coincidían en que había mucho certificado dudoso, facilitado por veterinarios que recurrían a algunos ‘atajos técnicos’ para tramitarlos. Una vez más corrimos el riesgo de quedarnos con la solución obvia, que era perseguir/castigar a los veterinarios con prácticas fraudulentas. Pero eso hubiera sido actuar sobre el síntoma y no sobre las causas del problema. Era necesario empatizar (que no es sinónimo de justificar) con esos veterinarios y entender qué era lo que los llevaba a actuar de esa forma. Y entendimos que la normativa actual, al clasificar en blanco y negro el estado de sanidad de un tambo, termina incentivando a que se oculte la verdad. Los productores que se esmeran en la sanidad de su rodeo reconocen que es un trabajo que lleva años, y que aún así mantener los casos en cero es una variable muy difícil de controlar. La regulación estaba basada en el plano teórico, con una mirada indiscutible desde el punto de vista técnico. Pero la vida no es teoría sino realidad, y en la realidad lo que determina la efectividad de una política pública es su capacidad de guiar a las personas a tomar las decisiones adecuadas. Llegamos al entendimiento de que faltaban tanto incentivos a trabajar bien, como mecanismos de control para detectar y accionar sobre quienes trabajan mal.

Qué hicimos:

• Prototipamos un nuevo formato de comunicación personalizada entre Senasa y los veterinarios: diseñamos dos tipos de mensaje distintos (uno con tono ‘punitorio’ y otro con tono ‘concientizador’) y los enviamos vía mail a muestras distintas de profesionales. El objetivo de esta acción es medir qué tipo de intervención resulta más efectiva para lograr un cambio de conducta, y a partir de ese aprendizaje escalarla a nivel país. El mensaje punitorio generó el triple de consultas online sobre las penalidades que el mensaje concientizador, y un aumento de consultas presenciales en las oficinas locales de Senasa.
• Co-creamos una nueva normativa que establece como principal novedad un esquema de certificación segmentado, estableciendo matices en los status sanitarios como contraposición al “blanco y negro” que rige hoy.

“Necesitábamos hacer otro abordaje de la temática para de alguna manera modernizar la resolución y mejorar la implementación de cómo lo estamos llevando a territorio. Aprendimos a analizar todas las aristas del problema para ver de qué manera generar la solución desde los propios actores”.

Vitamina C de Consenso

Otro de los equipos con los que colaboramos fue la Dirección Nacional de Protección Vegetal, y más específicamente con el Programa Nacional de Prevención del HLB. El HLB o Huanglongbing es una enfermedad provocada por bacterias que afecta la producción cítrica. Aún no se conoce cura para esta enfermedad cuyo avance ya arrasó con la producción de cítricos en otros países del mundo. Entró a la Argentina en 2012 y su diseminación pone en riesgo a 5.300 establecimientos productivos y más de 120.000 puestos de trabajo.

Nuestro país tiene una gran producción citrícola caracterizada por la diversidad regional: el noroeste (NOA) se especializa en limones y cítricos dulces, mientras que el noreste (NEA) en naranjas y mandarinas. Esta diversidad, al combinarse con el variable nivel de penetración del HLB, presenta un desafío considerable a la hora de generar consensos que permitan combatir la enfermedad. ¿Cuándo puede o no transportarse fruta entre una región y otra? ¿Qué tratamiento o medidas de mitigación son necesarias para permitir el movimiento de frutas o plantas entre distintas zonas de nuestro país? Las respuestas a éstas y otras preguntas tienden a ser distintas (si no opuestas) dependiendo en qué región se haga la pregunta. Esta imposibilidad de encontrar un lugar común entre grupos de interés ha dificultado históricamente al Senasa en los programas de prevención: el desafío es diseñar nuevas formas de construir consensos a nivel federal sobre cómo hacer frente a la amenaza de enfermedades de este tipo.

Qué hicimos:

• Diseñamos un nuevo formato de discusión inter-institucional para construir de forma colaborativa nuevos consensos sobre los roles y las responsabilidades de distintos actores del Estado y la sociedad civil en el combate contra el HLB.
• Acompañamos al equipo en el diseño de un nuevo proceso de co-creación de normativa con participación de representantes del sector público (provincial y nacional) y privado. Este proceso colaborativo llevó a la construcción de un diálogo más abierto y transparente, la generación de nuevos consensos y el compromiso de todos los actores de la cadena productiva.

“Se nos presentó como un desafío de un cambio y una mirada distinta de cómo abordar una problemática; porque a veces uno aborda con un esquema no acorde a los nuevos escenarios. Este proyecto nos trajo una metodología, un abordaje totalmente diferente donde es necesario construir algo y consensuar, para después poder normar y que efectivamente se cumpla”.

Qué aprendimos:

Impacto

La medición de impacto suele ser el amor no correspondido de la innovación pública. Las soluciones sostenibles a desafíos complejos requieren cambios profundos que dan sus frutos en el largo plazo y no a los pocos meses de ejecutado el proyecto; y traducir en métricas un cambio en la cultura de trabajo sería un proyecto en sí mismo.

¿Cómo sabemos entonces si todo el trabajo que se hizo tuvo sentido?
Tratamos de encontrar señales de éxito:

• Que un Director le diga a su equipo que “el objetivo es construir un prototipo para poner a prueba la idea”.
• Que los equipos hablen del usuario y los intereses de los actores, y que la investigación etnográfica se empiece a considerar una etapa clave en la formulación de una política pública. “Necesitamos contratar un antropólogo”, nos dijo una Directora.
• Que se empoderen y repliquen la metodología de trabajo sin nuestra ayuda, generando el tan deseado efecto multiplicador.
• Que los 2 proyectos específicos que acompañamos deriven en nuevos modelos de normativa.
• Que el IICA (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura) nos invite a exponer el proyecto de Tuberculosis Bovina ante 50 especialistas de la región por considerarlo un caso modelo de diseño de programas sanitarios.

¿Transformar qué?

Cambiar la cultura de cualquier estructura de trabajo es un desafío tan grande como el tamaño de la propia organización. No basta con decir “ahora nuestra cultura va a ser así”; no se puede convencer a las personas sólo con palabras. Debe haber hechos, cambios tangibles. Deben cambiar los procesos internos para que cambien los servicios hacia afuera y se evidencie ese cambio en los puntos de contacto con los usuarios. Pero a su vez, es necesario un cambio cultural para que las personas puedan modificar los procesos internos. En resumen; es difícil cambiar lo tangible sin cambiar la cultura, pero cambiar la cultura sin cambiar lo tangible es imposible.

¿Transformar cómo?

Pretender empujar a un elefante para lograr que se mueva parece un esfuerzo inútil: el status quo siempre tiende a ser una fuerza más grande que cualquier iniciativa de cambio, porque así funciona la mente humana: lo conocido genera confort y lo nuevo genera resistencia. También sería un enfoque riesgoso, si pensamos que el elefante podría enojarse y devolvernos el empujón. No se puede obligar a las personas a cambiar paradigmas ni a trabajar distinto porque alguien lo dice: la única manera de mover al elefante es lograr que quiera moverse.

Es incómodo postear sobre un proyecto sin poder dar reconocimiento y agradecimiento a todas las personas que formaron parte, y al mismo tiempo siempre está el riesgo de olvidarse de mencionar a alguien. Así que gracias al gran equipo del Lab (mención especial a Pablo Fernández Vallejo y OL Jonatan Beun), y a los excelentes profesionales de Senasa y HEDS.