Útgjöld skila ekki sjálfkrafa árangri
- Skortur á aðhaldi í útgjöldum og framúrkeyrsla launakostnaðar
Viðskiptaráð hefur skilað inn umsögn um frumvarp til fjárlaga 2018. Viðskiptaráð telur fimm atriði mikilvægust í umræðunni um fjárlög ársins 2018 en þau atriði falla m.a. undir áherslu á arðbærar fjárfestingar og heildarstefnu til lengri tíma:
- Forgangsraða þarf í þágu fjárfestingarverkefna sem spara munu rekstrarkostnað á komandi árum.
- Ráðast þarf í faglegar greiningar á eftirspurnaráhrifum verkefna á vegum ríkissjóðs og tryggja að fjármagni sé veitt í fjárfestingar sem sitja eftir um ókomin ár fremur en að fjármagni sé veitt mestmegnis í áframhaldandi kostnaðarsaman rekstur.
- Setja þarf stofnunum ríkisins fastari skorður þegar kemur að nýtingu fjármagns. Ljóst er að sífelld framúrkeyrsla í fjárlaga í sambland við stöðuga raunaukningu í útgjöldum getur ekki farið vel saman til lengri tíma.
- Auknum fjárveitingum í mennta- og heilbrigðiskerfinu þarf að fylgja heildarstefna um markmið. Fleiri milljarðar eru ekki ávísun á betra kerfi.
- Þá hvetur Viðskiptaráð til þess að stofn fyrir fjármagnstekjuskatt verði endurskoðaður samhliða hækkun skattsins og að ráðist verði í lækkun tryggingargjaldsins sem fyrst.
Áform um áframhaldandi niðurgreiðslu skulda og afgangur af rekstri ríkissjóðs eru hvort tveggja fagnaðarefni. Viðskiptaráð gerir hins vegar athugasemdir við skort á aðhaldi þegar kemur að 53 ma. kr. útgjaldaaukningu, sér í lagi launakostnað sem er um fjórðungur af aukningu í fjárveitingu milli 2017 og 2018.
Umsögnin er tvískipt, en fyrri hluti tekur á nýtingu ríkisfjármuna sem og mikilvægi aðhaldssemi í ríkisrekstri, en sá síðari einstökum málaflokkum innan fjárlaganna.
1. Nýting ríkisfjármuna og aðhaldssemi
1.1. Góð nýting fjármuna er fyrir öllu
Ný ríkisstjórn hefur boðað stórsókn í heilbrigðis- og menntamálum sem og almennum innviðum. Því kemur ekki á óvart að útgjöld til þessara málaflokka aukist umfram það sem lagt var upp með í ósamþykktu frumvarpi í september, eða um 15 ma. kr. Heildarútgjöld aukast um 53 ma. kr. frá fjárlögum 2017. Ef með er tekin framúrkeyrsla þess árs, sem er um 16 ma. kr., þá stefnir í að útgjöld aukist um 69 ma. kr. frá framlögðu frumvarpi í fyrra.
1.1.2. Greinarmun þarf að gera á rekstri og fjárfestingu
Viðskiptaráð hefur áður bent á að gera þurfi greinarmun á útgjöldum ríkissjóðs í tengslum við rekstur og fjárfestingu. Fjárfestingin situr eftir um ókomin ár, og vanfjárfesting getur leitt til dýrari reksturs.[1] Sé litið til breytinga á útgjöldum ríkissjóðs frá árinu 2007 kemur stökkið í fjármagnskostnaði fæstum á óvart, enda mikið um það rætt. Þróun fjárfestingar og rekstrarkostnaðar er þó áhugaverð. Af mynd 1 má sjá hvernig forgangsröðun hefur verið í átt að rekstri fremur en fjárfestingu á tímabilinu. Höggið frá fjármagnskostnaðinum hefur því fyrst og fremst bitnað á fjárfestingu.
Því er ljóst að umtalsverð uppsöfnuð fjárfestingarþörf er í kerfinu. Þá styður fjárfesting ekki einvörðungu við hagvöxt framtíðarinnar, heldur kemur hún í veg fyrir að núverandi fjárfestingar grotni niður. Ef fjárfestingarviðhald situr á hakanum kemur það vanalega margfalt tilbaka síðar. Auk þess sem viðhaldskostnaður hleðst upp og óhagkvæmar einingar draga úr framleiðni og nýtingu vegna vanfjárfestingar, verða aðrir rekstrarþættir fyrir barðinu. Slæmur aðbúnaður getur leitt af sér auknar kröfur starfsmanna, til að mynda í formi launa eða annarra stuðningsgreiðslna.
2. Aukning til málaflokka
2.1 Stór hluti aukinna fjárveitinga er vegna launahækkana
Sú þróun er frekar skýr á síðustu árum og sést líka á væntum útgjöldum næsta árs. Í núverandi fjárlögum eru liðurinn „launa- og verðlagsbætur“ gjarnan tekinn út fyrir sviga í samanburði milli ára, en þetta er stór liður hjá ríkinu.
T.a.m. er um fjórðungur af aukningu í fjárveitingu milli 2017 og 2018 í heilbrigðismálum kominn til vegna launa- og verðlagsbóta og vega launin hér langþyngst enda hefur verðbólga verið lág á tímabilinu.
Í menntamálum er þessi tala nærri 40%. Sömu sögu má segja ef árin þar á undan eru skoðuð. Í því samhengi kemur ekki á óvart að kvartað sé undan litlu fjármagni til fjárfestinga og annars rekstrar. Heilbrigðiskerfið er stór biti af velferðarflokknum, en ljóst er að öldrun þjóðarinnar, tilkoma nýrra og dýrari lyfja og aðgerða sem og aukin tíðni lífstílssjúkdóma munu auka kostnað kerfisins á ári hverju ef fjármagni er að langmestu leyti varið á rekstrarhliðinni og með óbreyttum áherslum.
2.2 Taka þarf fyrir framúrkeyrslu fjárlaga
Forgangsröðun í átt að arðbærum fjárfestingum er því fyrir öllu, auk þess sem mikilvægt er að stofnanir keyri ekki fram úr fjárheimildum. Í því samhengi má benda á að 15 ma. kr. útgjaldaaukning milli fjárlaga sem lögð voru fyrir í október sl. og þeim sem nú liggja fyrir til jafngildir framúrkeyrsluupphæð fyrir árið 2017. Nú stefnir í að útgjöld verði tæplega 16 ma. kr. meiri á yfirstandandi ári en upphaflega var samþykkt. Um verulegar upphæðir er að ræða. Hafa ber jafnframt í huga að í lokafjárlögum fyrir árið 2015 var tekið á uppsafnaðri skuldasöfnun fjölda ríkisstofnana með því að afskrifa alls 5,9 ma. kr. skuld hjá samtals 57 ríkisstofnunum. Slíkar afskriftaraðgerðir eru ekki til eftirbreytni og endurspegla mikilvægi þess að lög um opinber fjármál nái markmiðum sínum svo að ekki sé farið fram úr skilgreindu fjármagni.[2]
Í því samhengi fagnar Viðskiptaráð því að fjármálaráðherra sjái nauðsyn þess að vera með innbyggða ferla í fjármálaráðuneytinu til að fylgja útgjöldum eftir og að auka eigi eftirlit með útgjaldahlið ríkisfjármálanna. Ljóst er að sífelld framúrkeyrsla í fjárlaga í sambland við stöðuga raunaukningu í útgjöldum getur ekki farið vel saman til lengri tíma.
2.3 Varast þarf að leggjast of mikið með hagsveiflunni
Ljóst er að sú útgjaldaaukning sem boðuð er dregur úr getu til skuldaniðurgreiðslu.
Að því sögðu fagnar Viðskiptaráð því að að ný ríkisstjórn standi að miklu leyti við áform um áframhaldandi skuldaniðurgreiðslur.
Hvað varðar aðhaldsstig ríkisfjármálanna, þá er ýmislegt sem bendir til þess að hægja taki aðeins á hagvexti á næsta ári sem eykur aðeins svigrúm til innviðafjárfestinga. Að því sögðu stefnir enn í talsverðan hagvöxt, eða um 4% á næsta ári.
Mikilvægt er að það rými sem skapast þegar hægja tekur á hagvexti á komandi ári verði skynsamlega nýtt svo við lendum ekki í svipaðri stöðu og á síðustu árum þar sem eftirspurnaraðgerðir (launahækkanir og „Leiðréttingar“-greiðslur) ýttu frekar undir hagsveifluna á meðan fjárfesting sat eftir.[3] Leiddi þetta til þess að ríkið var í hálfgerðri spennutreyju þegar kom að fjárfestingarútgjöldum.
Ráðast þarf í faglegar greiningar á eftirspurnaráhrifum verkefna á vegum ríkissjóðs enda verkefni mis þensluhvetjandi, eftir því hvar og hvers lags þau eru. Viðskiptaráð tekur þar með undir athugasemdir Fjármálaráðs um fjármálaáætlun síðustu ríkisstjórnar þar sem bent var á mikilvægi þess að „hið opinbera framkvæmi kostnaðar- og ábatagreiningu, auk mats á því hvernig útgjöldin hafi áhrif á eftirspurn í hagkerfinu.“[4]
Þá hefur Seðlabanki Íslands nýlega varað við því að aukin útgjöld ríkissjóðs umfram fyrrnefndan 44 ma. kr. afgang muni ganga á viðskiptajöfnuð landsins.[5] Fráviksdæmi Seðlabankans tekur m.a. mið af því að fallið verði frá virðisaukaskattshækkun á ferðaþjónustuna sem núverandi frumvarp til fjárlaga gerir. Er þar varað við því að aukin umsvif ríkissjóðs án mótvægisaðgerða muni leiða til hærri vaxta og verðbólgu.
Viðskiptaráð bendir á að varhugavert sé að auka útgjöld til málaflokka án þess að ráðist sé í mótvægisaðgerðir, hvort sem er á útgjalda- eða tekjuhliðinni, en lítið virðist vera um slíkt í framlögðum fjárlögum.
2.4 Fjármálaáætlanir til einskis ef endurskoðaðar árlega
Viðskiptaráð fagnaði innleiðingu laga um opinber fjármála á sínum tíma þar sem kveðið var um gerð fjármálaáætlunar og -stefnu til fimm ára.[6] Ófyrirsjáanleiki og óstöðugleiki hafa lengi einkennt íslenskt efnahagslíf.
Langtímaáætlanir í ríkisfjármálum er því skref í rétta átt að fyrirsjáanlegri hagstjórn, en hugmyndin með 5 ára áætlun var að umbylta ekki rekstrarumhverfi fyrirtækja á nokkurra ára fresti. Markmiðið fellur þó um sjálft sig ef kosið er árlega og í kjölfarið fylgir ný fjármálaáætlun.
Viðskiptaráð vonar að ný fjármálaáætlun sem lögð verður fram fljótlega tryggi góða hagstjórn en á sama tíma að hún standist tímans tönn, til að tryggja fyrirsjáanleika í rekstrarumhverfi fyrirtækja.
2.5 Heildarstefna þarf að fylgja auknum fjárveitingum
2.5.1 Menntamál
Viðskiptaráð tekur heilshugar undir mikilvægi þess að styrkja menntakerfið en ljóst er að þörf er á uppstokkun í kerfinu. Fjárlög þessa árs auka framlög til háskólastigsins um 2,7 ma. kr. og 1 ma. kr. til framhaldsskólastigsins. Í þessu samhengi er mikilvægt að vekja athygli á því að markmið um að hækka framlög á háskólanemanda í átt að OECD meðaltali eins og fram kemur í frumvarpinu ætti ekki bara að miðast við að auka fjárveitingar. Heildarstefna þarf að vera til staðar um hvert við stefnum, hvaða áherslur við viljum hafa, hvert við viljum beina fólki, hvaða atvinnugreinar skortir vinnuafl og hvar styrkleikar okkar sem þjóðar liggja, svo dæmi séu tekin.
Til marks um að auknar fjárveitingar skili ekki alltaf auknum árangri má benda á að við rekum í dag eitt dýrasta grunnskólakerfi í heimi sem samt sem áður skilar nemendum með lakan námsárangur og háu brottfalli á efri skólastigum.[7]
Stórkostlegur vöxtur hefur verið í fjölda háskólamenntaðra hér á landi á síðustu árum. Mikilvægi menntunar er ótvírætt, en tölur frá Hagstofunni benda til þess að hér skapist ekki nóg af störfum sem krefjast þessarar háskólamenntunar. Í kjölfarið hefur háskólamenntuðum einstaklingum fjölgað í störfum sem krefjast ekki háskólagráðu. Taka þarf tillit til þessarar þróunar samhliða því sem stefnt er að samkvæmt OECD meðaltali í fjárframlögum.
Í því samhengi má benda á mikilvægi þess að hér skapist í auknum mæli störf í þekkingariðnaði, háframleiðni- og hátekjustörf, sem eru bæði forsenda framtíðarhagvaxtar hér á landi og forsenda þess að vel menntað ungt fólk finni störf við sitt hæfi hér á landi. Í því skyni saknar Viðskiptaráð þess að ekkert sé kveðið á um afnám þaks á endurgreiðslur vegna rannsókna- og þróunarkostnaðar eins og rætt var um í nýjum stjórnarsáttmálum. Hvetur Viðskiptaráð til þess að ráðist verði í afnám þaksins sem fyrst.
2.5.2 Heilbrigðismál
Sama má segja um aukningu í fjárveitingu til heilbrigðismála en fjárlögin gera ráð fyrir 21 ma. kr. aukningu milli ára. Stór hluti, eða um fjórðungur, þeirrar upphæðar fellur til vegna launahækkana. Í þessu samhengi má benda á að ríkisendurskoðun gerði nýlega athugasemd við fyrirkomulag launagreiðsla hjá Landspítalanum í nýútkominni skýrslu þar sem greidd yfirvinna og annar launakostnaður hefur hækkað verulega.[8] Enn á eftir að móta stefnu til lengri tíma í heilbrigðiskerfinu og ljóst að auka fjárveitingar einar og sér munu ekki leysa vandann í heilbrigðiskerfinu.
3.4 Endurskoða þarf stofn fjármagnstekjuskatts og lækka tryggingagjaldið
Lítið ber á mótvægisaðgerðum í framlögðu fjárlagafrumvarpi, bæði á útgjalda- og tekjuhliðinni. Má hér helst nefna hækkun fjármagnstekjuskatts og kolefnisgjalds. Hækkun skattsins úr 20–22% er það sem lagt er upp með, en ekkert er rætt um breytingu á stofninum sem skattur leggst á. Viðskiptaráð hefur bent á mikilvægi þess að stofninn sem fjármagnstekjuskattur tekur mið af sé endurskoðaður til að taka mið af raunávöxtun.
Verðbólga er mun hærri hér á landi en í nágrannalöndum okkar og því ljóst að skattprósentan er meira íþyngjandi en alþjóðlegur samanburður gefur til kynna.
Viðskiptaráð hefur bent á það að raunskattur á fjármagnstekjur sé í raun hæstur hér á landi af Norðurlöndunum og því ekki svigrúm til frekari hækkana að mati ráðsins. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til þess að endurskoða skattstofninn strax, samhliða breytingu á skattprósentunni. Ef farið er í hækkun núna og stofninn síðan endurskilgreindur mun það leiða til talsverðra breytinga á raunsköttun fjármagns á milli ára sem er ekki gott fyrir fyrirsjáanleika í fjárfestingum hér á landi.
Fram kemur í nýjum stjórnarsáttamála að það sé forgangsatriði nýrrar ríkisstjórnar að lækka tryggingagjaldið. Viðskiptaráð hefur lengi bent á að tryggingagjaldið sé afar óheppileg tekjuöflunarleið fyrir ríkissjóð. Þetta veldur tregðu hjá fyrirtækjum til að ráða nýtt starfsfólk og kemur sérstaklega illa við lítil fyrirtæki. Sú hækkun sem við sáum á gjaldinu eftir efnahagshrunið hefur ekki gengið til baka nema að hluta. Ekkert er fjallað um slíka lækkun í nýjum fjárlögum og hvetur Viðskiptaráðs ríkisstjórnina til að standa við þá forgangsröðun sem lagt var upp með í nýbirtum stjórnarsáttmála og lækka gjaldið um leið og færi gefst.
Viðskiptaráð leggur til að frumvarpið nái fram að ganga að teknu tilliti til framangreindra athugasemda.
Heimildir:
[1] Sjá ítarlega umfjöllun um uppsafnaða fjárfestingarþörf ríkisins í umfjöllun á heimasíðu Viðskiptaráðs sem birtist fyrst í Vísbendingu (október 2016): „Bitbein kosninganna — Að eyða eða fjárfesta?“. Slóð: http://vi.is/malefnastarf/utgafa/Bitbein-kosninganna-Ad-eyda-eda-fjarfesta/
[2] Sjá umfjöllun ráðsins um sex ma. kr. afkrift skulda ríkisstofnana sem birtist fyrst á heimasíðu Viðskiptaráðs (mars, 2017): „Sex milljarða króna skuldir ríkisstofnana afskrifaðar“. Slóð: http://vi.is/malefnastarf/utgafa/stadreyndir/sex-milljarda-krona-skuldir-rikisstofnana-afskrifaðar/
[3] Sjá ítarlega umfjöllun um uppsafnaða fjárfestingarþörf ríkisins í umfjöllun á heimasíðu Viðskiptaráðs sem birtist fyrst í Vísbendingu (október 2016): „Bitbein kosninganna — Að eyða eða fjárfesta?“. Slóð: http://vi.is/malefnastarf/utgafa/Bitbein-kosninganna-Ad-eyda-eda-fjarfesta/
[4] Sjá umsögn fjármálaráðs um fjármálaáætlun 2018–2022. Slóð: https://www.althingi.is/altext/erindi/146/146-800.pdf
[5] Sjá kafla I í Peningamálum 2017/4. Slóð: https://www.sedlabanki.is/library/Skraarsafn/Peningamal/2017/November-2017/Kafli%20I.pdf
[6] Sjá umsögn Viðskiptaráðs (maí 2014): „Frumvarp til laga um opinber fjármál (508. mál)“ Slóð: http://vi.is/%C3%BAtg%C3%A1fa/umsagnir/2014.06.13%20508.%20mal%20opinber%20fjarmal.pdf
[7] 3 Sjá ítarlegri umfjöllun um menntamál í skýrslu Viðskiptaráðs og Samtaka atvinnulífsins (2014): „Stærsta efnahagsmálið: sóknarfæri í menntun“. Slóð: http://vi.is/malefnastarf/utgafa/skyrslur/staersta-efnahagsmalid/
