Gömul vísa en ekki of oft kveðin: Regluverk á Íslandi er of íþyngjandi

Vel mótaðar leikreglur og markviss framfylgni þeirra er grundvöllur góðs samfélags. Umbætur á því sviði eru meðal veigamestu áhrifaþátta framleiðni og þar með hagsældar. Engu að síður er víða pottur brotinn í laga- og regluverksumgjörð hér á landi þrátt fyrir að stór hluti þess regluverks sem íslensk fyrirtæki búa við sé sambærilegur við það sem tíðkast í nágrannalöndunum. Átak og áhersla á einfaldara og skilvirkara regluverk hafa verið meðal loforða síðustu ríkisstjórna, en um þetta segir meðal annars í stjórnarsáttmála núverandi ríkisstjórnar: „Átak verður gert í einföldun regluverks í þágu atvinnulífs og almennings. Ríkisstjórnin leggur áherslu á að stjórnsýsla sé skilvirk og réttlát.”[1] Fögrum fyrirheitum stjórnvalda hefur þó ekki verið fylgt eftir og markvissar aðgerðir í þágu einföldun regluverks hafa setið á hakanum.

Regluverk 101

Leikreglur eru meðal annars settar til að leiðrétta markaðsbresti og vernda fólk og fyrirtæki fyrir tjóni, sem eykur þannig lífsgæði og skilvirkni markaða. Tjónið getur verið af ólíku tagi, t.a.m. fjárhagstjón, heilsutjón eða umhverfistjón. Stjórnvöld koma ýmist í veg fyrir slíkt tjón með því að banna tiltekna starfsemi eða takmarka hana með ýmsum hætti. Það getur verið nauðsynlegt að takmarka athafnafrelsi með þessum hætti til að draga úr áhættu og tryggja stöðugleika, sem og að skapa ramma um samkeppni og atvinnustarfsemi.

Þótt reglur séu nauðsynlegar og geti skilað samfélagslegum ávinningi hafa þær á sama tíma óhjákvæmilegan kostnað í för með sér, ekki síst í viðskiptum. Þannig þurfa stjórnvöld að semja, innleiða og viðhalda reglum auk þess að hafa eftirlit með því að þeim sé fylgt. Eins þurfa þeir sem keppa á markaði að geta með auðveldum hætti kynnt sér reglurnar og lagað hegðun sína að þeim. Því er mikilvægt að stíga varlega til jarðar í reglusetningu, enda geta of miklar skorður leitt til sóunar og í verstu tilfellum til afturfarar. Of íþyngjandi reglur leiða til mikils kostnaðar á fyrirtæki sem til að mynda hamlar samkeppni og skapar aðgangshindranir á markaði. Þá getur slík reglusetning einnig haft í för með sér hindranir við markaðssetningu nýrra vara sem hamlar þar af leiðandi nýsköpun í atvinnulífinu og virkni markaða. Slíkt er skaðlegt samkeppnishæfni atvinnulífsins í heild.

Stjórnvöld eiga ætíð að leita jafnvægis milli ávinnings og kostnaðar reglusetningar. Einfaldar og skilvirkar reglur skila í flestum tilfellum meiri ávinningi en kostnaði. Eftir því sem reglur verða flóknari og viðameiri vex kostnaður þeirra hins vegar hratt. Það má því segja að reglusetning feli í sér ákveðna jafnvægislist kostnaðar og ábata (sjá mynd 1). Leikreglur ættu því ekki að ganga lengra en þörf krefur til að ná markmiðum þeirra. Þær ættu að skapa stöðugleika, vera skýrar, auka traust og greiða fyrir viðskiptum en ekki hindra vaxtarmöguleika markaðsaðila eða sókn þeirra á nýja markaði.

Á hverjum bitna íþyngjandi leikreglur?

Leikreglum er ætlað að vernda heildarhagsmuni en kostnaður fyrirtækja við að fylgja þeim deilist hins vegar ekki jafnt niður. Þannig bera smærri fyrirtæki þyngstu byrðarnar vegna íþyngjandi leikreglna, eins og Viðskiptaráð hefur áður fjallað um.[2] Lítil og meðalstór fyrirtæki búa yfir minni fjárhagslegum styrk og sérfræðiþekkingu til að ráða fram úr þungu og flóknu regluverki. Hlutfallslegur kostnaður á hvern starfsmann í fjölmennu fyrirtæki (yfir 250 starfsmenn) af því að framfylgja regluverki er þannig einungis um 10–15% af kostnaði lítils fyrirtækis (færri en 10 starfsmenn). Slíkur aðstöðumunur hefur neikvæð áhrif á samkeppni og nýsköpun með því að skapa aðgangshindranir á mörkuðum.

Hvað segja rannsóknir?

Rannsóknir benda nokkuð eindregið til þess að of íþyngjandi regluverk sé mjög kostnaðarsamt fyrir samfélagið og dragi úr almennri hagsæld. Þar sem regluverk er einnig nauðsynlegt og aðrir áhrifaþættir koma inn í myndina geta vísbendingar verið misvísandi og oft er erfitt að mæla áhrif íþyngjandi regluverks, en jafnvel með það í huga eru skýrar vísbendingar um að hamlandi reglugerðir dragi úr framleiðni sem þar með dregur úr hagsæld.[3] Hvernig það gerist getur haft ýmsar birtingarmyndir og til dæmis dregur of mikil skriffinnska og aðgangshindranir úr frumkvöðlastarfsemi sem er grundvöllur samkeppni og framleiðniaukningar.[4]

Víða hafa mælst vísbendingar um að regluverk sé of íþyngjandi. Í ESB hefur m.a. verið áætlað að með því að létta reglubyrði um 25% hefði það í för með sér 1,7% hærri landsframleiðslu og 1,5% meiri framleiðni vinnuafls.[5] Þá er talið að 20% lækkun kostnaðar við eftirfylgni (e. compliance cost) geti aukið verga landsframleiðslu um 1,3%.[6]

Hver er staða Íslands?

Sögulegur samanburður: Sífellt fleiri breytingar reglugerða

Sögulegur samanburður bendir til þess að margt megi færa til betri vegar þegar kemur að mótun leikreglna. Einn mælikvarði á sögulega þróun er fjöldi gildra reglugerða ásamt fjölda breytinga á hverju ári en mikið umfang regluverks og tíðar breytingar gera fyrirtækjum, einkum þeim smærri, erfiðara um vik að starfa en áður.

Á undanförnum áratug hefur fjöldi reglugerðabreytinga margfaldast samanborið við áratugina á undan. Á síðustu tíu árum hafa breytingar verið að meðaltali 340 talsins á hverju ári samanborið við 120 breytingar að meðaltali á árunum 1990–2008. Reglugerðum var því að jafnaði breytt nánast daglega síðustu tíu ár, samanborið við breytingu þriðja hvern dag áratuginn þar á undan. Þannig voru útgefnar breytingareglugerðir í fyrra 321 talsins og reglugerðir í gildi alls 3.044.[7] Þessar tölur gefa vísbendingu um að reglubyrði fari vaxandi og að talsverð fyrirhöfn felist í að kynna sér og fylgja þeim reglum sem eru til staðar.

Þá er einnig mikill skortur á aðgengi að gildandi reglum. Reglugerðir eru birtar í reglugerðarsafni Stjórnarráðsins og allar síðari breytingar á þeirri reglugerð eru að jafnaði birtar í aðskildum skjölum, ólíkt því sem gildir um lagasafn Alþingis, þar sem lagabreytingum er steypt saman við upprunalegu lögin. Í einhverjum tilvikum hafa stofnanir þó tekið að sér að halda úti uppfærðum reglugerðum á vef sínum, en það á við minnihluta gildandi reglugerða. Skortur á aðgengi og þar af leiðandi skýrleika gildandi reglna bitnar einnig á fólki og fyrirtækjum sem vilja komast að því hvaða reglur gilda hverju sinni.[8]

Óþarflega íþyngjandi innleiðing EES-reglna

Innleiðing regluverks Evrópusambandsins gefur einnig ákveðna mynd af byrði regluverks og hvort stjórnvöld séu að nýta möguleika á einföldun þess. Forsætisráðuneytið framkvæmdi úttekt í október 2016 á áhrifum lagabreytinga undangengið kjörtímabil á regluverk atvinnulífsins. Kannað var hvernig stjórnvöldum tókst til við að ná markmiði sínu um að einfalda og auka skilvirkni regluverks. Í úttektinni kom fram að íslensk stjórnvöld ákváðu í þriðjungi tilfella að innleiða EES-reglur með meira íþyngjandi hætti en þörf var á til að uppfylla alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.[9]

Þrjú ár eru liðin frá því úttektin var gerð og þrátt fyrir ætlan stjórnvalda að bæta úr þessari stöðu er enn að finna fjöldamörg dæmi á síðustu tveimur árum um að innleiðing EES-reglna fari fram með óþarflega íþyngjandi hætti. Stjórnvöld nýta þannig ekki þær undanþágur sem eru í boði í viðeigandi tilskipunum og reglugerðum atvinnulífinu til hagsbóta. Þetta hefur Viðskiptaráð Íslands ítrekað bent á í umsögnum sínum um lög og þingsályktanir.[10]

Alþjóðlegur samanburður: Rekum lestina meðal Norðurlandanna

Einnig eru vísbendingar um að íslenskt regluverk sé ekki skilvirkt í alþjóðlegu samhengi. Í árlegri úttekt IMD viðskiptaháskólans á samkeppnishæfni er meðal annars kannað mat stjórnenda á lykilþáttum regluverks. Þar kemur Ísland iðulega verr út en hin Norðurlöndin sem gefur vísbendingu um að regluverk á Íslandi sé meira íþyngjandi en í grannríkjum okkar.

Þá gerir Alþjóðabankinn árlega úttekt og gefur út umfangsmikla skýrslu sem mælir hversu auðvelt er að eiga viðskipti í mismunandi löndum (e. Ease of doing business).[11] Niðurstöður skýrslunnar sýna að Ísland er eftirbátur Norðurlandanna þegar kemur að því að skapa regluumgjörð sem tryggir hagfellt viðskiptaumhverfi. Á einungis fjórum árum hefur Ísland fallið um níu sæti og bendir það til þess að heildaráhrif regluverks viðskiptaumhverfis á Íslandi sé að þróast til verri vegar, þvert á stefnu núverandi og síðustu ríkisstjórnar. Þau ríki sem hafa hækkað hvað mest á listanum eru ekki endilega þau ríki sem hafa það að markmiði að lágmarka umfang regluverksins, heldur hámarka gæði þess með því að skapa regluumgjörð sem hindrar ekki þróun einkageirans og þann lífsgæðaauka sem fylgir að jafnaði í kjölfarið.

Skýrsla Alþjóðabankans leggur til grundvallar ákveðna mælikvarða til að meta hversu auðvelt er að eiga viðskipti í mismunandi löndum. Þar á meðal eru mælikvarðar sem lúta að því að hefja rekstur, byggingarleyfum, skráningu eigna og aðgengi að fjármagni. Eins og sjá má á mynd 5 á Ísland langt í land í að ná meðaltali Norðurlandanna í flestum mælikvörðum, en það gefur til kynna að íslensk fyrirtæki búi við umtalsvert meira íþyngjandi regluverk en hin Norðurlöndin.

Mest íþyngjandi regluverk í þjónustugreinum

Það hversu þungt í vöfum íslenskt regluverk er og að innleiðing EES-reglna hér sé ítrekað meira íþyngjandi en þörf krefur á sér margar birtingarmyndir. Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) framkvæmir reglulegar kannanir á hversu íþyngjandi regluverk er í hinum ýmsu þjónustuviðskiptum og þannig t.a.m. hversu auðvelt er fyrir nýja aðila til að koma inn á markaðinn. Sú könnun leiðir af sér Vísitölu regluverks í þjónustu (e. Services Trade Restrictiveness Index) og þar kemur Ísland ekki vel út (sjá mynd 6). Sé tekið meðaltal af vístölunni í öllum atvinnugreinum sem könnunin nær til er Ísland nokkuð áberandi með mest íþyngjandi regluverkið en Mexíkó, Tyrkland og Brasilía koma í sætunum þar á eftir. Ef litið er til útkomu í einstökum atvinnugreinum er Ísland í 1. sæti yfir mest íþyngjandi regluverkið í sjö atvinnugreinum og er í mesta lagi í 13. sæti af 36 aðildarríkjum OECD. Úttektinni fylgir stór og yfirgripsmikill gagnabanki um hvaða þættir það eru nákvæmlega sem valda þessu og skorar Viðskiptaráð á stjórnvöld á að kortleggja það og gera úrbætur.[12]

Hvernig er best að bregðast við?

Framangreind upptalning og samanburður sýnir svart á hvítu að stjórnvöld verða að bregðast við ef þeim er alvara um að skapa sem hagfelldasta umgjörð fyrir verðmætasköpun. Í því felst að stjórnsýsla, regluverk og eftirlit styðji við verðmætasköpun með því að tryggja að rekstrarumhverfi hérlendis sé alþjóðlega samkeppnishæft. Þannig ber að forðast í lengstu lög að setja reglur sem skapa meiri kostnað en ávinning fyrir samfélagið.

Hvað er þá til ráða? Stærsta tækifærið til úrbóta felst í að vinda ofan af þeirri hvimleiðu hefð að innleiða EES regluverk með meira íþyngjandi hætti en nauðsynlegt er. Að mati Viðskiptaráðs ætti að nýta þær heimildir til undanþágu frá reglugerðum ESB til að tryggja að tilskipanir og reglugerðir EES-samningsins séu innleiddar með sem minnst íþyngjandi hætti. Þá ætti að forðast að innleiða séríslensk ákvæði sem leggja meira íþyngjandi skyldur á íslensk fyrirtæki heldur en fyrirtæki í nágrannalöndunum búa við, en því oftar sem slíkt er gert því lakari verður samkeppnishæfni íslensks atvinnulífs.

Sem dæmi um þetta má nefna að íslensk stjórnvöld nýttu ekki það svigrúm sem reglugerð Evrópusambandsins um persónuvernd (GDPR) heimilaði til setningu ívilnandi undanþáguheimilda fyrir atvinnulífið, líkt og okkar nágrannalönd gerðu. Slíkt veldur því að íslensk fyrirtæki bera meiri kostnað af regluverkinu heldur en fyrirtæki í okkar nágrannalöndum. Að sama skapi virðist ekki aðeins tilhneiging til þess að nýta ekki slíkar heimildir, heldur á sama tíma bæta inn séríslenskum íþyngjandi ákvæðum. Dæmi um þetta er til að mynda hinn svokallaði „hnappur“ í lögum um ársreikninga. Hnappurinn gefur þeim fyrirtækjum sem falla undir skilgreiningu örfélaga kost á að skila gögnum til Ríkisskattstjóra með einföldum hætti. Við innleiðingu var ákveðið að miða við að íslensk örfyrirtæki séu fyrirtæki með 3 starfsmenn eða færri, en í flestum öðrum ríkjum er miðað við 10 starfsmenn eða færri. Þannig hefur löggjafinn útbúið séríslensk viðmið sem eiga við um íslensk fyrirtæki, þrátt fyrir þá staðreynd að á Íslandi er jafn flókið að reka 10 manna fyrirtæki og úti annars staðar á EES svæðinu. Ekki er að finna haldbæra skýringu á þessum séríslensku örmörkum í greinargerð með frumvarpi laganna.[13] Með slíkum séríslenskum viðmiðum er samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja skert.

Í skýrslu Alþjóðabankans er fjallað um þau ríki sem hafa bætt regluverk sitt hvað mest á undanförnu ári og þannig skapað hagfelldara viðskiptaumhverfi fyrir vikið. Stór hluti þeirra breytinga voru gerðar til að einfalda ferlið við að stofna fyrirtæki og draga úr umfangi leyfisskyldu og reglna sem sneru að eftirliti. Ísland er ekki meðal þeirra ríkja sem hefur bætt sig á þeim sviðum, en fjölmörg tækifæri eru fyrir hendi til þess að svo verði á næstu árum. Þannig mætti einfalda þær hindranir sem við lýði eru og gera það að verkum að Ísland er staðsett í 59. sæti þegar kemur að stofnun fyrirtækis. Fækka mætti til að mynda þeim tilvikum þar sem þörf er á leyfi stjórnvalda til að hefja atvinnustarfsemi, annað hvort með því að afnema leyfisskylduna eða í stað leyfis sé aðilum gert skylt að tilkynna til stjórnvalda um að fyrirtæki hafi hafið starfsemi.

Hagkvæmari leikreglur leiða til bættra lífskjara og eru til þess fallnar að ýta undir nýliðun og samkeppni á innlendum mörkuðum. Regluverk leggst þyngst á smærri fyrirtæki, þar sem þau hafa síður bolmagn til að starfa í flóknu rekstrarumhverfi en þau sem stærri eru. Einfaldara regluverk dregur þannig úr aðgangshindrunum og auðveldar nýjum aðilum að efna til samkeppni við þá aðila sem fyrir eru á samkeppnismörkuðum. Að sama skapi dregur einföldun regluverks úr kostnaði hins opinbera við frekari reglusetningu og eftirfylgni til að tryggja að nýju regluverki sé fylgt. Hvort tveggja er til þess fallið að auka framleiðni líkt og rannsóknir benda til.[14] Íslenskt regluverk er að dragast lengra aftur úr í að tryggja hagfellt viðskiptaumhverfi í samanburði við þau ríki sem við lítum gjarnan til. Þá þróun verður að stöðva, svo samkeppnishæfni íslensks atvinnulíf á alþjóðamarkaði sé tryggð.

Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að setja aukinn kraft í einföldun regluverks og móta markvissa heildarstefnu sem fylgt verður eftir á næstu árum svo íslensk fyrirtæki þurfi síður að takast á við óþarflega íþyngjandi og kostnaðarsama reglubyrði sem á endanum skerðir hag og lífskjör almennings.

[1] Sáttmáli Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar — græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis, bls. 32. https://www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=a5aa63d9-d5b4-11e7-9422-005056bc530c

[2] Sjá skýrslu Viðskiptaráðs frá Viðskiptaþingi 2016, Leiðin á heimsleikana: Aukin framleiðni í innlendum rekstri. https://vi.is/%C3%BAtg%C3%A1fa/sk%C3%BDrslur/leidin_a_heimsleikana.pdf

[3] Crafts, N. (2006). Regulation and productivity performance. Oxford Review of Economic Policy, 22(2), 186–202.

[4] Ciccone, A., & Papaioannou, E. (2007). Red tape and delayed entry. Journal of the European Economic Association, 5(2–3), 444–458.

[5] Tang o.fl. (2004). Reducing the administrative burden in the European Union (№93). CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis.

[6] Ania Thiemann (2019). Erindi frá OECD á fundi Viðskiptaráðs og forsætisráðuneytisins um eftirlitsreglur.

[7] Í lok árs 2018, upplýsingar fengnar frá Dómsmálaráðuneytinu og reglugerd.is.

[8] Sjá umfjöllun Viðskiptaráðs: Regla í heystakki

[9] Skýrsla um þróun reglubyrði atvinnulífsins á 143. til 145. löggjafarþingi: https://www.stjornarradid.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=04051f7a-5fe5-11e7-941c-005056bc530c

[10] Sjá meðal annars umsagnir Viðskiptaráðs: https://vi.is/%C3%BAtg%C3%A1fa/umsagnir/2018-/2019_03_29-umsogn-um-samkeppnisuttekt.pdf, https://vi.is/2018_06_06_sameiginleg_umsogn_personuverndarloggjof.pdf https://vi.is/%C3%BAtg%C3%A1fa/umsagnir/2018-/2019_01_14-netoryggi.pdf

[11] Sjá skýrslu hér: http://www.doingbusiness.org/en/reports/global-reports/doing-business-2019

[12] STRI gagnabanki OECD: https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=STRI

[13] Frumvarp til laga um breytingu á lögum um ársreikninga, nr. 3/2006, með síðari breytingum (einföldun og innleiðing ársreikningatilskipunar 2013/34/ESB): https://www.althingi.is/altext/145/s/0730.html

[14] Costa, L. F., & St Aubyn, M. (2012). The macroeconomic effects of legal-simplification programmes.