Ríkissjóður: stærsta fasteignafélag landsins
Ríkið er umsvifamesti rekstraraðili fasteigna á Íslandi. Samtals á ríkissjóður 880 þúsund fermetra af húsnæði í um 1.000 fasteignum. Nýting þessara fasteigna er óhagkvæm, en ríkisstofnanir nota tvöfalt fleiri fermetra á hvern starfsmann en alþjóðleg viðmið segja til um.
Mikil tækifæri eru til að draga úr opinberu eignarhaldi fasteigna, en einn af hverjum fjórum fermetrum væri hagkvæmt að selja einkaaðilum. Áætlað söluverðmæti þessara eigna nemur 45 milljörðum króna. Þetta er niðurstaða nýrrar úttektar Viðskiptaráðs á umsvifum ríkisins á íslenskum fasteignamarkaði.
Mikil umsvif ríkisins á fasteignamarkaði
Til að setja þessi umsvif ríkisins á fasteignamarkaði í samhengi má nefna að flatarmál Laugardalsvallar er 7 þúsund fermetrar og flatarmál Kringlunnar er 40 þúsund fermetrar. Fasteignir ríkissjóðs jafngilda því um 125 knattspyrnuvöllum eða 22 Kringlum að stærð.
Umsvifin eru einnig mikil samanborið við einkaaðila. Stærsta fasteignafélag landsins ræður yfir um 440 þúsund fermetrum af húsnæði og fasteignafélögin sem koma þar á eftir ráða yfir 320 og 280 þúsund fermetrum hvort. Ríkið er því tvöfalt umsvifameira á fasteignamarkaði en stærsta fasteignafélag landsins og svipað í umsvifum og stóru fasteignafélögin þrjú til samans.
Fjölbreyttar tegundir húsnæðis
Það húsnæði sem ríkissjóður á er afar fjölbreytt. Þyngst vegur húsnæði sem hýsir starfsemi mennta- og heilbrigðiskerfisins, en í eignasafni ríkissjóðs eru fleiri tegundir húsnæðis veigamiklar, til dæmis skrifstofuhúsnæði, íbúðarhúsnæði, sérhæft atvinnuhúsnæði, sögufræg hús og geymslur. Þá má einnig finna smærri flokka húsnæðis, líkt og fasteignir sem tengjast flugvöllum, lögreglustöðvum, fangelsum, kirkjum og innviðum (t.d. vitar og raforkutengd mannvirki).
Tvöfalt fleiri fermetrar á starfsmann
Vísbendingar eru um að húsnæði í eigu hins opinbera sé verr nýtt en húsnæði á almennum markaði. Í úttekt starfshóps sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði kemur fram að leiguverð þeirra stofnana sem leigja skrifstofuhúsnæði af ríkinu á höfuðborgarsvæðinu er undir helmingnum af því sem tíðkast á almennum markaði. Þetta leiðir til sóunar, en samkvæmt úttektinni nota opinberar stofnanir tvöfalt fleiri fermetra á hvert stöðugildi en sem nemur alþjóðlegum viðmiðum.
Niðurstaða starfshópsins var að leigugreiðslur stofnana eigi að endurspegla markaðsleigu á hverjum tíma og stofnanir hafi þannig hag af því að hagræða í húsnæðismálum sínum. Þannig má telja líklegt að stofnanir sem greiða markaðsverð fyrir húsnæði sitt nýti það betur en ella sem leiðir til þess að starfsemi þeirra kemst fyrir á færri fermetrum en raunin er í dag.
Við þetta má jafnframt bæta að útleiga opinberra fasteigna undir markaðsleigu er falinn stuðningur. Ríkissjóður afsalar sér þá hluta af mögulegum leigutekjum fasteigna sinna án þess að það komi fram sem fjárframlög til leigutakans. Raunverulegur kostnaður við rekstur opinberra stofnana kemur þá ekki fram í ársreikningum þeirra nema að hluta til. Slíkt fyrirkomulag er á skjön við sjónarmið um gagnsæi í opinberum rekstri.
Ný ríkisstjórn vill gagnsæja stjórnsýslu
Þetta fyrirkomulag er í ósamræmi við markmið nýrrar ríkisstjórnar. Í stefnuyfirlýsingu hennar kemur m.a. eftirfarandi fram:
„Nauðsynlegt er að sýna ráðdeild í opinberum fjármálum og temja sér öguð og gagnsæ vinnubrögð í opinberri stefnumótun og stjórnsýslu.
Ríkisstjórnin mun í öllum störfum sínum hafa í heiðri góða stjórnarhætti og gagnsæja stjórnsýslu.“
Endurskoðun húsnæðisfyrirkomulags ríkisins með aukið gagnsæi og hagkvæmni að leiðarljósi myndi falla vel að þessum markmiðum.
Fasteignarekstur á heima hjá einkaaðilum
Ef tiltekinni starfsemi hins opinbera er jafn vel eða betur sinnt af einkaaðilum með jafn miklum eða minni tilkostnaði þá teljum við að stjórnvöld eigi að eftirláta einkaaðilum að sinna henni. Aðkoma einkaaðila er þannig ekki markmið í sjálfu sér heldur leið til að ná fram aukinni hagkvæmni hjá hinu opinbera.
Eignarhald og rekstur fasteigna er starfsemi sem við teljum falla þar undir. Fasteignaumsýsla er í eðli sínu atvinnurekstur. Til marks um það má líta til Kauphallarinnar, þar sem þrjú félög sem sinna einvörðungu slíkri starfsemi eru skráð.
Umsvif ríkissjóðs á fasteignamarkaði skapa ýmis vandamál:
- Í fyrsta lagi eru skattgreiðendur gerðir ábyrgir fyrir áhættusömum rekstri. Tjón vegna verðlækkana eða skaða á fasteignum er borið af almenningi en ekki einkaaðilum sem hafa sjálfir kosið að taka slíka áhættu. Jafnframt er skattfé almennings bundið í fasteignarekstri í stað þess að nýtast í grunnþjónustu hins opinbera.
- Í öðru lagi er slíkur rekstur óhagkvæmur. Eigandi fasteigna ríkissjóðs, almenningur, hefur nær enga aðkomu að rekstri þeirra vegna mikillar fjarlægðar frá honum. Það skapar umboðsvanda (e. agency problem) sem dregur úr hvata þess til að nýta fasteignirnar með hagkvæmum hætti og skapa þannig sem mest verðmæti fyrir eigandann.
- Í þriðja lagi skapar opinber fasteignarekstur hagsmunaárekstra. Þannig leigir ríkið sjálfu sér húsnæði sitt og situr því beggja megin borðsins í samningaviðræðum. Það leiðir til þess að leiguverð þarf ekki að endurspegla raunverulegt verðmæti fasteignanna sem um ræðir, sem leiðir til sóunar.
Í þessu ljósi teljum við brýnt að stjórnmálamenn leiti leiða til að lágmarka eignarhald ríkisins á fasteignum. Þannig má draga úr áhættu skattgreiðenda, losa um fjármuni og auka hagkvæmni. Hagkvæmnin næst annars vegar með því að tryggja aukið eigendaaðhald og hins vegar með bættri nýtingu húsnæðis í kjölfar þess að verð endurspegli raunveruleg verðmæti þeirra fasteigna sem um ræðir.
Húsnæði hentar misjafnlega vel til sölu
Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum höfum við gert úttekt á fasteignum ríkisins út frá mögulegum ávinningi af því að selja þær einkaaðilum. Við fórum yfir allar 1.000 fasteignir ríkissjóðs og flokkuðum þær í þrennt eftir því hvort við teljum slíkan ávinning vera til staðar og í hve miklum mæli.
Hér er rétt að setja þann fyrirvara að um áætlun er að ræða þar sem ekki liggja fyrir nákvæmlega uppfærðar upplýsingar um hvaða starfsemi fer fram í hverri einustu fasteign. Heildarniðurstöður ættu hins vegar að gefa glögga mynd af stöðunni í dag sem og umfangi þess húsnæðis sem hagkvæmt væri að selja.
Niðurstaðan er að um 200 þúsund fermetra væri hagkvæmt að selja til einkaaðila. Það jafngildir um fjórðungi af þeim fermetrum sem ríkissjóður ræður yfir í dag. Þar að auki flokkast um 580 þúsund fermetrar undir sérhæft húsnæði, sem hagkvæmt væri að selja í sumum tilfellum, annað hvort með frjálsri sölu eða með skilyrðum um langtímaleigusamninga við þá opinberu aðila sem starfa í þessum fasteignum í dag. Einungis 100 þúsund fermetrar ættu alfarið að vera áfram í eigu ríkisins vegna sögu- eða menningarlegra sjónarmiða eða óhentugleika við sölu. Tækifæri til að minnka umfang ríkissjóðs á fasteignamarkaði eru því vannýtt.
1) Sumt húsnæði hentar illa að selja
Í fyrsta flokkinn settum við fasteignir sem við teljum ekki henta að selja. Þar undir falla til sögufrægar byggingar, eins og Alþingishúsið og Þjóðleikhúsið, ásamt innviðafasteignum, líkt og vitum, símstöðvum og rafmagnsmannvirkjum. Þessum flokki tilheyra einnig flugvallamannvirki og húsnæði fangelsa. Samtals falla um 100 þúsund fermetrar undir þennan flokk.
2) Sérhæft húsnæði getur hentað fyrir einkarekstur
Annar flokkurinn nær til sérhæfðs húsnæðis sem getur hentað til sölu. Í því felst að stofnanir hins opinbera starfa áfram í húsnæðinu, sem er oft og tíðum sérhæft fyrir starfsemi þeirra, en gerðir væru langtímaleigusamningar sem endurspegla undirliggjandi verðmæti fasteignanna. Samtals falla um 580 þúsund fermetrar undir þennan flokk.
Fjölmörg dæmi eru um að sérhæft húsnæði sé í eigu og umsjón einkaaðila og leigt af hinu opinbera. Nýjasta dæmið er samkomulag Reykjavíkurborgar og fasteignafélagsins Regins um byggingu nýs 3 þúsund fermetra íþróttahúss við Egilshöll, sem undirritað var 6. janúar síðastliðinn. Húsið verður byggt og rekið af fasteignafélaginu en Reykjavíkurborg leigir húsið á ákveðnum tímum fyrir starfsemi íþróttafélagsins Fjölnis. Húsið er viðbót við íþróttaaðstöðu á sama stað sem borgin hefur leigt af fasteignafélaginu síðustu ár með góðum árangri.
Einungis er mælt með því að hluti þessa húsnæðis sé seldur. Ástæðan er menningar- og sögulegt gildi hluta þessara bygginga, sem getur valdið því að aðkoma einkaaðila yrði miklum takmörkunum háð og söluverðmæti eignanna því þeim mun minna. Þá getur sumt húsnæði verið svo sérhæft að kostnaðarsamara gæti reynst að færa eignarhald og umsýslu þess alfarið til einkaaðila. Í slíkum tilfellum ætti þó að leitast við að semja við einkaaðila um viðhald og umsjón eignanna, bæði til að auka gagnsæi um rekstrarkostnað þeirra og einnig til að lágmarka þá opinberu atvinnustarfsemi sem tengist eignarhaldi á fasteignum.
3) Almennt húsnæði ætti að selja einkaaðilum
Þriðji flokkurinn er almennt húsnæði sem við teljum alfarið eiga heima í umsjón einkaaðila. Undir þann flokk fellur skrifstofuhúsnæði, íbúðarhúsnæði, lögreglustöðvar og kirkjur. Samtals falla um 200 þúsund fermetrar undir þennan flokk.
Á meðfylgjandi myndum má sjá dæmi um nokkrar þessara eigna. Samtals á ríkissjóður um 120 skrifstofubyggingar (130 þúsund fermetrar), 280 íbúðir (50 þús.fm.), 20 lögreglustöðvar (15 þús.fm.) og 20 kirkjur (2 þús.fm.).
Að mati okkar ætti ríkissjóður að selja allar þessar eignir. Sala skrifstofu- og íbúðarhúsnæðis er einföld í framkvæmd vegna þess hve almenna notkunarmöguleika það býður upp á. Skýr viðmið eru til staðar þegar kemur að verðmati og söluferlið því einfalt. Þá starfa fjölmargir opinberir aðilar nú þegar í leiguhúsnæði í eigu einkaaðila, til dæmis Ríkislögreglustjóri, Reykjavíkurborg og Fjármálaeftirlitið, svo fordæmi eru þegar til staðar.
Til að starfsemi stofnana raskist ekki gæti sala á hluta þessara eigna verið skilyrt við leigutöku þess opinbera aðila sem starfar í viðkomandi eign í dag. Líkt og með verðmatið eru góð viðmið til staðar þegar kemur að leiguverði svo slíkt væri einnig greiðfært í framkvæmd.
Slíka leigusamninga ætti hins vegar ekki að gera til langs tíma. Opinberar stofnanir sem notast við almennt skrifstofu- eða íbúðarhúsnæði ættu að finna hagkvæmasta húsakostinn sem hentar hverju sinni. Flest fyrirtæki á einkamarkaði sjá hag sínum best borgið með slíku fyrirkomulagi í dag. Það dregur jafnframt úr áhættu skattgreiðenda, en mjög langir leigusamningar skapa hættu á að opinberir aðilar semji af sér með of háum leigugreiðslum til langs tíma og sólundi þannig almannafé.
Húsnæði lögreglustöðva er einnig fellt undir þennan flokk þar sem um er að ræða almenna skrifstofustarfsemi að stærstum hluta. Við sláum þó þann fyrirvara að hugsanlega gætu ákveðnir hlutar í húsnæði lögreglustöðva, til dæmis rannsókna-, yfirheyslu-, geymslu- og vistunaraðstaða, þótt of sérhæfðir til að henta til leigutöku. Þá eru kirkjur einnig felldar undir söluflokk þar sem við teljum óeðlilegt að ríkið fari með eignarhald fasteigna fyrir hönd trúfélaga. Í tilfelli þeirra ætti Þjóðkirkjan að kaupa eignirnar af ríkinu.
Talsverð söluverðmæti
Tekjur ríkisins af sölu fasteigna væru umtalsverðar. Ef einungis væri farið í sölu almenns húsnæðis, en ekki neins af því sérhæfða húsnæði sem í dag er í eigu ríkissjóðs, næmi áætlað söluvirði 45 milljörðum króna. Þessa fjármuni mætti nýta til niðurgreiðslu opinberra skulda í stað þess að binda þá í almennum fasteignum líkt og raunin er í dag.
Niðurbrot á áætluðu söluvirði má sjá hér að ofan. Almenna húsnæðið skiptist í skrifstofu- og íbúðarhúsnæði. Meirihluti skrifstofuhúsnæðisins er staðsettur á höfuðborgarsvæðinu, þar sem fermetraverð er hærra, á meðan meirihluti íbúðarhúsnæðisins er staðsettur á landsbyggðinni, þar sem fermetraverð er lægra. Tvo þriðju hluta söluverðmætisins má því rekja til skrifstofubygginga á höfuðborgarsvæðinu.
Tækifæri til aukinnar hagkvæmni mikil
Við hvetjum nýja ríkisstjórn til að ráðast í heildstæða úttekt á fasteignarekstri ríkissjóðs með minnkuð umsvif að leiðarljósi. Í kjölfarið gæti fyrsta skrefið verið að selja skrifstofuhúsnæði í eigu ríkissjóðs og leigja það að nýju. Slíkt væri fljótleg og skynsamleg leið til að losa um fjármuni sem nýta má til niðurgreiðslu skulda og lækka þannig vaxtakostnað ríkisins. Jafnframt myndu stofnanir starfa á færri fermetrum en raunin er í dag og draga þannig úr húsnæðiskostnaði ríkisins. Af umfanginu má ráða að til mikils er að vinna.
