Mikilvægasta útsvarsspurningin

Oft fer lítið fyrir umræðu um sveitarfélög í samhengi efnahagsmála. Engu að síður er vægi þeirra mikið og í fyrra voru tekjur sveitarfélaga um 13% af vergri landsframleiðslu sem er hærra hlutfall en samanlagt framlag sjávarútvegs, stóriðju og veitna til landsframleiðslunnar. Tekjurnar samsvara 28 milljörðum króna á mánuði eða um einni milljón árlega á hvern íbúa eldri en 16 ára. Þrátt fyrir þessar miklu tekjur og hraðan vöxt þeirra fer lítið fyrir umræðu um þær. Lækkun skatta og gjalda á íbúa er lítið uppi á pallborðinu þrátt fyrir að innheimta sveitarfélaganna hafi aldrei verið meiri. Þá eru fasteignaskattar háir í norrænum samanburði og fyrirkomulag þeirra óhagkvæmt. Þess fyrir utan eiga allir helstu tekjustofnar sveitarfélaga það sameiginlegt að umgjörð eða innheimta þeirra er ógagnsæ sem dregur úr aðhaldi. Útgjöld hafa fylgt auknum tekjum, en fjárfesting ekki, sem er þó nokkuð áhyggjuefni ef horft er til framtíðar.

Betri afkoma er ekki endilega góð afkoma

Kjörtímabilið sem nú er senn á enda hefur markast af mun betri rekstrarskilyrðum sveitarfélaga samanborið við kjörtímabilið 2010–2014 sökum kröftugrar uppsveiflu í hagkerfinu. Þannig hefur staða þeirra batnað hvort sem litið er til afkomu þeirra eða skuldahlutfalla. Í lok árs 2013 voru samanlagðar skuldir sveitarfélaga í hlutfalli við tekjur 184% en samkvæmt fjárhagsáætlunum fyrir árið 2018 er gert ráð fyrir að í stærstu sveitarfélögunum verði hlutfallið 122% í lok árs[1]. Að sama skapi hefur samanlögð afkoma þeirra batnað úr því að vera neikvæð um 3,0% af tekjum árið 2013 yfir í að vera jákvæð um 0,4% á árinu 2017. Þótt ótrúlegt megi virðast er það fordæmalítið góð afkoma í sögulegu tilliti þar sem sveitarfélögin hafa, á undanförnum 20 árum, verið rekin að meðaltali með 4,0% halla líkt og sést á mynd 1.

Þrátt fyrir batnandi afkomu fer því fjarri að sveitarstjórnir hafi haldið að sér höndum á síðustu árum en útgjöld sveitarfélaga landsins jukust um 23,4% á föstu verðlagi á árunum 2013–2017. Þau útgjöld voru fjármögnuð með uppgangi þjóðarbúsins, launahækkunum og hækkun fasteignaverðs sem skilaði 27,6% tekjuaukningu á milli áranna 2013–2017.

Hvaðan koma tekjurnar?

Tekjur sveitarfélaganna árið 2017 voru að meðaltali rúmlega 104 þúsund krónur á hvern einstakling 16 ára og eldri og hafa því hækkað um sautján þúsund frá árinu 2013 (sjá mynd 2).

1. Segja sveitarfélög pass við mikilvægustu útsvarsspurningunni?

Af þessum tekjum er útsvarið stærsti tekjustofninn en það er innheimt af launatekjum einstaklinga. Þegar litið er til útlistunar útsvars á launaseðli er það ekki sundurgreint frá þeim tekjuskatti sem rennur til ríkisins. Viðskiptaráð gerir líkt og áður athugasemdir við fyrirkomulagið og færir rök fyrir því að nauðsynlegt sé að koma auknu gagnsæi á tekjustofna sveitarfélaga[2]. Ógagnsæi getur dregið úr skattalegu aðhaldi og samkeppni um hagstæða skatta og góða þjónustu. Mynd 3 sýnir að flest sveitarfélögin eru með útsvarsprósentuna í botni sem er vísbending um dræma samkeppni þeirra á milli.

Keppni í útsvari bundin við sjónvarpsþáttinn

Aðra vísbendingu um dræma samkeppni milli sveitarfélaga er að finna í því að litlar breytingar hafa orðið á útsvari sveitarfélaga frá því að gengið var síðast til kosninga, þrátt fyrir að helstu tekjustofnar þeirra hafi vaxið mikið. Aðeins átta sveitarfélög af þeim 72 sem kosið verður í þann 26. maí eru með aðra útsvarsprósentu en árið 2014. Sex sveitarfélög hafa lækkað útsvarið. Mest hefur útsvarið lækkað í Hvalfjarðarsveit eða um 0,5 prósentustig. Tvö sveitarfélög hafa aftur á móti hækkað útsvarshlutfall sitt, en mest hefur útsvarið hækkað í Vestmannaeyjabæ eða um 0,48 prósentustig. Þannig segja sveitarfélögin pass við mikilvægustu útsvarsspurningunni.

2. Hæstu fasteignagjöldin á Norðurlöndunum

Önnur drjúg tekjulind sveitarfélaga eru fasteignagjöld. Sökum mikilla hækkana fasteignaverðs, fólksfjölgunar og kröftugs hagvaxtar hafa tekjur af fasteignasköttum sveitarfélaga aukist umtalsvert á kjörtímabilinu. Fasteignagjöld á Íslandi skiptast í fimm hluta; fasteignaskatta, lóðarleigu, holræsagjald, vatnsgjald og sorphirðugjald. Ólíkt er eftir sveitarfélögum hvernig þau eru samsett sem getur valdið ruglingi, gert samanburð erfiðari, minnkað kostnaðarvitund íbúa og þannig dregið úr aðhaldi líkt og Viðskiptaráð hefur áður fjallað um með ítarlegum hætti.[3]

Sé litið til samanburðarlanda var Ísland með hæstu fasteignagjöldin á Norðurlöndum í hlutfalli við landsframleiðslu árið 2016, eða 1,5% af landsframleiðslu (sjá mynd 4). Einnig var vægi þeirra af heildarskattheimtu meira en gerist á öðrum Norðurlöndum. Að þessu leyti stendur Ísland því verr að vígi í alþjóðlegri samkeppni um fólk og fyrirtæki heldur en hin Norðurlöndin.

Furðulegt flækjustig fasteignaskatta

Lagaumgjörð fasteignaskattsins er ábótavant að því leyti að skilgreining á ákvörðun gjalda er óskýr. Sveitarfélögum er heimilt samkvæmt lögum að innheimta fasteignagjöld af íbúðarhúsnæði sem nemur 0,5% af fasteignamati og af atvinnuhúsnæði sem nemur 1,32% af fasteignamati og lóðarréttindum. Auk þess er sveitarstjórn heimilt að hækka hámarksgjaldhlutfall um 25% hundraðshluta af íbúðarhúsnæði og atvinnuhúsnæði án nokkurrar tilgreindrar ástæðu og veita undanþágur frá skattinum þegar kemur að dreifbýli og sumarhúsum. Líkt og ofangreint ber með sér er skilgreining á hámarksgjaldtöku nokkuð ruglingsleg en hefur verið túlkuð með þeim hætti að hámarksskatthlutfall af íbúðarhúsnæði sé 0,625% og hámarksskatthlutfall af atvinnuhúsnæði sé 1,65%[4]. Þá eru ónefndir útreikningar fasteignamats, sem fasteignagjöldin byggja á, en þeir eru oft ógagnsæir og byggja á markaðsvirði sem oft er erfitt að áætla.

Líkt og hámarksskatthlutföllin gefa vísbendingu um hefur sá háttur verið á að leggja mun hærri fasteignaskatta á atvinnuhúsnæði heldur en aðrar gerðir húsnæðis. Þannig var skattlagningarprósenta á atvinnuhúsnæði á síðasta ári að meðaltali tæplega sex sinnum hærri en á íbúðarhúsnæði og tæplega fjórðungi hærri en á opinberar stofnanir. Þetta fyrirkomulag hefur margvíslega ókosti en Viðskiptaráð hefur meðal annars bent á að það hækki umsýslukostnað og auki líkur á skattaundanskotum ef atvinnuhúsnæði er skráð sem íbúðarhúsnæði t.d. þegar kemur að heimagistingu í atvinnuskyni.[5]

Hagnast á hækkun húsnæðisverðs

Frá árinu 2014 hefur álagður fasteignaskattur hækkað um 17% á hvern íbúa á föstu verðlagi sem má nær alfarið rekja til hækkunar fasteignaverðs um land allt. Ætla má að árlegar tekjur af fasteignaskatti hafi hækkað um 6,1 milljarð á milli áranna 2013 og 2017 vegna þessa líkt og sjá má af mynd 5 hér að neðan.

Þá innheimta sveitarfélögin einnig lóðarleigu en t.d. er lóðarleiga af atvinnuhúsnæði í Reykjavíkurborg fimmfalt á við lóðarleigu íbúðarhúsnæðis. Umfang lóðarleigu hefur þó aðeins verið lítill hluti af fasteignagjöldum en sterk rök hníga að því að skilvirkara væri að afnema fasteignaskatta en láta gjaldtöku af lóðum koma í stað þeirra. Líkt og Viðskiptaráð hefur bent á er skattlagning lóða hagkvæmara form gjaldtöku og getur stuðlað að betri nýtingu landsvæðis heldur en skattlagning bygginga og mannvirkja. Þannig ýtir skattur á lóðir í stað bygginga undir þéttingu byggðar með því að gera útþenslu kostnaðarsamari en áður. [6][7]

Endurskoða þarf fasteignaskatta

Af ofangreindum rökum liggur því beint við að endurskoða þurfi fasteignaskatta og að þeir endurspegli í meira mæli þá þjónustu og innviði sem þeir eiga að fjármagna en sveiflist ekki eftir markaðsaðstæðum á hverjum tíma. Með því væri ávinningur bæði fyrir sveitarfélög með stöðugri tekjum og einnig fyrir fyrirtæki sem myndu búa við stöðugri rekstur.

3. Ógagnsær jöfnunarsjóður dregur úr hvötum til sameininga

Þriðji stóri tekjupósturinn er Jöfnunarsjóður sveitarfélaga en hvorki fasteignagjöld né útsvar komast með tærnar þar sem jöfnunarsjóður hefur hælana þegar kemur að ógagnsæi. Um helmingur tekna sjóðsins kemur úr ríkissjóði en hinn helmingurinn kemur af hlutdeild sjóðsins í útsvarstekjum sveitarfélaganna. Í fyrra námu úthlutanir úr sjóðnum tæplega 28 milljörðum króna en úthlutunarreglur sjóðsins eru afar flóknar og ógagnsæjar. Skynsamlegt væri að útsvar sveitarfélaga myndi standa að fullu undir framlögum sjóðsins sem myndi auka skattalegt aðhald.

Þá dregur úthlutanakerfi sjóðsins úr hvötum til sameininga þar sem framlög sjóðsins draga úr neikvæðum afleiðingum af óhagkvæmni lítilla sveitarfélaga. Sameiningar eru ein leið til þess að auka hagræði og skapa svigrúm til betri nýtingar opinberra fjármuna, sér í lagi fyrir allra minnstu sveitarfélögin. Einn augljósasti kosturinn er aukið hagræði af stjórnsýslu, sem er meira en tvöfalt dýrari á hvern íbúa sveitarfélaga með innan við 500 íbúa samanborið við 8.000 eða fleiri íbúa. Auk þess eru stærri sveitarfélög ekki eins berskjölduð fyrir sveiflum sem getur bæði bætt rekstur þeirra og leitt til hagstæðari fjármögnunar líkt og Viðskiptaráð hefur áður bent á[8].

Útgjöld þenjast út

Útgjöld sveitarfélaga hafa samhliða auknum tekjum aukist mjög hratt eða að meðaltali um 23,7% á árunum 2013–2017, sem að megninu til er aukning á rekstrarútgjöldum. Fjárfestingar sveitarfélaga hafa á undanförnum árum verið afar litlar í sögulegum samanburði.[9] Jafnframt er uppsöfnuð viðhaldsþörf innviða áætluð um 172 milljarðar.[10] Því er ljóst að á næstu árum er nauðsynlegt að ráðast í frekari fjárfestingar. Það er áhyggjuefni að sveitarfélögin hafi ekki náð að koma böndum á rekstrarútgjöld sín á kjörtímabilinu sem nú er að ljúka, þar sem útlit er fyrir að verulega sé tekið að hægja á hagkerfinu og ólíklegt er að rekstrarskilyrði næstu fjögurra ára verði jafn góð og hefur verið. Þá má velta þeirri spurningu upp hvort líklegt sé að gæði þjónustu við íbúa hafi batnað með auknum útgjöldum en það er alls kostar óvíst. Viðskiptaráð hefur ítrekað bent á að útgjöld séu slæmur mælikvarði[11] á gæði. Það á ekki síður við á sveitarstjórnarstiginu.

Útgjöldin eru til staðar en árangurinn lætur á sér standa

Í þessu samhengi má líta til grunnskólastigsins sem er best fjármagnaða skólastigið á Íslandi í alþjóðlegum samanburði. Útgjöld á hvern nemanda á grunnskólastigi á Íslandi eru lítillega hærri en meðaltal Norðurlandanna og töluvert hærri en meðaltal OECD.

Jafnframt hafa útgjöld til grunnskólastigsins á hvern nemanda á föstu verðlagi aukist á undanförnum árum. Þrátt fyrir það hefur árangri íslenskra barna í PISA könnunum farið hrakandi á undanförnum árum (sjá mynd 6) og er orðinn áberandi verri en á hinum Norðurlöndunum. Þó að PISA sé ekki endanlegur dómur á grunnskólum landsins er prófið eini heildstæði og alþjóðlegi samanburðurinn sem við höfum og því ber að taka niðurstöðum þess alvarlega. Þær sýna líka að útgjöld eru ekki alltaf ávísun á árangur.

Illa búin undir samdrátt

Heilt yfir er afkoma sveitarfélaganna vonbrigði í ljósi þess að á toppi hagsveiflunnar, með meðbyr fádæmalausra fasteignaverðhækkana, skríður afkoma þeirra rétt yfir núllið. Vonbrigðin birtast ekki síst í því að enn skortir fjárfestingar sem eru forsenda hagsældar íbúa til framtíðar. Í stað þess hafa auknar tekjur og álögur á íbúa fjármagnað rekstur. Verði bakslag í efnahagslífinu hafa sveitarfélög enn á ný spennt bogann of hátt og íbúar sitja eftir með aukna skattinnheimtu sem ólíklegt er að dregin verði til baka. Ef ekki verður bakslag, ætti það að vera kappsmál að nýta svigrúmið til að létta á álögum á íbúa og fjárfesta til framtíðar. Stuðla þannig að heilbrigðri samkeppni milli sveitarfélaga — líkt og birtist í ónefndum spurningaþætti á ljósvakamiðli þjóðarinnar.

[1] Samtök atvinnulífsins: Betur má ef duga skal — fjármál sveitarfélaganna

[2] Viðskiptaráð Íslands: Flogið undir ratsjánni: Skattstofnar sveitarfélaga

[3] Sjá umfjöllun Viðskiptaráðs: Leyndir gallar fasteignagjalda

[4] Samband íslenskra sveitarfélaga

[5] Sjá umfjöllun Viðskiptaráðs: Leyndir gallar fasteignagjalda

[6] Sjá OECD: Fiscal federalism 2016

[7] Viðskiptaráð Íslands: Leyndir gallar fasteignagjalda

[8] Sjá t.d. umfjöllun Viðskiptaráðs: Sterkari saman

[9] Samtök atvinnulífsins: Betur má ef duga skal — fjármál sveitarfélaganna

[10] Samtök iðnaðarins: Innviðir á Íslandi: Ástand og framtíðarhorfur

[11] Sjá t.d. umsögn Viðskiptaráðs um fjármálaáætlun