Ísland ohf.

Atvinnustarfsemi hins opinbera

Hið opinbera er stærsti atvinnurekandi á Íslandi. Í dag spannar atvinnustarfsemi stjórnvalda 23 atvinnugreinar og um 70 ólíka rekstraraðila. Samtals starfa ríflega 7.000 einstaklingar hjá þessum aðilum sem gerir hið opinbera að stærsta atvinnurekanda á Íslandi mælt í fjölda starfsmanna.

Um einn af hverjum fimm opinberum starfsmönnum starfar í atvinnurekstri. Opinberir starfsmenn voru um 37 þúsund talsins árið 2014 (mynd 1). Stærstur hluti þeirra starfar í opinberri þjónustu, þ.e. við rekstur stofnana-, mennta-, heilbrigðis- og velferðarkerfis. Auk þeirra starfa um sjö þúsund manns í opinberum atvinnurekstri. Þau störf eru frábrugðin öðrum opinberum störfum að því leyti að um er að ræða tekjuskapandi áhætturekstur sem oft og tíðum er einnig sinnt af einkaaðilum.

Í sumum tilfellum er þessi starfsemi eðlileg en í öðrum er hún til þess fallin að draga úr lífskjörum. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að jafna leikvöllinn í samkeppni hins opinbera við einkaaðila, afmarka hlutverk stofnana í atvinnurekstri og afleggja opinberan samkeppnisrekstur. Þannig má tryggja að atvinnurekstur stjórnvalda skili samfélaginu tilsettum ávinningi án þess að það sé gert á kostnað hagsældar.

Atvinnurekstur á heima hjá einkaaðilum

Vestræn ríki eru starfrækt sem markaðshagkerfi. Í því felst að einkaaðilar stunda atvinnurekstur og greiða skatta af þeim verðmætum sem þeir skapa.[1] Hið opinbera nýtir síðan þá fjármuni til að tryggja íbúum opinbera þjónustu og samfélagslega innviði.

Hvatar opinberra aðila til verðmætasköpunar eru ekki þeir sömu og einkaaðila sem getur leitt til óhagfelldrar útkomu.

Þegar hið opinbera fer inn á svið atvinnurekstrar getur þetta jafnvægi raskast. Hvatar opinberra aðila til verðmætasköpunar eru ekki þeir sömu og einkaaðila sem getur leitt til óhagfelldrar útkomu. Svokölluð skapandi eyðilegging (e. creative destruction) er grundvallarhluti af markaðshagkerfum. Í henni felst að rekstraraðilar eru reglulega úrskurðaðir gjaldþrota og nýir taka við, til dæmis þegar aðferðir eða tækni breytast.[2]

Atvinnurekstur á vegum stjórnvalda skapar þannig ýmis vandamál:

• Áhætta. Þeir fjármunir sem tapast vegna skapandi eyðileggingar lenda á herðum skattgreiðenda sem taka áhættuna í stað einkaaðila. Þá fer hið opinbera ekki í gjaldþrot sem skapar hættu á að taprekstur haldi áfram jafnvel árum saman.
• Samþjöppun valds. Með opinberum atvinnurekstri skapast hætta á að stjórnvöld verðleggi tilteknar vörur og þjónustu út frá stjórnmálahagsmunum en ekki arðsemissjónarmiðum.
• Umboðsvandi. Eigendur opinberra rekstraraðila, almenningur í viðkomandi ríki, hafa nær enga aðkomu að rekstrinum. Það skapar umboðsvanda (e. agency problem) hjá starfsfólkinu sem er þá síður líklegt til að vinna að hagsmunum eigenda samanborið við einkageirann.
• Hagsmunaárekstur. Eitt af grunnhlutverkum stjórnvalda er að setja atvinnurekstri leikreglur sem farið er eftir. Þegar hið opinbera er báðum megin borðsins er hætta á að því hlutverki sé verr sinnt.

Þessi vandamál vega í flestum tilfellum það þungt að opinber rekstur er óhagkvæmari en einkarekstur og rýrir þannig verðmætasköpun. Af þessum sökum er hagfelldara að stjórnvöld haldi sig við grunnhlutverk sín: setja skilvirkar leikreglur og innheimta skatta af þeim verðmætum sem einkaaðilar skapa til að tryggja samfélagslega þjónustu og innviði.

Undantekningar geta þó verið á þessari reglu þegar svokallaðir markaðsbrestir (e. market failure) eru til staðar. Þá eru inngrip stjórnvalda réttlætanleg og geta þá verið í formi sérstakrar reglusetningar, skattheimtu eða jafnvel atvinnurekstrar. Slík tilfelli þarf að meta hvert fyrir sig.

Þrenns konar opinber atvinnurekstur hérlendis

Hérlendis má skipta opinberum atvinnurekstri í þrennt (mynd 2). Í fyrsta lagi stunda stjórnvöld atvinnurekstur þar sem markaðsbrestir eru taldir vera til staðar. Í öðru lagi hafa ýmsar opinberar stofnanir og fyrirtæki útvíkkað verksvið sitt og farið þannig í samkeppni við einkaaðila. Í þriðja og síðasta lagi starfrækja stjórnvöld nokkrar tegundir hefðbundins atvinnurekstrar án þess að sérstök rök eigi þar við.

Þegar allt þrennt er talið stunda stjórnvöld rekstur í 23 atvinnugreinum hérlendis. Í ákveðnum tilfellum er hann réttlætanlegur en í öðrum er hann það síður og jafnvel alls ekki.

1. Markaðsbrestir

Réttmæt þátttaka hins opinbera í atvinnurekstri á einkum við þegar svokallaður markaðsbrestur (e. market failure) er til staðar. Í slíkum tilfellum skilar frjáls markaður ekki hagfelldustu útkomunni fyrir samfélagið í heild og opinber inngrip geta bætt útkomuna. Dæmi um þetta er rekstur tiltekinna innviða og þjónustu sem er hætt við að væri ekki veitt með jafn hagkvæmum hætti án opinberra inngripa.

Íslensk stjórnvöld stunda atvinnurekstur í tíu atvinnugreinum á þessum grundvelli (mynd 3). Undir þennan flokk fellur rekstur ýmissar afþreyingar, áætlunarferðir, flugvallarekstur, útlánastarfsemi með samfélagsleg markmið, markaðssetning Íslands erlendis, orkuframleiðsla, póstdreifing, raforkudreifing, urðun, úrvinnsla og veðurmælingar.

Þjónustusamningar geta skilað betri árangri

Þótt inngrip stjórnvalda geti verið réttlætanleg á hluta þessara markaða er ekki þar með sagt að í þeim þurfi að felast opinber atvinnurekstur. Ef markmið stjórnvalda er að tryggja að þjónusta sé veitt sem ekki stendur undir sér óstudd getur skilað betri árangri að bjóða út þjónustusamninga. Stjórnvöld greiða þá rekstraraðilum fyrir veitingu þjónustu gegn skuldbindingu um að framboð þjónustunnar sé fullnægjandi.

Þessi leið hefur verið valin í nýjum frumvarpsdrögum að lögum um póstþjónustu. Verði frumvarpsdrögin að lögum verður einkaréttur Póstsins á póstdreifingu afnuminn og samkeppni á markaðnum gerð frjálsari. Framkvæmdavaldinu verður jafnframt heimilt að veita rekstraraðilum stuðning gegn því að þeir skuldbindi sig til að starfrækja póstþjónustu á landinu öllu og sinna þannig þjónustu sem stjórnvöld telja samfélagslega mikilvæga.[3]

Þessa leið mætti fara á fleiri sviðum. Ef tekið er dæmi um skíðasvæði höfuðborgarsvæðisins gætu stjórnvöld boðið út rekstur svæðanna tímabundið til einkaaðila og greitt þeim fasta upphæð á ári hverju fyrir að halda úti þjónustunni. Í slíkum samningi gætu verið ákvæði um hámarks aðgöngugjald á samningstímanum til að tryggja að markmiðum stjórnvalda um breitt aðgengi almennings sé náð.

Þjónustusamningur sem þessi getur skilað meiri heildarávinningi. Stjórnvöld losna við þá rekstraráhættu sem fylgir atvinnurekstri og greiða þess í stað fasta og fyrirsjáanlega upphæð til að tryggja að þjónustan sé veitt. Einkaaðilinn ber hins vegar áhættuna sjálfur og hefur því hvata til að hagræða í rekstri og auka tekjur skíðasvæðisins eins og unnt er á samningstímanum. Viðkomandi rekstraraðili sér þá hag sinn í því að ráðast í markaðsherferðir til að auka notkun á svæðinu, auka afkastagetu þess eða bjóða upp á ýmiss konar viðbótarþjónustu. Skattur væri síðan greiddur af þeim hagnaði sem kynni að myndast og stjórnvöld gætu dregið úr sinni föstu greiðslu , og þar með kostnaði skattgreiðenda við að tryggja þjónustuna, við endurnýjun samningsins ef reksturinn gengur vel.

Lausn sem þessi er heppileg ef tiltölulega einfalt er að hanna slíkan samning. Póstdreifing og rekstur skíðasvæðis henta þannig vel fyrir einkarekstur. Hins vegar má ætla að hönnun þjónustusamnings um urðun og úrvinnslu, almenningssamgöngur og veðurmælingar væri flóknari. Því þarf að meta í hverju tilfelli fyrir sig hvort hagfelldast sé að stjórnvöld veiti þjónustuna með eigin rekstri eða tryggi hana með þjónustusamningum við einkaaðila.

Inngrip bæta ekki alltaf útkomur

Í sumum tilfellum skila inngrip stjórnvalda á grundvelli markaðsbresta ekki endilega betri útkomu. Dæmi um slíkt má finna hjá Íslandsstofu. Rökin fyrir tilvist stofnunarinnar eru að skortur á samhæfingu útflytjenda leiði til undirfjárfestingar þegar kemur að markaðssetningu Íslands erlendis. Með stofnun Íslandsstofu og fjármögnun með gjaldi á fyrirtæki megi tryggja samhæfingu þar sem kostnaður og ávinningur vegna markaðssetningar skiptist á milli allra.

Í sumum tilfellum skila inngrip stjórnvalda á grundvelli markaðsbresta ekki endilega betri útkomu.

Vandinn við þetta fyrirkomulag er að opinber aðili stundar nú markaðsstarf fyrir einkaaðila. Því fylgja þeir annarmarkar sem eiga við um opinberan rekstur sem lýst var í upphafi. Þannig hefur Ríkisendurskoðun gagnrýnt ógagnsæi varðandi rekstrarkostnað stofnunarinnar og skort á heildstæðri stefnu þegar kemur að útflutningsaðstoð og landkynningu.[4]

Að mati Viðskiptaráðs er því ekki ljóst að hagsmunum íslenskra útflytjenda sé betur borgið með tilvist stofnunarinnar. Aðrir hópar í þjóðfélaginu hafa leyst sambærilegan samhæfingarvanda með stofnun hagsmunasamtaka. Að mati ráðsins hefði verið eðlilegra að íslenskir útflytjendur sinni markaðsstarfi í gegnum frjáls félagasamtök í stað þess að stjórnvöld grípi inn í.

2. Hlutverk stofnana útvíkkað

Hið opinbera stundar einnig atvinnurekstur í gegnum ýmsar stofnanir sem það starfrækir. Þá stíga viðkomandi stofnanir inn á svið sem áður hefur verið sinnt af einkaaðilum án þess að markaðsbrestur hafi verið til staðar. Dæmi um slíkt hérlendis má finna í fasteignarekstri, rannsóknum, ráðningarþjónustu, veitingarekstri og þýðingarþjónustu (mynd 4).

Sókn í sértekjur

Sumar stofnanir sækja í auknum mæli í sértekjur í stað þess að treysta á opinber framlög. Þetta er óheppilegt í ljósi þess að hlutverk hins opinbera er að veita þá þjónustu sem ekki skapar tekjur og telst þannig til samfélagslegra en ekki fjárhagslegra verðmæta. Með því að auka áherslu á tekjuskapandi starfsemi eru stofnanir að færa sig í auknum mæli frá hlutverkum sínum.

Dæmi um þetta má finna hjá Nýsköpunarmiðstöð Íslands (mynd 5). Stofnunin fær meirihluta tekna sinna frá einkaaðilum í formi greiðslna fyrir ýmiss konar tæknirannsóknir og ráðgjöf. Hið vandasama er að einkaaðilar bjóða einnig upp á slíkar rannsóknir. Þannig greinir stofnunin til dæmis steypusýni fyrir byggingariðnaðinn þótt einkaaðilar geti framkvæmt slíkar rannsóknir.

Skýr rökstuðningur þarf að liggja fyrir áður en stofnanir ráðast í tekjuskapandi starfsemi.

Skýr rökstuðningur þarf að liggja fyrir áður en stofnanir ráðast í tekjuskapandi starfsemi. Þá þarf jafnframt að liggja fyrir mat á áhrifum slíkrar starfsemi á samkeppni. Hingað til hefur þessi þróun hins vegar átt sér stað án þess að slíkur rökstuðningur liggi fyrir.

Að mati ráðsins er heppilegra að opinberar stofnanir einblíni á hlutverk sín sem fjármögnuð eru með framlögum úr ríkissjóði en láti af starfsemi sem einkaaðilar eru færir um að sinna. Til að svo verði þarf löggjafinn að afmarka betur hlutverk stofnanakerfisins og gera fullnægjandi rökstuðning að skilyrði fyrir tekjuskapandi starfsemi einstakra stofnana.

Keppa ætti á jafnréttisgrundvelli

Í upptalningu Viðskiptaráðs á þeim stofnunum sem útvíkkað hafa hlutverk sitt eru opinberar mennta- og heilbrigðisstofnanir undanþegnar. Það er gert í ljósi þess að flest vestræn ríki hafa kosið að reka þau kerfi að stærstum hluta á vegum hins opinbera. Þótt einkaaðilar starfi einnig í þessum greinum telst heilbrigðisþjónusta og menntun því ekki til útvíkkunar á hlutverki viðkomandi stofnana.

Að því sögðu er samkeppni við einkaaðila á þessum sviðum engu að síður til staðar. Sem dæmi um það má nefna samkeppni einkarekinna grunn- og framhaldsskóla við þá opinberu — og samkeppni Landspítalans við einkaaðila á ákveðnum sviðum heilbrigðisþjónustu, líkt og í augasteinaaðgerðum, bæklunaraðgerðum, brjóstalækningum og svæfingum vegna tannlækninga.

Þegar samkeppni opinberra aðila og einkaaðila er óumflýjanleg er hagfelldast að þeir keppi á jöfnum grundvelli sín á milli.

Þegar samkeppni opinberra aðila og einkaaðila er óumflýjanleg er hagfelldast að þeir keppi á jöfnum grundvelli sín á milli. Í því felst að stjórnvöld greiði öllum rekstraraðilum sama verð fyrir veitta þjónustu óháð því hvort þeir séu í opinberri eða einkaeigu. Samkeppnin veitir þá bæði stjórnvöldum og einkaaðilum samkeppnislegt aðhald. Einfalt er að bera frammistöðu hins opinbera saman við einkaaðila í sömu grein hvort sem kemur að skilvirkni í rekstri eða gæðum þjónustu.

Samanburður torveldaður

Samkeppni stjórnvalda og einkaaðila er hins vegar gjarnan á ójöfnum grundvelli. Samkvæmt úttekt Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands frá árinu 2010 nam framlag Reykjavíkurborgar á hvern nemanda í sjálfstæðum grunnskólum um 75% af meðalkostnaði sveitarfélagsins á hvern nemanda innan eigin grunnskóla.[5] Með því að veikja samkeppnisgrundvöll einkaaðila með þessum hætti torveldir borgin samanburð og dregur úr því rekstrarlega aðhaldi sem opinberir skólar myndu annars njóta frá skólum sem reknir eru sjálfstætt.

Samkvæmt úttekt Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands frá árinu 2010 nam framlag Reykjavíkurborgar á hvern nemanda í sjálfstæðum grunnskólum um 75% af meðalkostnaði sveitarfélagsins á hvern nemanda innan eigin grunnskóla.

Þá er kostnaður Landspítalans vegna ólíkra aðgerða ekki birtur og í sumum tilfellum jafnvel ekki þekktur. Þess í stað er stofnunin fjármögnuð með föstum fjárveitingum sem byggja á fyrri árum en ekki magni eða gæðum þeirrar þjónustu sem hún veitir. Undir slíku fyrirkomulagi er mæling á rekstrarhagkvæmni spítalans eða samanburður við frammistöðu einkaaðila erfiður.

Til hefur staðið í mörg ár að innleiða kostnaðargreiningu hjá Landspítalanum til að kostnaður vegna ólíkra þjónustuþátta liggi fyrir. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að ljúka þeirri vinnu og færa fjármögnun stofnunarinnar yfir í afkastatengdar greiðslur sem standa einnig þeim til boða sem keppa vilja við stofnunina á ákveðnum sviðum.

Með því að jafna leikvöllinn þegar kemur að samkeppni opinberra aðila og einkaaðila í mennta- og heilbrigðiskerfinu geta stjórnvöld tryggt að kraftar samkeppni virki í auknum mæli á þessum sviðum. Samkeppni er mikilvægasti drifkraftur framfara og aukinna lífsgæða í vestrænum samfélögum og því mikilvægt að hennar verði við notið á sem flestum sviðum. Mennta- og heilbrigðismál eru þar ekki undanskilin.

3. Samkeppnisrekstur

Þriðja og síðasta tegundin er hefðbundinn samkeppnisrekstur á vegum hins opinbera (mynd 6). Þá eru ekki til staðar markaðsbrestir sem réttlæta opinberan rekstur en stjórnvöld halda engu að síður slíkum rekstri úti. Dæmi um þetta má finna í innlendri bankaþjónustu, ferðaþjónustu, fjölmiðlun, kortagerð, malbiksframleiðslu, smásölu, sorphirðu og útgáfustarfsemi.

Að mati Viðskiptaráðs hníga sterk rök að því að stjórnvöld komi ekki að slíkri starfsemi. Með hefðbundnum samkeppnisrekstri starfar hið opinbera í beinni samkeppni við einkaaðila. Slík samkeppni er ekki heilbrigð vegna þeirra vandamála tengdum opinberum atvinnurekstri sem greint var frá í upphafi.

Samfélagsleg markmið krefjast ekki opinbers atvinnurekstrar

Í sumum tilfellum hafa samfélagsleg hlutverk þessara rekstraraðila verið notuð til að réttlæta tilvist þeirra. Sem dæmi um það má nefna menningarverðmæti vegna innlendrar dagskrárgerðar Ríkisútvarpsins og samfélagslegan ávinning af námsgögnum Námsgagnastofnunar. Engin ástæða er hins vegar til að blanda þessum hlutverkum saman við hefðbundinn atvinnurekstur líkt og fjölmiðlun og útgáfustarfsemi. Sé vilji stjórnvalda að tryggja nægt framboð af menningarefni eða námsbókum ætti slíkt að eiga sér stað í gegnum fjárveitingar til slíkra verkefna sem einkaaðilar keppa um með gagnsæjum hætti.

Dæmi þar sem slík leið hefur verið valin er Kvikmyndasjóður Íslands. Stjórnvöld telja samfélagsleg verðmæti felast í innlendri kvikmyndagerð. Í stað þess að framleiða slíkt efni sjálf með opinberu framleiðslufyrirtæki veita þau samkeppnisstyrki til framleiðslu á slíku efni í gegnum sjóðinn. Þar keppa sjálfstæðir framleiðendur um fjármagnið með umsóknum sem óháð valnefnd metur með gagnsæjum hætti. Fara ætti sömu leið þegar kemur að gerð innlends sjónvarpsefnis og námsgagna.

Í stað þess að samkeppni ríki um að sinna samfélagslegum hlutverkum stofnananna standa stjórnvöld í opinberum atvinnurekstri og veita hana sjálf.

Tilraunir til að fara þessa leið í tilfelli Ríkisútvarpsins og Námsgagnastofnunar hafa hins vegar runnið út í sandinn. Í stað þess að samkeppni ríki um að sinna samfélagslegum hlutverkum stofnananna standa stjórnvöld í opinberum atvinnurekstri og veita hana sjálf. Að mati Viðskiptaráðs ætti að afleggja báðar stofnanirnar í núverandi mynd og breyta þeim í samkeppnissjóði. Sú afstaða grundvallast ekki af því að ráðið telji að þessi menningarlegu hlutverk eigi að vanrækja. Opinber rekstur er hins vegar óhagkvæm leið til að veita hann.

Stjórnvöld láti af hefðbundnum atvinnurekstri

Í sumum tilfellum stunda stjórnvöld hefðbundinn atvinnurekstur án þess að málefnaleg sjónarmið liggi þar að baki. Stjórnmálamenn hafa þá látið vera að afleggja starfsemina og látið reksturinn óáreittan. Dæmi um þetta eru fjármálastofnanir, tjaldsvæðaþjónusta, malbikunarstöð, smásölufyrirtæki og sorphirða. Við þessa starfsemi bætast fyrirtæki sem stjórnvöld eignuðust hlutdeild í við stöðugleikaframlög slitabúa föllnu bankanna. Þar má til dæmis nefna eignarhluti í Dohop, Eimskipum, Eyri Invest, Lyfju, Norðurturninum við Smáralind, fasteignafélaginu Reitum og Símanum.[6]

Í sumum tilfellum stunda stjórnvöld hefðbundinn atvinnurekstur án þess að málefnaleg sjónarmið liggi þar að baki.

Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að hætta alfarið hefðbundnum atvinnurekstri líkt og í þessum tilfellum. Með slíkri starfsemi dregur hið opinbera úr hagsæld með óhagkvæmri starfsemi og skapar skattgreiðendum óþarfa rekstraráhættu.

Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að fara yfir atvinnurekstur sinn á þessum þremur framangreindum sviðum og í öllum 23 atvinnugreinunum með það að leiðarljósi að ná fram skynsamlegri niðurstöðu hvað varðar heppileg umsvif hins opinbera í atvinnurekstri. Í slíkri yfirferð ættu að felast aðgerðir til að skýra hlutverk stofnana, jafna leikreglur þegar opinberir aðilar og einkaaðilar keppa sín á milli, og aflagning hefðbundins samkeppnisrekstrar sem eðlilegra er að einkaaðilar sinni og beri áhættuna af.

Slík endurskoðun væri til þess fallin að leyfa kröftum skapandi eyðileggingar og frjálsrar samkeppni að verka á fleiri sviðum en raunin er í dag og efla þannig forsendur batnandi lífskjara á komandi árum.

Neðanmálsgreinar

[1] Atvinnurekstur er í umfjöllun þessari skilgreindur sem starfsemi sem stunduð er í hagnaðarskyni.

[2] Gilpin, Robert (2000): „The Challenge of Global Capitalism: The World Economy in the 21st Century“

[3] Sjá umsögn Viðskiptaráðs um frumvarpsdrögin (febrúar 2016). Slóð: http://vi.is/malefnastarf/umsagnir/afnam-einkarettar-rikisins-a-postmarkadi-timabaert/

[4] Ríkisendurskoðun (2015): „Eftirfylgni: útflutningsaðstoð og landkynning“. Slóð: http://rikisendurskodun.8.is/wp-content/uploads/2016/01/eftirfylgni_utflutningsadstod_2015.pdf

[5] Hagfræðistofnun Háskóla Íslands (2010): „Opinber framlög til sjálfstætt rekinna grunnskóla og leikskóla.“ Slóð: http://hhi.hi.is/sites/hhi.hi.is/files/C-Series/2010/C10_07.pdf

[6] Umsýsla eigna stjórnvalda vegna stöðugleikaframlags slitabúanna er á höndum Lindarhvols ehf. Yfirlit yfir allar eignir félagsins má nálgast á þessari slóð: http://lindarhvolleignir.is/um-okkur/