Hversu hár verður kosningatékkinn?

Kosningaloforð eru eðlilegur hluti kosningabaráttu og gefa kjósendum vísbendingu um forgangsmál ólíkra aðila. Engu að síður er það eðlileg krafa til stjórnmálamanna að loforð þeirra séu sett fram af ábyrgð og taki tillit til heildaráhrifanna sem þeim fylgja.

Þessari kröfu hefur ekki verið mætt í yfirstandandi kosningabaráttu. Kostnaður ýmissa kosningaloforða hleypur á tugum milljarða og samanlagt gætu opinber útgjöld aukist um nærri tvö hundruð milljarða á ári ef helstu loforðin væru uppfyllt (mynd 1).

Heildarútgjöld ríkissjóðs árið 2016 nema um 700 milljörðum króna. Hækkun af þessu tagi jafngildir því 27% aukningu í umsvifum hins opinbera á næsta kjörtímabili. Flestum er ljóst að efnahagsleg áhrif slíkrar breytingar væru neikvæð.

Engum er greiði gerður með innstæðulausum eða vanhugsuðum loforðum. Stjórnmálamenn með slík loforð í farteskinu standa frammi fyrir tveimur afleitum kostum. Annars vegar geta þeir brugðist væntingum kjósenda og sleppt því að standa við gefin loforð. Hins vegar geta þeir staðið við þau með neikvæðum afleiðingum fyrir efnahagslegan stöðugleika og lífskjör. Viðskiptaráð hvetur því kjósendur og fjölmiðla til rýna loforð stjórnmálaflokka með þessi sjónarmið í huga.

Helstu loforðum kosningabaráttunnar má skipta í þrjá flokka: (1) loforð tengd heilbrigðiskerfinu, (2) loforð tengd lífeyrisgreiðslum og (3) önnur loforð. Viðskiptaráð hefur áætlað vænta útgjaldaaukningu í hverjum flokki fyrir sig nái loforðin fram að ganga.

1. Opinber heilbrigðisútgjöld aukin um 100 milljarða?

Fram til þessa hafa heilbrigðismál verið sá málaflokkur sem helst hefur verið í deiglunni. Mikilvægi góðrar heilbrigðisþjónustu er óumdeilt og hið opinbera þjónar lykilhlutverki í því samhengi.

Það eru aftur á móti gæði og árangur þjónustunnar sem skipta mestu máli fyrir skjólstæðinga kerfisins fremur en sú upphæð sem varið er í málaflokkinn. Þannig hafa aðilar með ríka þekkingu á heilbrigðiskerfinu hérlendis bent á að óskilgreind fjárútlát eru óhagkvæm leið til að ná slíkum markmiðum. Því skýtur skökku við að helstu loforð stjórnmálaafla snúist nær öll um að auka útgjöld en ekki um hvaða leiðir séu færar til að bæta eða auka þjónustu við sjúklinga.

Af þeim loforðum sem snúa að fjármögnun kerfisins hafa tvö vakið mesta athygli. Annars vegar að 11% af landsframleiðslu verði varið til heilbrigðismála og hins vegar að skjólstæðingar kerfisins muni ekki bera beinan kostnað vegna notkunar þess. Til að uppfylla þessi tvö loforð þyrfti framlag hins opinbera til heilbrigðismála að hækka úr um 7% í 11% af landsframleiðslu.

Í dag ráðstafar hið opinbera um 165 milljörðum króna til heilbrigðismála. Afnám kostnaðarþátttöku sjúklinga myndi hækka þessa upphæð um ríflega 37 milljarða króna. Þá er ekki tekið tillit til eftirspurnaráhrifa slíkrar breytingar. Aukning heildarútgjalda til heilbrigðismála í 11% af landsframleiðslu myndi hækka fjárhæðina um tæplega 60 milljarða króna til viðbótar. Varlega áætlað þyrfti hið opinbera því að leggja tæplega 100 milljarða til viðbótar í málaflokkinn til að uppfylla bæði loforðin (mynd 2). Til að setja þetta í samhengi, er samanlagt framlag ríkisins til framhaldsskóla, háskóla, samgöngumála og löggæslu samsvarandi upphæð.

Umræða um heilbrigðismál hefur beinst í mjög ríkum mæli að þeim heildarupphæðum sem ráðstafað er í málaflokkinn. Við samanburð á slíkum fjárhæðum á milli landa er mikilvægt að taka tillit til aldurssamsetningar og annarra lýðheilsuþátta í fari þjóða. Íslendingar eru ung og heilbrigð þjóð sem hefur áhrif á þarfir okkar fyrir heilbrigðistengda þjónustu. Ef eingöngu er leiðrétt fyrir aldurssamsetningu má sjá að framlag hins opinbera er nú þegar með því hæsta á Norðurlöndum (mynd 3).

Íslenskt heilbrigðiskerfi stendur mun betur en ætla mætti af umræðunni. Þá hafa framlög til heilbrigðismála aukist umtalsvert á undanförnum árum. Það er þó óumdeilanlegt að efla megi heilbrigðiskerfið enn frekar. Stærstu tækifærin felast aftur á móti í kerfisbreytingum sem miða að því að nýta núverandi fjármagn með sem bestum hætti. Á þessi tækifæri hefur meðal annars verið bent í nýlegri skýrslu McKinsey & Company, umfjöllun Viðskiptaráðs og úttekt Samtaka atvinnulífsins.

Til að yfirlýsingar um uppbyggingu heilbrigðiskerfisins hafi ekki holan hljóm þurfa stjórnmálamenn að gera betur grein fyrir ráðstöfun þeirra auknu fjármuna sem verja á til heilbrigðismála. Í stað þess að einblína á upphæðir eða hlutfallstölur ættu loforðin að snúa að vel skilgreindum og rökstuddum tillögum til umbóta. Slík umræða væri til raunverulegra hagsbóta fyrir skjólstæðinga heilbrigðiskerfisins.

2. Lágmarkslífeyrir upp á 300 þús. kr. kostar 40 milljarða á ári

Annað stórt kosningaloforð sem ýmsir hafa lagt fram er hækkun lágmarksgreiðslna vegna elli- og örorkulífeyris í 300.000 krónur á mánuði. Lágmarksgreiðslur til lífeyrisþega nema í dag um 210.000 krónum á mánuði áður en tekið er tillit til skerðinga. Til að falla í þennan flokk þarf viðkomandi að vera barnlaus en jafnframt deila húsnæði með öðrum einstaklingi. Lífeyrisþegar sem búa einir fá svokallaða heimilisuppbót og þá er jafnframt greiddur óskattskyldur lífeyrir til barnafólks. Sem dæmi eru lágmarksgreiðslur til einstaklings með heimilisuppbót og lífeyri fyrir eitt barn samsvarandi 300.000 króna launagreiðslum á mánuði. Kerfið tekur því tillit til mismundandi heimilisaðstæðna.

Stjórnvöld gerðu breytingar á almannatryggingakerfinu á síðustu dögum þingsins. Í breytingum felst að lágmarksbætur einstæðra lífeyrisþega (þ.e. að meðtalinni heimilisuppbót) nái 300.000 krónum á mánuði í upphafi árs 2018. Þá verða lágmarksgreiðslur einstaklinga í sambúð tæplega 230.000 krónur frá næstu áramótum samkvæmt frumvarpinu. Áætlaður árlegur kostnaður af breytingunum nemur 11 milljörðum króna. Þar sem breytingin á sér stað tveimur vikum fyrir kosningar og tekur ekki gildi fyrr en á næsta ári telur Viðskiptaráð rétt að hún sé meðtalin sem hluti af kosningatékkanum.

Næstu vikur munu leiða í ljós hvort umræddar breytingar uppfylli markmið annarra flokka í þessum efnum. Ef loforð þeirra felst í því að aldraðir og öryrkjar fá að lágmarki 300.000 krónur þá er kostnaðurinn umtalsvert meiri en nýleg breyting felur í sér. Til að svo yrði þyrftu lágmarksgreiðslur að hækka um 23% til viðbótar. Án tillits til fjölgunar örorku- og ellilífeyrisþega myndi slík breyting fela í sér kostnaðarauka sem nemur ríflega 25 milljörðum króna. Til að koma í veg fyrir misskilning þurfa stjórnmálaflokkar því að kynna útfærslur sínar nánar. Öðruvísi verður ekki unnt að meta væntar breytingar á upplýstum grunni.

Það er mikilvægt að tryggja öldruðum, öryrkjum og þeim sem standa höllum fæti lífsviðurværi. Það markmið er grundvöllur velferðarkerfa. Til að unnt sé að reka slík kerfi er þó mikilvægt að fjármögnun þeirra sé sjálfbær og réttir hvatar séu til staðar. Velferðarkerfi þar sem lífeyrisgreiðslur eru hærri en launagreiðslur ýmissa fullvinnandi einstaklinga verður seint sjálfbært með hliðsjón af opinberum fjármálum og hvötum einstaklinga til að taka þátt á vinnumarkaði.

Fyrirséð er að kostnaðarþrýstingur almannatryggingakerfisins muni aukast enn frekar á næstu árum. Örorkulífeyrisþegum hefur fjölgað hratt (mynd 5) og með lækkandi fæðingartíðni og auknum lífslíkum mun eldra fólki einnig fjölga hratt. Þessari þróun þarf að mæta með skynsamlegum hætti.

Í stað þess að leggja fram loforð um óraunhæfa hækkun lágmarksgreiðslna ættu stjórnmálamenn að horfa til lausna sem ná fram gagnkvæmum ávinningi fyrir samfélagið og skjólstæðinga velferðarkerfisins. Aukinn sveigjanleiki til starfsloka, starfsgetumat í stað örorkumats og skilvirkari tekjutengingar kerfisins falla undir þennan flokk. Loforð um tugprósenta hækkanir lífeyrisgreiðslna gera það hins vegar ekki.

3. Lofaorðalistinn telur tugi milljarða til viðbótar

Loforð kosningabaráttunnar einskorðast ekki við framangreinda málaflokka. Þannig hefur einnig verið talað fyrir tvöföldun barnabóta, auknum framlögum til byggingar leiguíbúða og gjaldfrjálsum tannlækningum fyrir alla.

Viðskiptaráð tekur undir að barnabætur séu mikilvægt velferðarmál. Það þarf aftur á móti að skilgreina betur markmið bótanna. Ef þær eiga að hvetja til barneigna væri rétt að draga úr tekjutengingum en ef þær miða einungis að því að styðja við efnaminni barnafjölskyldur ætti að afmarka stuðninginn betur en nú er gert. Samkvæmt fyrirliggjandi fjárlögum verður 11 milljörðum varið í barnabætur á þessu ári. Tvöföldun á framlagi ríkissjóðs til málaflokksins myndi því auka kostnað ríkissjóðs um samsvarandi fjárhæð.

Húsnæðismál hafa verið í forgrunni hjá tilteknum flokkum. Meðal þeirra loforða sem lögð hafa verið fram má nefna byggingu 4 til 5 þúsund leiguíbúða, tvöföldun stofnframlaga til uppbyggingar leiguhúsnæðis, fyrirfram greiddar vaxtabætur og frekari hækkun húsnæðisbóta. Samkvæmt mati Viðskiptaráðs myndi heildarkostnaður slíkra aðgerða nema nálægt 40 milljörðum króna.

Loforð um gjaldfrjálsar tannlækningar hafa einnig verið í umræðunni í aðdraganda kosninga. Í dag greiða Sjúkratryggingar Íslands hluta kostnaðar af tannlækningum fyrir börn, lífeyrisþega og eldri borgara og námu heildarútgjöld sjúkratrygginga til þessa hópa rúmlega 2 milljörðum á síðasta ári. Samkvæmt tölum OECD eru útgjöld heimila fyrir tannlæknaþjónustu um 1% af heildarneyslu þeirra sem nemur um 11 milljörðum króna. Því mætti ætla að aukin útgjöld hins opinbera myndu að minnsta kosti samsvara þeirri upphæð. Með hliðsjón af eftirspurnaráhrifum yrði kostnaðaraukinn þó vafalaust talsvert hærri.

Samanlagt nema vænt útgjöld vegna framangreindra loforða um 60 milljörðum króna (mynd 6). Upptalning Viðskiptaráðs er þó ekki tæmandi. Þannig er t.a.m. ekki fjallað um róttækari loforð líkt og vaxtalaust fjármálakerfi eða borgaralaun. Framangreind umfjöllun endurspeglar þó hversu óvarleg umræða ýmissa stjórnmálaafla hefur verið fram til þessa.

Ýmis önnur úrlausnarefni liggja fyrir

Fyrirhuguð stórsókn í umsvifum hins opinbera skýtur sérstaklega skökku við með hliðsjón af ýmsum áskorunum sem nú þegar skapa útgjaldaþrýsting til bæði skemmri og lengri tíma. Takmörkuð opinber fjárfesting undanfarinna ára, öldrun þjóðarinnar og lífeyrismál opinberra starfsmanna vega þar þyngst.

Síðustu fimm ár hefur heildarfjárfesting hins opinbera legið nálægt 3% af vergri landsframleiðslu. Meðaltal áratugarins þar á undan stendur nær 5% af vergri landsframleiðslu. Lágt fjárfestingarstig og mikill vöxtur í fjölda ferðamanna hefur skapað uppsafnaða þörf fyrir innviðauppbyggingu. Vegakerfið, hafnir, flugvellir, fjarskiptakerfi, sérhannaðar byggingar ríkisstofnana og aðstaða á ferðamannastöðum hafa þar helst verið til umræðu. Innviðauppbygging á sér ekki stað án kostnaðar og ef miðað er við að fjárfesting leiti á fyrri slóðir má gera ráð fyrir útgjaldaaukningu sem nemur um 40 milljörðum króna.

Þá skapar öldrun þjóðarinnar þrýsting á heilbrigðis- og almannatryggingakerfið (mynd 7). Áhrifin verða sérstaklega mikil þar sem hlutfall þeirra sem starfa á vinnumarkaði mun samhliða dragast saman. Samkvæmt spá mun hlutfall ellilífeyrisþega á móti fólki á vinnufærum aldri hækka úr 17% í 37% á næstu 45 árum. Kostnaður hins opinbera mun því aukast á sama tíma og færri munu geta staðið undir honum.

Að lokum eru lífeyrissjóðsmál opinberra starfsmanna enn óleyst. Skuldbinding ríkissjóðs vegna B-hluta lífeyriskerfisins nemur um 500 milljörðum króna. Þá gefur nýleg tilraun stjórnvalda til að ná samkomulagi við opinbera starfsmenn vísbendingu um hver endanlegur kostnaður við A-hluta kerfisins kemur til með að verða. Samkvæmt samkomulaginu hefði ríkissjóður lagt til um 120 milljarða króna auk þess sem gert var ráð fyrir að launahækkanir opinberra starfsmanna á næstu árum yrðu meiri en á almenna vinnumarkaðnum. Samkomulagið gekk hins vegar ekki í gegn þar sem tiltekin stéttafélög töldu ekki komið nægjanlega til móts við kröfur þeirra. Framangreint mat á væntum útgjöldum er því væntanlega varlega áætlað.

Búum til borð fyrir báru

Um þessar mundir eru uppgangstímar í efnahagslífinu: hagvöxtur kröftugur, atvinnuleysi lágt og kaupmáttur aukist mikið. Undanfarin ár hafa skuldir ríkissjóðs jafnframt lækkað hratt, einkum vegna mikillar tekjuaukningar og stöðugleikaframlags úr slitabúum föllnu bankanna. Flest bendir til áframhaldandi vaxtar á næstu árum og við slíkar kringumstæður er freistnivandi stjórnmálanna mikill.

Heildarútgjöld ríkissjóðs námu um 700 milljörðum króna á síðasta ári. Þar af námu vaxtagreiðslur um 90 milljörðum króna. Hugmyndir um tugmilljarða útgjaldaaukningu í einstaka málaflokka og heildarloforð sem liggja nærri 200 milljörðum endurspegla vægast sagt ábyrgðarlausa stefnu í ríkisfjármálum. Til að efla grundvöll opinberrar þjónustu til lengri tíma og stuðla að efnahagslegum stöðugleika væri mun æskilegra að nýta hagfelldar efnahagsaðstæður til frekari niðurgreiðslu skulda. Lægri skuldir leiða til lægri vaxtagreiðslna. Um þetta geta fáir deilt.

Framundan eru síðustu vikur kosningabaráttunnar. Viðskiptaráð hvetur stjórnmálaflokka til að meta heildaráhrif þeirra hugmynda sem þeir hyggjast leggja fram og forðast loforð sem ekki verður unnt að standa við. Það er engum greiði gerður með innstæðulausum kosningatékkum.