Rof í landbúnaði — stígum skrefið til fulls
Viðskiptaráð fagnar tillögum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um breytingar á landbúnaðarkerfinu sem kynntar voru 4. september sl. og telur þær vera skref í rétta átt. Að mati ráðsins er hins vegar kominn tími til að íhuga hvort ekki eigi á tilteknu tímabili að stíga skrefið til fulls og afnema framleiðslutengdar greiðslur til sauðfjárbænda að fullu. Í stað þess ætti að veita styrki til aukinnar nýsköpunar og tækniþróunar, líkt og gert var á Nýja-Sjálandi og í Ástralíu á 9. áratugnum. Slíkar aðgerðir ýttu undir samþjöppun, aukna hagræðingu og nýsköpun í greininni.
Greinin orðið fyrir áfalli
Augljóst er að staða sauðfjárbænda er bág. Fjöldi bænda stendur frammi fyrir stórkostlegu tekjutapi og er án valkosta í kerfi sem hefur að miklu leyti staðið í stað í áratugi. Þessi staða hljómar kunnuglega í eyrum Nýsjálendinga og Ástrala sem stóðu frammi fyrir sömu áskorunum á 9. áratugnum. Ákvörðun stjórnvalda þar í löndum um að gjörbylta stöðnuðu kerfi er um margt áhugaverð og vill Viðskiptaráð benda á mikilvægan lærdóm sem draga má af reynslu þeirra. Núverandi krísu sauðfjárbænda þarf að leysa með enn róttækari breytingum en boðaðar hafa verið af ráðherra.
Nýsjálenska leiðin: kunnugleg saga
Nýja-Sjáland er í dag einn stærsti framleiðandi kindakjöts í heiminum og er langstærsti hluti framleiðslunnar fluttur út. Erfið staða sauðfjárbænda, og annarra landbúnaðargreina, hrintu af stað stórkostlegum breytingum á landbúnaðarkerfi þeirra fyrir um 30 árum. Í upphafi áttunda áratugarins lokaðist einn mikilvægasti útflutningsmarkaður Nýsjálendinga fyrir landbúnaðarvörur þegar Bretland gekk inn í EEC (European Economic Community) og tók upp tollasamstarf við Evrópuríkin. Brugðust stjórnvöld upphaflega við erfiðri stöðu bænda með því að auka styrkveitingar til greinarinnar, bæði framleiðslutengdar og niðurgreiðslur á innfluttum aðföngum. Sem dæmi stóðu stuðningsgreiðslur undir 90% af tekjum sauðfjárbænda þegar hæst lét. Framleiðsluákvarðanir bænda voru í auknum mæli drifnar áfram af styrkveitingum hverju sinni, fremur en markaðsaðstæðum, og lítið var um nýsköpun í greininni. Í kjölfarið stækkaði sauðfjárstofninn hratt og þurftu Ný-Sjálendingar á tímabili að henda miklu magni af frosnu kindakjöti þegar ekki tókst að selja vöruna.[1]
Eitt yfir alla látið ganga
Samhliða erfiðu efnahagsástandi um miðjan níunda áratuginn réðst ný ríkisstjórn á Nýja-Sjálandi í allsherjarbreytingar á mörgum sviðum efnahaglífsins. Aðaláherslur hennar snéru þó að því að stuðla að aukinni samkeppni í sem flestum atvinnugreinum, losa um hömlur á viðskipti á milli landa og auka samkeppnishæfni landsins á alþjóðavísu. Verðbólgumarkmið var tekið upp á sama tíma og losað var um fastgengi nýsjálensku myntarinnar. Erfiðleikar fylgdu slíkum kerfisbreytingum til skemmri tíma, en rök voru færð fyrir því meðal ríkisstjórnarmeðlima að auðveldara væri að hrinda af stað breytingum innan ákveðinna atvinnugreina ef eitt væri yfir alla látið ganga. Landbúnaðurinn var þar engin undantekning, enda með stærstu atvinnugreinum landsins og uppistaða útflutningsverðmæta landsins. Á örfáum árum voru nær allir styrkir til landbúnaðar á Nýja-Sjálandi felldir niður.[2]
Plásturinn rifinn af
Breytingarnar voru þungbærar á sínum tíma, enda fóru framleiðslutengdar greiðslur til landbúnaðarins í heild sinni úr 34% af tekjum bænda árið 1983 í um 4% á tíu árum.[3] Afnámið hafði í upphafi talsverð áhrif á verð sem fengust fyrir landbúnaðarvörur, sér í lagi meðal sauðfjárbænda. Afnám stuðningsgreiðslna hafði sérstaklega mikil áhrif á sauðfjárræktarbændur, enda námu stuðningsgreiðslur allt að 90% af tekjum þeirra á sínum tíma.
Framlegð í sauðfjárbúskap dróst hlutfallslega meira saman en í öðrum landbúnaðargreinum fyrstu árin eftir afnám styrkjanna, sökum hárra styrkveitinga árin áður. Í kjölfarið breyttist notkun landsvæða bændanna, en á 10 ára tímabili minnkaði notkun beitilands fyrir kindur og nautgripi um 16%. Svæðin voru í stað þess nýtt í aðra framleiðslu, og lá beinast við í tilviki Nýja-Sjálands að snúa sér að vín- og garðyrkjurækt. Þá var stórum hlutum breytt í skóglendi á sama tíma og ferðaþjónusta blómstraði, sem jók tekjur bænda. Breyting varð á samsetningu býlanna, bæði framleiðslu þeirra og stærð.[4]
Höggið minna en búist var við
Þegar fyrst var ráðist í kerfisbreytingar í nýsjálenskum landbúnaði var talið að um 20% bænda myndu hætta búskap vegna breyttra aðstæðna. Kynntir voru til sögunnar skammtímastyrkir sem runnu beint til bænda, óháð framleiðslu, sem töldu sig geta staðið undir framleiðslu við þáverandi heimsmarkaðsverð eftir aðlögunartímann. Þeim bændum sem töldu framleiðslu sína ekki arðbæra án styrkveitinga til lengri tíma var boðið svokölluð „útgöngugreiðsla“ (e. exit package). Flutningskostnaður, styrkur til húsnæðis- og búslóðakaupar var veittur sem og stuðningur við atvinnuleit.
Spár stjórnvalda reyndust of svartsýnar því aðeins um 1% bænda tóku „útgöngugreiðsluna“ og um 5% bænda skildu við landið sitt fyrstu árin eftir afnám styrkjanna. Fjöldi gjaldþrota reyndist ekki mikið hærri en regluleg gjaldþrot bænda áður fyrr. Í mörgum tilvikum höfðu bændur verið í miklum rekstrarvandræðum þá þegar og flýtti breytingin því aðeins fyrir erfiðu en óhjákvæmilegu ferli. Einnig bauðst bændum fjárhagsaðstoð sökum hækkandi lánabyrði, því verð á landareignum lækkaði samhliða afnámi styrkjanna og vextir voru á þessum tíma í hæstu hæðum á Nýja-Sjálandi vegna óðaverðbólgu.[5]
Greinin gjörbreytt í dag
Framleiðni stórjókst í nýsjálenskum landbúnaði árin eftir afnám styrkja. Bændur brugðust við tekjuskellinum fyrstu árin með því að minnka útgjöld og notkun á áburði. Tekjufallið gekk að miklu leyti til baka örfáum árum síðar þegar heimsmarkaðsverð á kinda- og nautakjöti hækkaði og nýsjálenski gjaldmiðilinn veiktist. Í mörgum tilfellum hækkuðu tekjur umfram það sem þekktist á tímum styrkja. Afnám innflutningstolla hafði mikil áhrif á nýsköpun í greininni þar sem aukið vöruúrval ýtti undir samkeppni sem innlendir bændur þurftu nú að horfast í augu við. [6] Fáir Nýsjálendingar geta hugsað sér að snúa kerfisbreytingunum við í dag.[7]
Ríkisstuðningur til nýsjálenskra bænda er í dag með þeim lægstu meðal OECD ríkja, eða 0,3% af landsframleiðslu samkvæmt nýjustu skýrslu stofnunarinnar frá því í júní 2017. Þeir styrkir sem eftir sitja falla að mestu leyti undir almennar styrkveitingar, óháð framleiðslu, með áherslu á nýsköpun, endurmenntun og tækniþróun í landbúnaði. Til samanburðar situr Ísland í einu af efstu sætunum, þar sem styrkir til landbúnaðar nema um 1,2% af landsframleiðslu, fjórfalt hlutfall Nýsjálendinga. Stærstur hluti slíkra greiðslna eru framleiðslutengdar. Ef nánar er rýnt í tölurnar kemur í ljós að Ísland er í næstefsta sæti hvað varðar þá styrki sem eru taldir hvað mest „markaðstruflandi“ af OECD. Líklegra er að framleiðsla sé ekki í takt við eftirspurn þegar slíkar styrkveitingar eru til staðar og hafa greiðslurnar því neikvæð áhrif á heilbrigð viðskipti með vörurnar samkvæmt OECD. Ef litið er til nýsköpunar sést að af þeirri styrkveitingu sem ekki er framleiðslutengd fer hvað minnstur hluti til nýsköpunar hér á Íslandi samkvæmt mati OECD. Nýsjálendingar sitja hér mjög ofarlega.[8]
Lærdómur — skref í átt að breytingum
Sjaldnast er það svo að sjálfsagt sé að líta á reynslu annarra sem uppskrift að aðgerðarplani í smáatriðum. Auðfundnir eru þeir þættir sem gera sauðfjárrækt á Íslandi frábrugðna þeirri sem stunduð er á Nýja-Sjálandi. Þarlendis var ræktin þá þegar að mestu útflutningsgrein, auk þess sem greinin var mun stærri sem hlutfall af landsframleiðslu á sínum tíma en sauðfjárrækt er hér í dag. Þá má nefna fleiri þætti sem gera mætti enn betur en Nýsjálendingar, og læra af góðum ákvörðunum jafnt sem slæmum:
· Stuðningur við yngri bændur: Býli stækkuðu og blönduðum búum, með nautgripi og sauðfé, fjölgaði talsvert eftir breytingarnar. Stærri býli krefjast meiri fjárfestingar en þau smærri. Ungir bændur fundu því hlutfallslega meira fyrir breytingunum þar sem aðgangur þeirra að fjármagni var oftar en ekki erfiðari en eldri bænda. Hlutfall yngri bænda í stéttinni lækkaði talsvert fyrstu árin eftir afnám styrkja. Þróunin hefur ekki gengið tilbaka en stærri hópur ungs fólks fer nú í háskóla og sækir sér framhaldsmenntun en áður vegna betri tekjumöguleika sem setur strik í reikninginn. Hið opinbera hefði þurft að aðstoða yngri bændur við að skapa sér pláss innan sauðfjárræktar eftir afnám styrkja með því að auðvelda þeim að ráðast í fjárfestingar.
· Fjárfesting og nýsköpun á aðlögunartíma: Miklu máli skiptir að bændur hafi svigrúm til þess að ráðast í nýjar fjárfestingar og sinna nýsköpun. Erfitt getur reynst að standa í slíku á tímum breytinga. Því fyrr sem hagkvæm býli komast af stað á ný eftir afnám styrkja, því hraðari er aðlögunin. Framleiðniaukningin sem átti sér stað í nýsjálenskum landbúnaði er til marks um að það hefði margborgað sig að styðja enn frekar við fjárfestingar í greininni eftir kerfisbreytingar þarlendis — slíkt hefði getað hraðað aðlögun.
· Réttur tími breytinga: Efnahagslegur stöðugleiki skiptir sköpum þegar ráðist er í kerfisbreytingar, en í tilviki Nýja-Sjálands reyndi enn meira á bændur en ella sökum ólgu í efnahagslífinu. Ef ráðist er í kerfisbreytingar þegar vel gengur annars staðar í þjóðfélaginu er auðveldara að eiga við skammtímaáföll, sér í lagi ef atvinnuástandið er gott.
„Þar sem smjör drýpur af hverju strái“
Bændur á Nýja-Sjálandi brugðust við afnámi styrkveitinga með aukinni hagræðingu, en slíkt átti sér þó ekki stað fyrr en ljóst var að ekki yrði aftur snúið með styrkina. Ef ráðist yrði í breytingar á fyrirkomulagi sauðfjárræktarstyrkja á Íslandi, og landbúnaðarins í heild sinni, þarf ríkisstjórnin að hafa kjark til að fylgja slíkum breytingum eftir að fullu. Að sama skapi þarf að skapa þverpólitíska sátt um kerfisbreytingar svo ekki sé hægt ganga til baka með breytingar á nýju kjörtímabili.
Hvaða skoðun sem einstaklingar kunna að hafa á nýsjálenskri sauðfjárrækt og aðferðum þá hefur Nýsjálendingum þó tekist að halda greininni gangandi án mikilla ríkisafskipta í þrjá áratugi. Ástralir fóru svipaða leið og Nýsjálendingar, þó í fleiri skrefum yfir lengri tíma, lærðu af reynslu nágranna sinna og standa í dag nærri Nýja-Sjálandi í útflutningi lambakjöts. Talsverð framþróun hefur orðið í greininni, framleiðni aukist og tekjur bænda hafa aukist. Stærsti lærdómurinn er þó ef til vill sá að kerfisbreytingar geta verið af hinu góða þrátt fyrir sársaukann sem þeim fylgir til skemmri tíma.
Í því samhengi er við hæfi að vitna til lokaorða fyrrum framkvæmdastjóra Bændasamtaka Íslands og forsvarsmanna Búnaðarsambands Suðurlands úr úttekt á ferð til Nýja-Sjálands þar sem farið var yfir þarlenda sauðfjárrækt fyrir rúmum 15 árum. Ber úttektin heitið Þar sem smjör drýpur af hverju strái:
„Það leikur enginn vafi á að Nýsjálendingar standa ákaflega framarlega í öllu er viðkemur landbúnaði [] … eftir á hyggja er æði margt sem læra má af andfætlingum vorum. Kostnaðarvitund, afköst og nýting vinnuafls, landnýting og bústjórn, notkun verktaka og aðfanga, vinnuhagræðing. Þetta hugsar nýsjálenski bóndinn stöðugt um enda hefur hann ekki fast í hendi hvað hann fær fyrir vöruna — hann veit hins vegar að það kostar sitt að framleiða hana!“[9]
Þá þarf ekki að líta langt yfir skammt til að finna fleiri slík dæmi, en talsverðar breytingar áttu sér stað í upphafi aldarinnar þegar verndartollar á íslenskt grænmæti voru felldir niður samhliða breytingum á styrkjafyrirkomulagi til garðyrkjubænda. Samþætting og hagræðing í greininni leiddi til aukinnar skilvirkni og gagnaðist ekki einungis neytendum heldur einnig framleiðendum.
Krónan, lokun markaða eða getuleysi
Rót vanda sauðfjárbænda í dag hefur verið rekin til offramleiðslu. Sterkt gengi krónunnar og lokun útflutningsmarkaða eru fremstu ástæður þess að við sitjum uppi með rúmlega 1000 tonn af óseldu kjöti. Af þeim 10 þúsund tonnum sem hafa verið framleidd að jafnaði síðustu ár hefur um þriðjungur verið fluttur út. Jókst þetta hlutfall talsvert árin eftir hrun þegar krónan var hvað veikust en samkvæmt tölum Hagstofunnar hefur innlend neysla á kindakjöti aftur á móti minnkað statt og stöðugt síðustu 30 ár.
Hvort sem skuldinni er skellt á krónuna, lokun markaða eða getuleysi til að sjá áföll fyrir er ljóst að takmarkaður sveigjanleiki er í kerfinu til að bregðast við breyttum aðstæðum. Fram hefur komið að vandinn hafi verið fyrirsjáanlegur í marga mánuði, ef ekki ár, en lítið aðhafst. Byrðin var á stjórnvöldum að stíga inn og styðja frekar við greinina og ráðamönnum kennt um aðgerðaleysi. Sveigjanleikinn þarf að koma stjórnvaldamegin því bolmagn bænda er takmarkað til að laga sig að markaðsaðstæðum. Styrking krónunnar hefur haft áhrif á allflestar atvinnugreinar í landinu, en þær sem starfa óstuddar á samkeppnismarkaði hafa þurft að aðlaga framleiðslu sína og þjónustu að nýjum veruleika. Eru þetta sömu greinar og, líkt og sauðfjárrækt, nutu margar hverjar góðs af veikari krónu fyrstu árin eftir hrun.
Þau sem kerfið erfa
Ungir bændur eru hér að jafnaði til umræðu, enda stendur og fellur framtíð sauðfjárræktar með þeim og komandi kynslóðum. Þeir eru oftar en ekki í verstu fjárhagsstöðunni eftir að hafa keypt sig inn í beingreiðslukerfið. Síðustu búfjársamningar áttu að koma til móts við þennan hóp. Hér kom þó ekki til greina að umbylta kerfinu, heldur var vægi framleiðslutengdra styrkja aukið svo nýir bændur gætu fengið greitt fyrir sína framleiðslu til jafns við þá eldri. Kann það að hljóma réttlátt að jafna hlut bænda á þennan hátt, en breytingarnar hafa verið gagnrýndar fyrir að auka enn frekar framleiðsluhvatann í kerfinu og draga úr hvata til hagræðingar í greininni. Það orkar tvímælis að ekki hafi verið gerð krafa um langtímalausn á lágtekjustöðu bænda og ráðist í aðgerðir sem gætu ýtt undir framleiðni í greininni, og um leið fært sauðfjárrækt inn í framtíðina, ef nýliðun var útgangspunktur breytinga í síðustu búfjársamningum. Slíkar breytingar eru mögulegar, eins og sjá má af reynslu Nýsjálendinga á níunda áratugnum. Nýjustu fréttir af áhuga ungra bænda á að ganga úr greininni gefa til kynna að yngri kynslóðin sjái ekki fram á breytingar á kerfinu til hins betra.[10]
Tveir kostir í stöðunni
Að mati Viðskiptaráðs eru tveir kostir í stöðunni. Annars vegar að halda styrkveitingum til streitu en móta skýrari línur um framleiðslu sem eigi einvörðungu að standa undir innlendri neyslu og þar með tryggja Íslendingum aðgang að vörunni. Styrkveitingar til framleiðsluaukningar fyrir útflutning eru undir þessum kringumstæðum ekki við hæfi, og vöxtur greinarinnar því takmarkaður. Hins vegar að stefna að öflugum útflutningi á hágæða vöru samhliða innlendri sölu, þar sem bændum er frjálst að stýra sínu framleiðslumagni eftir eftirspurn markaða, án styrkja. Viðskiptaráð telur síðari kostinn óneitanlega betri til lengri tíma litið líkt og nýsjálenska dæmið sannar. Viðskiptaráð hvetur því stjórnvöld og bændur til að hefja samtalið um kerfisbreytingu.
— — — — — — — — — —
[1] Financial Times (2017), „New Zealand shows British farmers how to embrace Brexit“, Lattimore (2006), „Farm Subsidy Reform Dividends“
[2] Lattimore (2006)
[3] Rae, Nixon & Lattimore (2003), „Adjustment to Agricultural Policy Reform: Issues and Lessons from the New Zealand Experience“, Lattimore (2006)
[4] Rae et al (2003)
[5] Lattimore (2006)
[6] Lattimore (2006)
[7] Financial Times (2017)
[8] OECD (2017), “Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2017”
[9] Búnaðarsamband Suðurlands (2001) Þar sem smjör drýpur af hverju strái“
[10] RÚV (2017) „Tilboð ráðherra höfðar til ungra bænda“
