Stendur ríkið í vegi fyrir bættum námsárangri?

Bókaútgáfa á Íslandi er starfrækt á almennum samkeppnismarkaði og sætir eðlilegum markaðslögmálum. Á því er þó ein undantekning: útgáfa námsbóka fyrir nemendur í grunnskólum. Á þeim markaði er ríkið langstærsti útgefandinn í gegnum Menntamálastofnun, sem áður hét Námsgagnastofnun.

Ríkiseinokun á útgáfu námsbóka

Fyrirkomulag á útgáfu námsbóka hér á landi hefur verið umdeilt allt frá því að frumvarp um ríkisútgáfu námsbóka var fyrst lagt fram árið 1931. Við setningu laganna var tekist á um hvort bókaútgáfu væri best borgið með ríkisafskiptum og hefur fyrirkomulagið verið þrætuepli hér á landi allar götur síðan.

Í dag er eitt af lögbundnum verkefnum Menntamálastofnunar að sjá nemendum í skyldunámi fyrir námsgögnum og á stofnunin með því að stuðla að umbótum og framþróun í skólastarfi. Menntamálastofnun afhendir skólum námsgögn án endurgjalds.

Samkeppnisforskot stofnunarinnar gagnvart öðrum útgefendum á þessum markaði undir þessu fyrirkomulagi er því svo mikið að útkoman er sambærileg og ef um ríkiseinokun væri að ræða. Slíkt fyrirkomulag stendur í vegi fyrir framþróun á sviði námsgagna og er því steinn í götu bættrar kennslu og námsárangurs íslenskra barna.

Stenst ekki erlendan samanburð

Ef horft er til þeirra þjóða sem við berum okkur hvað oftast saman við, hvort sem það eru Norðurlandaþjóðirnar eða Vestur-Evrópuþjóðir er Ísland sér á báti varðandi miðstýringu á útgáfu til grunnskóla. Þó eru þar sömu meginmarkmið höfð að leiðarljósi um jafnrétti til náms og aðgengi nemenda í skyldunámi að ókeypis námsgögnum.

Undantekning á þessu eru Færeyjar en frændur okkar í austri styðjast við sambærilegt fyrirkomulag og er hér á landi. Þar eru þó auðséðir markaðsbrestir sem réttlæta þátttöku stjórnvalda þar sem bókaútgefendur hafa hingað til ekki lýst sig reiðubúna til að standa að námsgagnaútgáfu á færeyskri tungu. Sú staða er ekki uppi á Íslandi, en íslenskir bókaútgefendur hafa þvert á móti gagnrýnt núverandi fyrirkomulag.

Kennsluefni ábótavant

Árið 2005 var viðhorf kennara, skólastjórnenda og bókaútgefenda til núverandi fyrirkomulags bókaútgáfu kannað. Meðal þess sem kom í ljós var að 94% aðspurðra kennara töldu mjög eða frekar mikilvægt að framboð og val á námsefni yrði aukið og 81% töldu mjög eða frekar mikilvægt að endurnýja námsefni. Leiddi könnunin einnig í ljós að kennarar notuðu heimatilbúið efni til að mæta þörf á nýju og endurbættum gögnum því 80% kennara notuðu efni til kennslu sem þeir höfðu útbúið sjálfir og 52% notuðu efni frá öðrum kennurum.

Þá var einnig leitað til útgefenda til að sjá hvort einkaaðilar væru í stakk búnir til að standa að útgáfu námsefnis fyrir grunnskóla. Allir þeir útgefendur sem rætt var við voru tilbúnir til að taka þátt í námsbókamarkaði fyrir grunnskóla, enda standa þeir flestir nú þegar að útgáfu námsbóka fyrir framhaldsskólastigið.

Stuttu seinna var lagt fram frumvarp til laga um námsgögn, sem varð að lögum í mars 2007. Í greinargerð frumvarpsins mátti finna ítarlega úttekt á útgáfu námsgagna á Íslandi í gegnum árin og þar segir m.a.:

„Af þessu yfirliti um þróun námskrárgerðar má draga þá ályktun að það skipulag sem er á námsgagnaútgáfu í dag sé ekki í samræmi við þróun sem hefur verið í skólastarfi og skólakerfinu hér á landi eins og annars staðar í vestrænum löndum, í átt til dreifstýringar, sveigjanleika og fjölbreytni.“

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu frumvarpshöfunda voru engar umsvifamiklar breytingar gerðar á útgáfustarfseminni með samþykkt nýrra laga um námsgögn.

Námsárangur lakari en annars staðar

Samhliða þessu fyrirkomulagi hafa íslenskir nemendur dregist hratt aftur úr nemendum annarra Norðurlanda í samræmdum könnunum PISA, en þeir mældust lægstir allra á Norðurlöndunum í þeim þrem flokkum sem prófað var úr.

Heimild: PISA (2015).

Hér skal ósagt látið hversu mikil áhrif stefna hins opinbera í gerð námsefnis fyrir grunnskóla hefur haft. Það er þó ljóst að aðgengi að fyrsta flokks námsgögnum er ein meginforsenda þess að nemendur hér á landi séu samkeppnishæfir við skólasystkini sín erlendis.

Námsgagnasjóður lítið skref í rétta átt

Með lögum um námsgögn sem samþykkt voru árið 2007 var þó stigið lítið skref í rétta átt með stofnun Námsgagnasjóðs. Hlutverk Námsgagnasjóðs er að leggja grunnskólum fé til námsgagnakaupa umfram þau gögn sem Menntamálastofnun býður. Þannig á sjóðurinn að tryggja aukið svigrúm til skóla til námsgagnakaupa. Umfang sjóðsins er hins vegar lítið. Árið 2015 nam úthlutun sjóðsins til allra grunnskóla landsins rétt rúmlega 50 milljónum króna, eða 1.143 kr. á hvern grunnskólanema. Stendur sjóðurinn því einungis undir litlum hluta námsgagnakostnaðar hvers nemanda.

Heimild: Menntamálastofnun, ársskýrsla Námsgagnasjóðs

Betri námsárangur undir frjálsara fyrirkomulagi

Líkt og sjá má á myndinni hér að neðan bendir alþjóðlegur samanburður til þess að fylgni sé milli auknu sjálfstæðis skóla og bætingu námsárangurs. Með auknu sjálfstæði er átt við að menntastofnanir á öllum skólastigum njóti svigrúms til að haga kennslu með þeim hætti sem stjórnendur og kennarar þeirra telja árangursríkastan. Það á jafnt við um efnistök, kennsluhætti og fyrirkomulag náms. Að mati okkar ætti skólum að vera frjálst að móta eigin námskrár útfrá þeim grunnviðmiðum sem lögð væru fram í aðalnámskrá. Þannig fengju skólastjórnendur svigrúm til að nota það kennsluefni og haga sinni kennslu þannig sem þeir telji að henti þörfum síns nemendahóps sem best.

Heimild: PISA 2015, Hanushek (2011)

Líkt og á öðrum mörkuðum skiptir máli að samkeppni fái að njóta sín þegar kemur að gerð og útgáfu námsgagna þannig að gæðin séu sem mest og framþróun eigi sér stað. Með opinberri útgáfustarfsemi er slíkri samkeppni raskað þar sem hið opinbera og einkaaðilar keppa ekki á jafnréttisgrundvelli. Þetta fyrirkomulag kemur í veg fyrir heilbrigða samkeppni á milli ólíkra útgefenda um gerð námsgagna og kennsluefnis fyrir nemendur í skólum hérlendis. Væri einkaaðilum alfarið eftirlátin útgáfa námsgagna myndi það stuðla með beinum hætti að bættri þjónustu við nemendur í skólakerfinu.

Stígum skrefið til fulls

Að okkar mati ætti skrefið sem stigið var að litlum hluta með stofnun Námsgagnasjóðs að vera stigið til fulls. Námsgagnasjóður ætti þannig að sjá um úthlutun á öllu því fjármagni sem grunnskólar þurfa til námsgagnakaupa. Skólar myndu síðan ráðstafa úthlutuðu fjármagni eins og þeir telja sjálfir að sé nemendum fyrir bestu. Samhliða ætti að einskorða hlutverk Menntamálastofnunnar í útgáfumálum við það að hafa eftirlit með því að námsgögn sem keypt eru af skólunum uppfylli þær kröfur sem settar eru fram í aðalnámsskrá. Með slíkri breytingu væri samkeppni innleidd í útgáfu námsefnis fyrir grunnskólanema.

Einokun í útgáfu námsgagna þjónar ekki hagsmunum nemenda. Þá réttlæta engir sjáanlegir markaðsbrestir það forskot sem ríkið hefur skapað sér á markaðnum í krafti lagasetningar. Við fögnum því að ný ríkisstjórn virðist taka undir þessi sjónarmið, en í stjórnarsáttmála hennar segir:

„Ríkið færi útgáfu námsefnis í auknum mæli til sjálfstæðra útgefenda sem gegna mikilvægu menningarhlutverki með fjölbreyttri útgáfustarfsemi“.

Við vonum að framangreindar breytingar eigi sér stað fyrr en síðar. Þær eru bæði stórt og mikilvægt skref til að bæta gæði náms á grunn- og framhaldsskólastigi. Nemendur eiga skilið að ekki sé beðið lengur.