Tækifæri í opinberum framkvæmdum — samvinnuleið (PPP)
„Innviðir“ voru eitt helsta kosningamálið síðasta haust. Þverpólitísk sátt virðist vera um að mikillar uppbyggingar sé þörf en helsta ágreiningsefnið er fjármögnun slíkra verkefna. Arðgreiðslur úr bönkunum áttu að fjármagna verkefnin að hluta eða tekjur af hátekjuskatti. Eins hefur verið rætt um aðkomu lífeyrissjóðanna að stórum opinberum framkvæmdum. Fjármögnunarleiðin sem minna hefur farið fyrir í umræðunni er „samvinnuleið“ einkaaðila og hins opinbera, eða sem á ensku er kallað „PPP“ (e. public-private partnership).
Mörg af þeim verkefnum sem nefnd eru í stjórnarsáttmálanum gætu hentað sem einkaframkvæmdir eða samvinnuverkefni einka- og opinberra aðila en þar segir:
„Brýn verkefni blasa við í innviðauppbyggingu um land allt. Þar má nefna verkefni í samgöngum, fjarskiptum, veitukerfum og annarri mannvirkjagerð. Svigrúm er á næstu árum til að nýta eignatekjur ríkisins í slík verkefni og tryggja þannig þá traustu innviði sem eru forsendan fyrir fjölbreyttu og kröftugu atvinnulífi um land allt.
Ríkisstjórnin vill hraða uppbyggingu í vegamálum og öðrum samgönguinnviðum bæði með nýframkvæmdum og viðhaldi. Við forgangsröðun í vegamálum verður sérstaklega litið til ólíkrar stöðu svæða, ferðaþjónustu og öryggissjónarmiða.“
Fjárfestingarþörf í innviðum landsins jöfn einum þriðja af fjárlögum þessa árs
Ef árleg meðalfjárfesting ríkissjóðs á árunum 1996–2008 er borin saman við árin 2010–2015 má varlega áætla að uppsöfnuð fjárfestingarþörf vegna þessara 6 ára sé 70 milljarðar. Þetta er þrátt fyrir aukið álag á ýmsa innviði meðal annars vegna aukins straums ferðamanna og fólksfjölgunar. Svo dæmi séu tekin hefur álagið á vegi landsins mælt í eknum kílómetrum rúmlega tvöfaldast frá árinu 1990. Ef fyrrnefnd fjárfestingarþörf ríkissjóðs yrði unnin upp á 5 ára tímabili, auk þess sem árleg fjárfesting myndi halda í horfinu við fyrra meðaltal, stefnir í heildarfjárfestingu upp á um 270 ma. kr. — eða sem nemur um þriðjungi af heildarútgjöldum ríkissjóðs sem boðuð eru í fjárlögum þessa árs.
Ljóst er að á tímum þenslu í efnahagslífinu hefur hið opinbera ekki svigrúm til þess að ráðast í fjárfestingar af þessari stærðargráðu. Flest öll ráðuneyti gera nú kröfu um aukið fjármagn en augljóst er að ekki er hægt að verða við bón allra sem sækjast eftir auknum opinberum fjármunum. Þó Viðskiptaráð hafi lengi talað fyrir mikilvægi forgangsröðunar í opinberum útgjöldum, liggur einnig fyrir að sækja má fjármagn á aðra staði. Þar liggur beint við að auka samvinnu hins opinbera við einkaaðila í verkefnum sem kalla má samvinnuleið (PPP verkefni). Eins og hér verður farið yfir er utanaðkomandi fjármagn þó ekki eini ábati slíkrar samvinnu.
Aðgangur að fjármagni, minni áhætta og aukin skilvirkni fylgja samvinnuverkefnum
Algengasta mynd PPP verkefna er 20–25 ára samningar þar sem verkefnið er í 100% eigu einkaaðilanna. Í slíkum samningi er hönnun, framkvæmd, rekstur og viðhald á herðum einkaaðila. Að samningstíma loknum er eignin afhent hinu opinbera, ýmist gjaldfrjálst eða gegn fyrirfram ákveðnum skilmálum. Dæmi um slíkan samning er Hvalfjarðargöngin en stefnt er að því að afhenda þau ríkinu skuldlaust á þessu ári, 20 árum eftir opnun ganganna.
Kostir aðkomu einkaaðila að uppbyggingu innviða einskorðast ekki við fjármögnun verkefna heldur hafa dæmin sýnt fram á margvíslegan ábata af slíkum verkefnum. Skilgreina mætti slíka ábata á fjóra vegu: meiri áhættudreifing, aukin skilvirkni, aukið svigrúm ríkisins til að sinna grunnþjónustu og stöðugra viðhald.
1 Meiri áhættudreifing
Öll áhætta sem skapast af framkvæmdinni eða rekstri eignarinnar fellur á einkaaðila. Ekki má gera lítið úr áhættu hins opinbera af hefðbundinni innviðauppbyggingu. Í því samhengi má horfa til Orkuveituhússins, Landeyjahafnar, Hörpu og fleiri verkefna sem hafa reynst mun dýrari í framkvæmd eða rekstri en lagt var upp með. Í þessu samhengi skiptir miklu máli að traustur framkvæmdar- og rekstraraðili sé fenginn að borðinu.
2 Aukin skilvirkni
Einkaaðilinn hefur beinan hag af því að framkvæmd gangi snurðulaust fyrir sig og hefur því mikinn hvata til þess að klára verkefnið á tilsettum tíma. Þó á bakvið slíka fjárfestingu sitji þolinmótt fjármagn þá er mikill þrýstingur á þá sem ábyrgð bera á verkefninu að halda uppi arðsemisstiginu sem skilar sér í auknu tíma- og kostnaðaraðhaldi. Slíkur þrýstingur er oftar en ekki minni þegar hið opinbera er framkvæmdaaðili, meðal annars vegna umboðsvanda hjá hinu opinbera. Afleiðingin er sú að einkaframkvæmdir fara að jafnaði sjaldnar og mun minna fram úr kostnaðaráætlun heldur en opinberar framkvæmdir.
Samkvæmt rannsókn Ríkisendurskoðunar Bretlands voru samstarfsverkefni afhent á eða á undan áætlun í 65% tilfella samanborið við 54% opinberra verkefna. Þá voru rétt tæplega 70% verkefna afhent á kostnaðaráætlun en 63% hjá hinu opinbera.
Í ástralskri rannsókn þar sem 54 PPP verkefni voru skoðuð fór aðeins eitt fram úr kostnaðaráætlun en PPP verkefni voru að meðaltali tilbúin 3% á undan áætlun en opinber verkefni fóru að meðaltali 24% fram úr áætlunum.
Þá kom fram í bandarískri rannsókn á vegaframkvæmdum einkaaðila þarlendis að einkaframkvæmdir hafi farið að meðaltali 0,81% fram úr kostnaði og auk þess afhent að meðaltali á réttum tíma samanborið við 12,71% framúrkeyrslu á kostnaði og 4,34% á tíma hjá hinu opinbera.
Erfitt er að gera slíkan samanburð hér á landi, fyrst og fremst vegna skorts á verkefnum. Hins vegar er ljóst að mikil tækifæri eru til að gera betur þegar kemur að skilvirkni opinberra framkvæmda. Í rannsókn Dr. Þórðar Víkings Friðgeirssonar hjá Háskólanum í Reykjavík koma fram vísbendingar um að á árunum 1990–2010 hafi 90% opinberra framkvæmda farið fram úr áætlunum og nam meðal framúrkeyrsla í tengslum við kostnað að meðaltali 63%. Til samanburðar fóru Hvalfjarðargöng 24% fram úr kostnaðaráætlun.
3 Aukið svigrúm ríkisins til að sinna grunnþjónustu
Í samvinnuverkefni (PPP) stendur hið opinbera ekki frammi fyrir miklum stofnkostnaði heldur dreifast útgjöld þess yfir lengra tímabil. Fjármagn sem annars hefði verið fast er þar af leiðandi hægt að nýta í nauðsynlega grunnþjónustu á vegum hins opinbera.
4 Tryggir stöðugt viðhald á eignum
Að lokum má benda á að undir flestum kringumstæðum sér þjónustuaðili um allt viðhald á samningstímanum samkvæmt samningi þegar um samvinnuverkefni ræðir. Viðhald á innviðum er því tryggara en ella og víkur ekki þegar hallar undan fæti hjá hinu opinbera líkt og gerðist á árunum eftir hrun.
Lærum af velgengni erlendra samvinnuverkefna
Aðkoma einkaaðila að einstökum innviðaverkefnum hefur verið afar takmörkuð á Íslandi og mun minni en í löndum sem við berum okkur gjarnan saman við. Til samanburðar má nefna að í Noregi eru í burðarliðnum samvinnuverkefni (PPP) fyrir alls 280 milljarða íslenskra króna, eða sem samsvarar rúmlega 10 Hörpum, og í Danmörku eru fjölmörg dæmi um vel heppnaðar framkvæmdir undanfarin ár. Finna má dæmi um umfangsmikil samstarfsverkefni í nær öllum löndum Evrópu.
Hér á landi eru Hvalfjarðargöng líklega það verkefni sem kemur upp í hug flestra þegar rætt er um samstarf einkaaðila og hins opinbera. Framkvæmd og rekstur ganganna hafa gengið vonum framar og eru göngin því einstakt fordæmi fyrir því að slíkt samstarf geti vel gengið hér á landi. Samstarfsverkefni einskorðast þó ekki við gangagerð eða vegaframkvæmdir. Egilshöll, Reykjaneshöllin og Iðnskólinn í Hafnarfirði eru t.a.m. öll dæmi um vel heppnuð samvinnuverkefni hins opinbera og einkaaðila.
Ljóst er að samvinnuverkefni hins opinbera við einkaaðila hentar ekki undir öllum kringumstæðum, meðal annars vegna lítils sveigjanleika í samningum. Þegar óvissa ríkir um rekstrarform fjárfestingar og/eða líklegt er að breytingar á eigninni eða rekstrinum muni eiga sér stað á samningstímanum getur til dæmis verið betra að hið opinbera stýri að öllu leyti framkvæmdinni sem og fjármögnun.
Aftur á móti eru fjölmörg dæmi um verkefni sem ráðast þarf í á komandi misserum sem gætu hentað vel sem samvinnuverkefni vegna þeirra fjölmörgu kosta sem hér hafa verið upptalnir. Þannig gæti aðkoma einkafjárfesta til dæmis flýtt fyrir uppbyggingu Keflavíkurflugvallar eða nýs Landspítala. Þá gæti skilvirkni samvinnuverkefna komið sér vel við uppbyggingu nýs Laugardalsvallar eða svokallaðrar Borgarlínu á höfuðborgarsvæðinu.
Fjármálastofnanir og einkafjárfestar hafa undanfarið ítrekað lýst yfir áhuga á því að koma að slíkri uppbyggingu. Tækifæri lífeyrissjóða til samvinnuverkefna virðist einnig vera mikil þar sem þeir horfa til mjög langs tíma og standa frammi fyrir miklu innflæði um þessar mundir. Þegar áhugi einkafjárfesta er til staðar ættu stjórnvöld að horfa sérstaklega til samstarfs og þannig leitast til þess að hámarka skilvirkni framkvæmdarinnar. Fjölbreytni í framkvæmdafyrirkomulagi hins opinbera er öllum til hagsbóta.
