美國總統圖書館簡介
蔡英文總統出訪時過境美國洛杉磯,並選擇在雷根總統圖書館( Reagan Presidential Library)的柏林圍牆紀念物前發表談話,似乎為總統的出訪增添一點話題。

據中央社報導,臺灣歷任總統若有機會過境洛杉磯,都會前往雷根總統圖書館,畢竟就政治聯想上,雷根總統執政時提出的六項保證,仍是美國在與臺灣斷交後,延續至今對台政策的基礎方針。
或許因為這次出訪,國內民眾會對於雷根總統圖書館產生一點好奇。什麼是總統圖書館,裡面放了什麼書。
雷根總統圖書館是目前美國13座近現代總統圖書館的其中一座,也是建物最大一座*註1。儘管字義上取圖書館(library)之名,但從館藏內容、設施功能以及管理單位,總統圖書館與一般大家想像的圖書館可能有段差距,實際上任何一個總統圖書館,其本質是一個結合博物館與檔案館功能的單位,前者是讓到訪的旅客能夠從家具擺設到展覽體驗過往總統的政績與生活,而後者則是於館內收藏總統經由公務、私人所產生的文書或是任內留下的文物。
從20世紀起,從胡佛( Herbert Hoover, 1929-1933在任)總統開始歷任總統圖書館皆由統管美國檔案的美國國家檔案紀錄總署(National Archives and Records Administration, 簡稱NARA)底下的總統圖書館辦公室負責管理。至小布希( George Walker Bush, 2001–2009在任)總統為止,目前總共有13座NARA管理的總統圖書館,在NARA網站也陳列14座總統圖書館的網站。(你說看到14座,的確,不是你眼睛業障重。最近一任卸任歐巴馬( Barack Obama)總統的圖書館網站已經開設,但歐巴馬的總統圖書館將會是一個完全數位化的總統圖書館系統,而尚未建成的實體歐巴馬的總統中心(presidential center)則是不隸屬NARA管理但維持合作關係。)
除了由NARA管理的總統圖書館,另外有12座總統圖書館,不經由聯邦和NARA管理,而是由私人基金會、當地文史團體或是州政府成立與管理。包含華盛頓、傑佛遜、林肯等在對美國歷史具有深遠影響的總統,也會有設立非官方管理的總統圖書館供做研究與參觀。
無論是官方或是私人成立的總統圖書館,大抵上具有兩個主要功能:1. 集中收藏與總統相關的歷史文件及文書 2. 開放作為大眾參觀,了解總統在其任內的政績以及生活。雖然總統圖書館的運作已經建立典範,也是世上他國在創立總統檔案館必然要參考的對象,但總統圖書館的發展實際上不到百年,百年之中如何建立起制度,實際上與第一座總統圖書館有很大關係。
起源
總統圖書館最早可以追溯到1939年,由小羅斯福(Franklin Delano Roosevelt)總統捐贈其私人與任內的官方文書無償捐給美國政府,同時將位於其故鄉Hyde Park的不動產撥一塊出來,並由小羅斯福總統的好友協助成立基金會建設第一座總統圖書館。
在小羅斯福總統前,與總統有關的公私文書,在總統卸任後也隨著總統個人帶離辦公室,在1800年前的文書大多流落民間或是已不知去向,1800年國會圖書館成立後,部分被認為具歷史價值的文書還有機會安置於國會圖書館中,但原則上與總統有關的文書是能夠被總統在卸任後任意銷毀,或是流落在不同地方保存。儘管從美國開國到1930年代,已經有幾名總統曾意識到保存歷史文書的需求,但缺少具體法令、沒有無償捐獻的誘因以及後續維持檔案管理的保證,加上總統本人或是家族仍會希望掌控對於文書的一些控制權,對於妥善總統的公私文書的議題始終沒有結論。
直到小羅斯福總統,在1939年了籌建了第一座總統圖書館,以便於存放其政治生涯紀錄。小羅斯福在任期之初就意識到總統圖書館存在的必要性。這可能是來自於在羅斯福總統任內創立的國家檔案館,順勢帶動檔案利用的需求和意識。另一方面,20世紀初錄音以及影像等技術進步下,產生了比以往紙本記錄來說更多樣化的官方紀錄,技術的進步也帶起保存總統相關紀錄的討論。此外,小羅斯福自身對於保存歷史紀錄的敏感度,亦或者可以說在其所執政時那動亂卻也輝煌的年代,讓其更意識到總統文書保存的重要性。不過就背景來看,在20世紀初公眾對於總統所產生的相關紀錄的興趣,已經遠大於總統個人以及家族將文書視為私人財產的主張,情勢上大眾會期待總統的文書檔案能公諸於世。另一方面,小羅斯福的創舉也不單純只是其個人的遠見,實際上也反映在美國國家檔案館成立後,歷史學者、檔案人員以及圖書館員的意見直接映在保存與利用總統檔案的討論上(詳情可見Cox "America’s pyramids: Presidents and their libraries" )。
小羅斯福的創舉,樹立了往後總統圖書館的基本運作模式,第一個典範是總統圖書館由私人募款建造,當建造完畢後再移交由NARA管理,第二個典範則是總統圖書館的位置基本上都是在總統的故鄉設立。小羅斯福的先例,也影響了後續三條成文的總統圖書館法。
總統圖書館法與總統紀錄法
1955年杜魯門總統於其任內準備循例打造其總統圖書館,並促成總統圖書館法(Presidential Libraries Act)正式立法。值得注意的是,這套法律並非一套強制徵收總統文書的法律,其目的在於鼓勵總統將其文書捐贈給國家,而國家將依據法律中賦予的責任管理這些捐贈出來的文書。對於美國來說,總統所捐贈的是包含土地、建物到內部財產都一應俱全的的禮物(gift),NARA則是代表美國接受這份禮物的單位。這項法律依循小羅斯福所創的先例,也就是總統圖書館由私人籌建,而後由NARA繼續管理,直到1977年,所有美國總統也都循這個「慣例」籌建總統圖書館:也就是總統的相關文書仍被視為是總統個人財產,但總統與政府達成一種轉贈默契以及管理責任。
不過到了1974年9月,因為水門案主動宣布辭職的尼克森總統(Richard Nixon)和主管美國政府財產與文書的行政事務管理局(General Services Administration)達成協議,宣布尼克森總統的所有相關紀錄將被封存並限制閱覽,並允許尼克森在三年後銷毀所有除錄音帶以外有關的紀錄、並且1984年後可以銷毀所有屬於總統的紀錄。這固然是聲望跌至谷底的前總統想確保其相關紀錄能永遠不見天日,但大眾對這件事的反彈也可想而知,這件事情直接促成1974年的總統紀錄與材料保護法(Presidential Recordings and Materials Preservation Act, PRMPA),在這項法令中,除了被認定真正私人或是無關總統職務的文書外,針對性地將尼克森所有紀錄收為國有。
在PRMPA前,普遍仍視總統文書為總統個人資產,就連檔案人員與圖書館員也幾乎沒有過主張過總統的文書是一種公共財。但水門案的爭議以及尼克森的舉動扭轉了這個想法,有更多歷史學者與檔案人員開始思考總統文書的公共性,這些意見直接促成了1978年的總統紀錄法(Presidential Records Act, PRA)。PRA透過定義總統紀錄(presidential record)一詞規範收為國有的總統相關文書,從1981年1月20日後(雷根總統上任後)總統紀錄將直接由NARA控管,正式將總統的相關文書從私人資產變換到公共財產。
在此之後,隨著總統圖書館越來越多,聯邦政府每年花費在維護這些總統圖書館的經費也隨之增加,難免有人對於維持一個卸任總統,但卻只有少數研究人員和遊客會去利用圖書館感到不滿。對於總統圖書館的營運感到憂心忡忡的公眾和議員們,提出了總統圖書館法(1986),從規模上限制總統圖書館的規模,並要求籌建圖書館的基金會必須要有一定從募得中一定比例的費用營建和維持圖書館營運。這項法案目的除了降低國家對於圖書館的營運經費挹注,另一方面的意義卻也在於總統圖書館將不再只是對於研究者有意義,為了籌資而規劃的募款方案或是收費行程,其實也是讓所有大眾都有機會能參與其中。儘管一直以來有些人主張不該花費公帑建設一座專屬於總統的個人紀念館,但對於支持總統圖書館的人來說,特別是對於檔案管理,總統圖書館的運作既是官方與民間共同合作的良好典範,也是目前把相同來源的檔案集中保存也是最為理想的方式。
後歐巴馬時代─未來可能的總統圖書館新典範?
看似從20世紀初以來,總統圖書館的運作模式已經形成一種既定模式,至少到小布希的總統圖書館來說皆是如此。不過歐巴馬總統的「線上」總統圖書館以及,位於芝加哥的歐巴馬總統中心(Obama Presidential Center)─或許會為接下來的總統圖書館運作寫下新的先例。
歐巴馬總統圖書館目前已經正式成立,和過往所有總統圖書館不同,由NARA負責管理的這座總統圖書館,是一座完全數位化的圖書館,在未來NARA完全數位化歐巴馬所留下的所有紀錄後,也將在NARA所屬的館舍存放這些紀錄─而不是放在實體的總統圖書館中。而實體館─歐巴馬總統的總統中心已正式動工,預計在2021年正式營運。這座中心將不加入NARA管理的總統圖書館系統中,意即在從創建到營運,歐巴馬的總統中心將無法得到聯邦政府的資金挹注,但這也同時鬆綁了法規中對於總統圖書館的設計限制以及籌建資金的要求。歐巴馬期待這座總統中心不只是國家拿納稅人經營的個人紀念館,更多的是與社區以及鄰近文教單位的合作。
歐巴馬其總統任內的所產生的紀錄,依法仍屬於國家所有,並保存於NARA所管理的館舍,當歐巴馬總統中心需要實體物件展示時,還是得依照NARA的要求負起使用上所需的責任。不過在數位化的時代,歐巴馬的任內的總統紀錄,也透過數位化的方式,在其總統中心被利用(但細節仍未知)。也就是說,這座最新的總統中心仍保有傳統總統圖書館的參觀和典藏功能,只是這些總統的紀錄將不會在裏頭。而這樣的運作方式是否是新的創舉,或是曇花一現,仍有待觀察。
註1:整體占地面積最大的是詹森總統圖書館與甘迺尼總統圖書館,館藏量最大的則是柯林頓總統圖書館,而電子館藏量最多的則是小布希總統圖書館(目前尚未統計,但全數位化的歐巴馬總統圖書館可能超越小布希)(詳情可見 Daellenbach “The Ronald Reagan Presidential Library”)
參考資料
關於總統圖書館的歷史以及相關資料,可見:
National Archives “Presidential Library History”
https://www.archives.gov/presidential-libraries/about/history.html
National Archives “Frequently Asked Questions” https://www.archives.gov/presidential-libraries/about/faqs.html
Richard J. Cox, “ America’s pyramids: Presidents and their libraries” Government Information Quarterly 19 (2002) 45–75 https://core.ac.uk/download/pdf/129744641.pdf
關於本文提到小羅斯福總統圖書館可見
張玉華 "羅斯福總統圖書館簡介" 檔案季刊 11. 2 (2012) 96-100 https://www.archives.gov.tw/Book/MPBook.aspx?cnid=1680&c=879
關於本文書寫的動機雷根總統圖書館,可見:
Dennis A. Daellenbach "The Ronald Reagan Presidential Library" Government Information Quarterly 11. 1(1994):23–35
https://doi.org/10.1016/0740-624X(94)90028-0
關於總統圖書館相關法律,可見:
National Archives “Presidential Libraries Act of 1955"
https://www.archives.gov/presidential-libraries/laws/1955-act.html
National Archives "Presidential Libraries Act of 1986" https://www.archives.gov/presidential-libraries/laws/1986-act.html
National Archives "Presidential Records Act (PRA) of 1978"
https://www.archives.gov/presidential-libraries/laws/1978-act.html
National Archives “Presidential Recordings and Materials Preservation Act (PRMPA) of 1974"
https://www.archives.gov/presidential-libraries/laws/1974-act.html
關於歐巴馬總統圖書館與總統中心,可見:
Barack Obama Presidential Library
https://www.obamalibrary.gov/about-us
Blair Kamin, Katherine Skiba and Angela Caputo “Obama Presidential Center breaks from National Archives model” Chicago Tribune 11 May, 2017. http://www.chicagotribune.com/news/obamacenter/ct-obama-center-met-0512-20170511-story.html
Daisy Alioto “From Nixon to Obama — What Presidential Libraries Say about the Leaders Who Built Them” Artsy Jul 7, 2017 https://www.artsy.net/article/artsy-editorial-nixon-obama-presidential-libraries-leaders-built
USC Master’s in Library Science Online “Are Presidential Libraries Evolving?” https://librarysciencedegree.usc.edu/resources/articles-and-blogs/are-presidential-libraries-evolving/
