「法官檢察官案件量負擔大,辦案品質受影響」原因分析報告

時瑋辰
時瑋辰
Feb 1, 2017 · 46 min read

作者:時瑋辰(臺灣臺中地方法院法官)

( 本文為財團法人民間司法改革基金會舉辦之全民司法改革運動第二階段中,針對「法官檢察官案件量負擔大,辦案品質受影響」問題之原因分析報告,完成日期為2016/6/18,經重新校正並調整格式後刊載於此,最新修改日期:2017/1/31)

#司法改革 #法官檢察官案件量 #司法過勞 #司法窮忙 #司法不信任


分析範圍

此問題已經寫明是針對「法官檢察官案件量負擔大」、「基層法官或檢察官」,則問題的範圍應該是排除具有司法行政職務而得以減免辦案量之法官、檢察官,例如檢察長、主任檢察官、院長、庭長等。而此問題又言明「面對社會輿論與限時結案的壓力,因為人力、資源不足,使得部分案件調查或審理未能完善」,自應排除不負有事實調查職務之法官、檢察官,例如最高法院、最高檢、高檢等。

此問題之核心在於「案件量負擔大」與「辦案品質受影響」之關係,依循此脈絡,在問題的分析上,應該有兩個部分:1. 了解法官、檢察官案件量負擔之情形;2. 是否有因案件量負擔大,而影響辦案品質之情形。

筆者本人為服務地方法院刑事庭未滿3年之候補法官,雖於極短之時間內、盡力以自己之人際網路,蒐集辦理不同事務、服務於不同單位之經驗及意見,惟礙於自己經驗及蒐集管道之限制,未必能完整掌握此問題,所以報告可能會受限於自身經驗及能力之影響。

利害關係人

法官、檢察官、司法行政單位、司法輔助人力(檢察事務官、書記官、法官助理)、司法警察、當事人、律師、社會輿論

相關法律

刑事訴訟法第231條之1(退案審查制)、第258條第1款(再議)、第161條第2項(起訴審查制)、第319條(自訴)、第161條第1項(檢察官舉證責任)、第264 條(起訴書之記載)、刑法第168條(偽證罪)、第169條(誣告罪)、法院組織法(員額)、法官法、候補試署法官辦理事務及服務成績考核辦法

相關議題

檢察官部分

司法警察考績制度、雙偵查主體、退案審查制、假性財產犯罪、以刑逼民、濫訴或地毯式提告、當事人多元期待、法院缺乏可預測性、偵續不當發回、檢察事務官之使用、(地檢署)分案規則、(地檢署)移轉管轄、辦案輔助人力、(檢察官)結案書類撰寫、縮減最高檢高檢人力

法官部分

檢察官實質舉證責任、公訴與偵查檢察官不同、起訴狀一本主義、起訴審查制、欠缺(刑事、民事)濫訴制裁、誣告要件過苛、自訴制度、第三審介入事實認定、欠缺量刑基準、縱容偽證、調動頻繁、法官及法助能力不足、(法官)書類格式簡化、累犯制度廢除、書類審查制度、修法趨勢、管考及評鑑、縮減二三審人力

分析依據

筆者本人為服務地方法院刑事庭未滿3年之候補法官,除個人之經驗外,於2016/6/1收到撰寫此報告之邀請,至2016/6/13前,共收到19份來自法官、檢察官、律師之意見(7份來自檢察官、11份來自法官、1份來自律師),多數來自候補法官、檢察官,服務地點包括:台北、新北、桃園、台中、雲林、高雄、屏東、高等法院。

另在友人的協助下,至2016/6/4至2016/6/9,以設計並發放網路問卷之方式,蒐集到76份法官、檢察官之意見(31份來自檢察官、45份來自法官),多數來自地方法院或檢察署,包括但不限於:臺北、士林、新北、桃園、台中、彰化、南投、雲林、台南、高雄、屏東、花蓮、離島、高等法院。檢察官部分絕大多數(26/31)為偵查檢察官,但亦有公訴檢察官及兼任偵查、公訴者;法官部分,三分之二(30/45)為刑事(一般)庭法官,五分之一(9/45)為民事(通常)庭法官,另亦有民事簡易庭、刑事簡易庭、行政訴訟庭、刑事審查庭、家事庭、少年庭者。

此外,也有其他友人提供法院月報表、司法院2006年所委託製作之「法官工作時數調查研究報告」等資料作為參考,在此一併致謝。

檢察官與法官雖然大部分都是司法特考出身,經過兩年同樣的訓練後依分數及志願分發,然而職務及工作環境大不相同,有必要分別理解,因此以下分析將直接分為檢察官及法官兩大部分,在最後再提出筆者的綜合觀察。


壹、檢察官

一、檢察官的生活

臺灣配置於地檢署之檢察官,於104年6月30日之統計人數為1182人(含地檢署檢察長、主任、襄閱檢察官及公訴、執行檢察官1),而依103年法務部統計年報,新收偵字、他字案件數為496613件(不含相驗案件),平均每人每月需收約35件偵字、他字案。然而,上述數字包括具有行政職務而得以減免分案之檢察長、襄閱檢察官及主任檢察官,亦包括沒有負責偵查職務之公訴檢察官及執行檢察官,亦未考量各檢察署之不同,大部分地檢署檢察官的收案量都遠超過這個數字。

一名在北部大型地檢署的檢察官表示,該署「平均每月每人收案,只計他字和偵字案件約80至90件新案,約有20件會是毒偵案件(編按:指施用毒品案件),剩下的案件約1/3至1/2,…會是假性財產犯罪或被包裝成刑事案件的民事糾紛,例如合夥或公司財務有問題,提告詐欺(、)侵占(、)背信(、)或偽(造)文(書)」。然而,這些大量的假性財產犯罪或被包裝成刑事案件的民事糾紛,偵辦起來一點都不輕鬆,甚至耗費檢察官非常多時間:「大部分的狀況是告訴人兩手一攤說他只知道錢拿不回來,但沒任何證據,這種狀況會需要耗費許多時間調資料,開庭,確認問題爭點,但往往不起訴」,這種案件檢察官認為有犯罪嫌疑但證據不足的,其實占少數,「這種案件多半是雙方的糾紛,但告訴人一怒之下或想節省民事調查的成本,所以先提告刑事。但這種案件無法迅速處理,反而很費時,不起訴以後,告訴人再議,有些高檢(署檢察官)會因為很細微的部分發回,所以我們反而會為了避免遭當事人誤認草率結案、或顧及上級、同署對我們的辦案評價,很努力的找資料確定案件真的是民事糾紛,或是勸和解,這樣當事人(才可能)不會(聲請再議),(但)造成(的結果是)當事人(會)覺得以刑逼民效果很好,或是(這麼做確實)可以減少民事訴訟成本」。

另一名在北部大型地檢署的檢察官表示,「新收量大,努力開庭努力結案,每個月還是未結這麼多,曾經有一周開九個半天的庭,結果案件也沒有降很多,但是書記官會先爆炸」,即使檢察官不眠不休的工作,「機構裡其他成員(例如:書記官、檢事官)及硬體(例如:偵查庭是否足夠)」也無法配合,顯示該署案件量已經遠遠超出現行檢察官數量及地檢署軟硬體之負荷。

非都會型地檢署的檢察官,或許帳面上分案量不如都會型地檢署那麼多,但負擔也沒有比較少。一個西部非都會型地檢的檢察官表示,依所屬地檢署105年4、5月統計資料,若扣除平均每月內、外勤值班大約4至6次(內、外勤值班時只能利用瑣碎的時間處理其餘公務),每日至少需結案3件(偵案、他案、相案),才能維持「收支平衡」。「因個案質、量不同,每個案件所須花費的時間尚難一概而論(簡單常見的酒駕公共危險案件,可能處理1件所需不到1小時,但涉及詐欺、背信等案件1件可能需要1日或到3、4日也所在多有)」,但如果要用簡短的文字說明一般情形,「收到案件後,閱卷、發函調取各項資料(如報案紀錄、帳戶資料等)的前置作業大約30分鐘,開庭訊問當事人、證人所需時間約30分鐘到2小時不等」,「撰寫簽呈、起訴書或不起訴處分書,平均撰寫一案大約平均2小時」,「1個案件前後大約耗時4小時30分鐘,每日需結案3件的話,就要將近13小時完成」,且「以上說明尚不包含辦理緝毒、經濟犯罪、貪瀆、民生、詐欺機房案件等重大刑案或專案需要事先與受指揮偵查的警員、調查單位多次開會溝通案件辦理方式、所需資料、如何掌握被告等人行蹤,與行政機關協調行政稽查、所需資料或檢驗報告,專案收網後,還需耗費整個晚上至1天的時間複訊被告、證人等,所以辦理此類專案前後可能加總需要的3、4天作業時間,則要額外自己以晚上、假日加班的方式去完成,平均1個月1、2件專案已經算低估」,「每個檢察官在上班日就需要平均花上10至13小時處理案件,在當月若有執行大型的專案時,自然會壓縮到其他案件能獲得分配的時間,於是乎,辦案品質是否會受影響?自然不言而喻。」

另一個西部非都會型地檢的檢察官表示,「在目前的環境下,檢察官的辦案正確性從93年至103年間,已逐漸從92.2%上升至96.2%,辦案所需天數則從93年平均每件55.96天下降到平均每件48.28天,此應可歸功於檢察官所收受之案件,在目前的管考制度下有嚴格要求,須於固定期限內進行偵察及結案,而起訴後遭判決無罪確定亦將使檢察官的考績受到影響2,然而檢察官的案件負擔並未因上開努力而減少,從93年起,檢察官每年的總終結案件數(除偵他案外,亦含所有其他種類案件)從1344278件上升到1949757件,但總新收案件數亦從1341302件上升至1973300件,每年年底的未結件數仍在持續增加3,顯然即使總結案數增加,依然不足以填補越來越多的案件流入地檢署,甚至已傳出有檢察官疑似過勞死之新聞4」。

從前面的數據及幾位檢察官的描述,可以約略了解到基層檢察官案件量之大。以下我們試著從不同面向來解析影響檢察官案件量的前端(案件來源)、後端(案件去向)及內部(地檢署內部)因素。

二、影響檢察官案件量的前端因素:司法警察移送數量及品質

一個西部非都會型地檢的檢察官表示,「檢察官收受案件,以移送單位來判斷,最大宗者為司法警察移送、解送案件」,「司法警察…就刑事案件有其上級管考業績壓力,每年每月均須提出不同種類的專案業績,而業績計算方式之一,便是案件移送地檢署,警察在管考時間要求下移送或解送至地檢署之案件,因時間緊湊,尚須由檢察官檢視是否完足調查,又移送後因其業績壓力減少,亦難期待能有如同移送前之辦案動力;相對而言,無業績壓力之案件,司法警察也容易受到有業績壓力的案件排擠偵查能量。檢察官身為偵查主體,自須審查事證是否完備,如不完備,得依刑事訴訟法第231條之1審查後退案命補足,然檢察官既為偵查主體,須就案件之成敗負責,辦案總期間及案件進行時間依然持續計算,迫於時間壓力下,司法警察如仍無法補足資料,檢察官僅能就所剩的時間繼續偵查,長久下來,檢察官對於行使退案審查權的意願不高,原本應為篩漏司法警察移送案件之機能無法完成,增加檢察官的辦案負擔」,足見司法警察基於業績考量,移送數量多,品質卻不佳,而檢察官受限於偵查期間限制,未能發揮退案審查制,在此情形下,該檢察官建議採雙偵查主體,認為可以立刻舒緩辦案壓力及提高偵查品質。而另一個待過東部地檢署及西部非都會型地檢的檢察官,亦表示同樣的意見,認為一定要採檢警雙偵查主體,否則現在檢察官「又要偵查又要公訴,人力又不補充,神仙也救不了」。

司法警察移送品質不佳,似乎不只是非都會型地檢署檢察官會遭遇的問題。一個在北部大型地檢署的檢察官表示,「收案件絕大多數是警察移送進地檢署,這些案件常常有蒐證不完備的情形,例如:只有被告、告訴人筆錄,但沒有主動再通知卷內已知證人說明;移送持槍射擊恐嚇取財,卻未請鑑識單位勘查鑑識;這種情形的原因很多,有可能是員警的輕忽,也有可能是移送單位對於法律構成要件的不解,使他們不知道應該問什麼、查什麼。一開始案件蒐證不完備,就必須公文往返要求移送單位補正,時間必然延宕」。

而與司法警察移送數量及品質直接相關的,就是司法警察的考績制度,一個西部非都會型地檢的檢察官表示,「司法警察的業績,可能會有罪名或是人數之要求,最常見如移送組織犯罪防制條例案件,經檢察官偵查後,往往只見群眾鬥毆或暴力討債事件,未見有何幫規或上下階級之制度,惟檢察官就警察移送書所載明顯不成立之罪名僅能照單全收,事後在於書類中交代理由,而無法退案後命警察補充可證明罪名之證據後再行移送,使偵查資源耗費。為此有必要檢視現行司法警察之考績制度,因人民法治觀念已進步,以刑事案件破獲數而非起訴後有罪判決確定數做為警察績效的計算方式,是否可滿足人民對公正司法的渴求,以及與檢察官合作的辦案品質,可能有待研究5。總而言之,研究法院、地檢署的收案來源,最終皆須與司法警察機關移送案件一併研究,方能發現問題」。

三、影響檢察官案件量的前端因素:民眾告訴浮濫

一名在北部大型地檢署的檢察官前已表示,平均每月每人收案他字和偵字案件約80至90件,扣除20件會是毒偵案件,剩下的案件約1/3至1/2,都是假性財產犯罪或被包裝成刑事案件的民事糾紛,『這些案件檢察官為了不被高檢發回(不希望被發回的原因包括:1. 發回率直接影響高檢署、同署主任、同署檢察官對該原承辦檢察官的「最初步」辦案評價,亦即統計數字,但原承辦檢察官案件被高檢署發回的真正原因,究竟是原承辦檢察官疏漏或發回原因其實對案件影響不大,通常只有發回後的承辦檢察官看的到完整的卷證才能知悉 ;2. 如果高檢署發回的理由太過細微且對案件結果不影響,在此種案件偵辦過程中,常發生部分被告、證人會覺得明明這些案件就是私人糾紛、民事案件,為何要一再調查、傳喚,而認為檢察官擾民,反而影響司法威信),必須極盡所能調查證明案件「真的是民事糾紛」或以勸和解方式一次解決所有紛爭,耗費檢察官非常多時間,卻往往不起訴,反而造成當事人覺得以刑逼民效果很好,或是可以減少民事訴訟成本』。但該檢察官也承認,「這種狀況目前我們不知道應該如何改善,因為很難設條件把私人糾紛排除在刑事案件之外,如果提高訴訟成本,又無法保護經濟弱勢或真的需要保護的民眾」。

一個西部非都會型地檢的檢察官表示,「告訴、告發及自首案件自93年至103年每年收案數成長幅度從10921件上升至17497件,此應與民眾法治觀念提升有關,然而因下列原因,使為數不少之單純民事案件流入刑事案件偵查:1. 檢察官受理案件無不告不理原則之適用,告訴人所提告之案件可能涉及刑事及民事部分,因民事請求範圍之擴張會促使所繳納之裁判費增加,而刑事案件追加告訴範圍則無此一問題,自可不斷追加告訴範圍,使檢察官就該案花費更多心力偵辦。2. 民事案件當事人如聲請法院調查證據,均須由當事人自行支付,須待勝訴後始得命被告繳納,刑事案件檢察官調查證據係由國家負擔調查證據費用,縱使告訴人最終獲得不起訴處分,對其亦無額外金錢損失,3. 起訴後被害人提起附帶民事訴訟免繳裁判費,亦增加其期待提起告訴後檢察官起訴以免繳裁判費之動機。告訴人如認其與被告間之民事糾紛涉犯刑事案件,向地檢署提出告訴故無疑義,惟立法上是否因為認其具有刑事被害人的特殊身分,而可免除一般民事原告應負擔之義務,尚可再思考」。

另一名在北部大型地檢署的檢察官表示,當事人對檢察官的多元期待,也使得案件膨脹,『檢察官是針對有無犯罪、是否構成刑事責任作偵查,但是當事人的期待很多元,希望賠償、希望真相、希望得到自己想要的種種願望,以相驗案件但尚無涉及特定刑事問題為例,相案的辦案期限很短,要在幾個月時間去查家屬想要知道的「任何事情」很容易就逾期,加上上述種種影響案件膨脹的原因,檢察官很難有動力去回應當事人「跟刑事法律構成要件無涉」的種種期待,就像日前偵結的小燈泡事件,即便是偵案,也很難有充裕時間查明家屬想要知道被告殺人的動機、他的心路歷程、他為何長成這樣(等)』。即使當事人有委請律師,但律師訴訟協助能力不足,「有的律師未能針對構成要件做闡述,只是當書狀製造機,跟當事人起舞,未能協助凝聚調查爭點,使得訴訟無法迅速進行」。

四、影響檢察官案件量的後端因素:法院見解浮動

除了案件來源的數量及品質外,案件去向(包括法院及高檢)對檢察官的偵辦亦有相當之影響,這樣的影響可能會加重檢察官的案件負擔。針對法院的部分,影響比較大的是見解浮動的問題。一個西部非都會型地檢的檢察官表示,見解浮動對檢察官有三個層次的影響:1. 強制處分的裁定,「被告享有說謊權、滅證權、辯護權,反觀檢方的搜索、監聽、聲押都需要法官保留(現在連調通聯也要法官保留),內行人心知肚明的是,明明同樣的聲請內容、聲請證據,A法官同意發搜索票/准予羈押,B法官卻不苟同。結論就是檢警只好挑熟識的法官值班日聲請」,又「例如逮捕詐騙集團領(錢)的車手現行犯,若法官不准羈押車手,整個案子即付諸流水,因車手一飭回必定串供,但是有的法官願意押,有的不願意押,使破案與否淪為擲骰子般的機率問題,而非法律問題」;2. 證據評價部分,『無罪推定是所有司法單位都認知的價值,檢察官如果連犯罪者身分、犯罪行為都無法察悉,當然是檢警的失職。但是判決與民意歧異的問題不在法官「嚴守無罪推定」的堅持(因為任何民眾也知道不可將無辜之人判罪),毋寧是「證據評價」的問題,一審與二審完全相同的證據資料,卻可以有完全不同的判決結果,這是任何人民都不可接受的』;3. 量刑部分,「量刑上訴的成功率很低,但是法院內不同法官的量刑卻存在明顯的歧異,被告的命運淪為運氣問題,實有必要統一量刑準則」。易言之,當法院見解浮動時,檢察官將無從依循,等於是鼓勵檢察官去鑽其中的漏洞(或被迫要鑽其中的漏洞),而無法明快的處理案件。

五、影響檢察官案件量的後端因素:高檢發回

一個西部非都會型地檢的檢察官表示,「現行再議案件由高檢署檢察官審核後,如認再議有理由,依刑事訴訟法第258條第1款規定,雖可自行調查原地檢署檢察官偵查不完備事項,然實務上仍以命令原地檢署另一檢察官續行偵查之方式較多,惟高檢署檢察官為偵察經驗豐富之資深檢察官,在審核再議理由後,如認有再為偵查之事項,由其自行偵查實為更有效率之方式,且以書面命令應為續行偵查之方式,可能難以傳達高檢署檢察官之本意,故實務上可見地檢署檢察官依高檢署命令調查後再為不起訴處分後,經告訴人再議,仍遭命令續行調查之情形,為免公文往返、重複閱卷及當事人時間、精神之耗費,建議可參考刑事訴訟法第369條,採原則由高檢署檢察官續行偵查,例外發回之方式將會更有效率,並減輕地檢署檢察官之負擔」。

另一名在北部大型檢察署的檢察官認為,偵續案件不當發回已經造成基層檢察官的負擔,「有時會見到上級發回續查命令抄律師再議狀,但卻未針對案件法律構成要件做發回理由之闡述,常常抓一些枝微末節命令發回續查,跟法律構成要件全然無涉,只是徒使當事人陷於案件無法確定的地獄中」。

六、影響檢察官案件量的內部因素

除了案件的來源及去向外,還有些其他因素會影響檢察官的案件負擔。首先,就是檢察事務官的運用困難,一個在北部大型檢察署的檢察官表示,「檢事官的開庭時間比檢察官更有限(問題仍出現在偵查庭、詢問室不夠)」,且「要起訴的案件,證人要具結,就必須配合檢察官時間具結」,即使是不起訴案件,雖然沒有審理中爭執證據能力的問題,然而經驗上,也有因為全部給檢事官問而再議時被高檢署偵續發回的,造成程序的浪費。簡單來說,檢察事務官沒有案件處理權限,很難真正協助減輕檢察官的案件負擔,因此有位在西部非都會型檢察署的檢察官直接建議,應「修法賦予檢察事務官對於微罪有處理權限」。另一位在西部非都會型檢察署的檢察官則稱,「檢察官性質上有一半是行政官員,有其主動性及政策上配合事項,例如近幾年的戒癮治療、修復性司法等等,如果又要配合這些政策,人力又不增加,會難以兼顧」,「如果司法任務不斷增加, 應有的配套就是增加司法官人力、輔助人力,或修法將非核心事項交給事務官或警察處理」,此部分建議亦與前述兩位檢察官關於檢警雙偵查主體的建議相互呼應。

當檢察官案件量大時,會使得檢察官沒有時間好好處理個別案件,辦案品質差,造成惡性循環,案件來回擺盪間造成地檢署更大的負擔,一位北部大型地檢署的檢察官表示,「檢事官或檢察官平常工作已經很繁忙,除了私下彼此討論案件,缺乏平台針對實際案例討論該怎麼查證,不知道怎麼查,就很容易把案件放著,放一放就逾期了,接到逾期管考,就只好囫圇吞棗隨便結一結,然後又被偵續發回,陷入另一輪的惡性循環。且未結案多寡會影響調動」。

至於制度層面,一位在西部非都會型檢察署的檢察官表示,分案規則未法制化,造成勞逸不均的循環,「現行檢察官收受案件一般均由分案室輪分,惟司法警察有需要透過檢察官聲請強制處分之案件通常會由檢察長或其授權之主任檢察官指揮分配予檢察官,絕大多數的指揮案件均較一般案件需要檢察官更多的心力調查,因此如以人治的方式分配可能使部分檢察官負荷過重,又部份地檢署可能因檢察官承辦特定類型重大案件而有減分一般案件的規定,亦可能加重其他檢察官之負擔,目前因法院組織法賦予檢察長移轉權,因此案件之分配檢察長有最終決定權,如此固然可使案件交由素有專業的檢察官承辦,但也容易染上人治色彩,建議落實檢察署內部民主化,透過檢察官會議建立各地地檢署適合的分案規則,使全署案件均有可循之輪序,特定之專業案件則可採專組內部輪序,如有突發狀況(如當兵、產假、重病等)再以臨時檢察官會議適當分配案件」。

而數量龐大的移轉管轄案件造成重複閱卷之負擔,一位在西部非都會型檢察署的檢察官表示,「案件經移轉管轄後由另一位檢察官受理,或可有調查證據之便,惟亦使檢察官有重複閱卷之負擔,而每年的移轉管轄案件數甚至較告訴、告發、自首案件為多,為此應有必要使移轉管轄規則法制化,盡量使真正有需要在新管轄區域內便於調查之案件移轉管轄,降低重複閱卷之耗費,且可使高檢署移轉管轄函文如同高等法院裁定般得記載適用法規及涵攝後之理由,提升明確性,減少地檢署檢察官聲請移轉管轄之情形」。

七、問卷分析

從問卷分析來看,84%(26/31)的檢察官認為自己的工作時間過長,具體來說,71%(22/31)的檢察官工作天中工作超過50小時,58%(18/31)的檢察官休假日工作超過5小時。認為工作時間少或適中的人(5/31),認為原因包括:手中案件複雜程度不高、擔任公訴檢察官對應的法院股別排庭少。認為工作時間長的人(26/31),原因包括:認為分案量多(22/26)、手中有若干案件複雜度高(18/26)、協助辦案人力不足(18/26)、其他(包括:辦案經驗尚未充足、人民濫訴案件過多、司法警察普遍能力不足/懶惰、前手遺留的案件一概由新分發檢察官承接、公訴組檢察官人數少)。

就檢察官整體工作的各個環節調查,其中就閱卷及案件進行部分,有42%(13/31)認為自己在閱卷及案件進行花費時間過多,45%(14/31)的受測者認為自己在閱卷及案件進行花費時間適中。認為過多的受測者,多數認為的原因為案件量多(10/13),其他原因包括:案件複雜 (2/13)、濫訴或地毯式提告 (2/13)、部分司法警察蒐證草率 (2/13)、辦案輔助人力不足(2/13)、例行行政事務費時多(2/13)、公訴蒞庭案件非自己偵查案件須重新閱卷(1/13)。

就開庭部分,39%(12/31)認為自己在開庭進行花費時間過多,58%(18/31)的受測者認為自己在開庭花費時間適中。認為過多的受測者,認為主要原因為案件量多(6/12),其他原因包括:案件複雜(2/12)、法警人力不足(2/12)、假性財產犯罪多(2/12)、妨害性自主案件開庭時間容易長(2/12)、公訴檢察官少(2/12)、地毯式提告(1/12)、偏鄉辦案輔助設備短缺(1/12)、偵查庭變成心理諮商室(1/12)。

就寫結案書類部分,68%(21/31)的受測者認為自己寫結案書類花費時間過多,認為過多的受測者,多數認為的原因為案件量多(13/21),其他原因包括:書類要求細節太繁雜(5/21)、存在繁複不易處理案件(4/21)、 大量假性財產犯罪案件須撰擬龐雜的不起訴處分書(3/21)、協助辦案人力不足(2/21)。

針對目前辦案的品質是否符合自己的期待部分,81%(25/31)受測者認為尚可,19%(6/31)認為不符合,無人認為符合期待,而90%(28/31)受測者認為此與工作量大有關。至於改善的方法包括:增加辦案輔助人力(25/28)、檢討現行結案書類撰寫方式,刪減不必要的寫作要求(20/28)、優化辦案輔助資源(19/28)、縮減高檢署及最高檢、釋放人力回地檢署辦案(18/28)、修正勞逸不均的事務分配規則(10/28)、增加檢察官人力(6/28)、建立防堵濫訴、或單純民事紛爭大量進入刑事程序的制度(如一定條件的使用者付費制)(4/28)、修正制度,讓高檢署認為再議有理由者須自為偵查(1/28)、強化檢事官考評制度,有效汰換不適任檢事官(1/28)。

貳、法官

一、法官的生活

一個在大型法院民事簡易庭的法官表示,『位於都會區及商業中心的地方法院,管轄區內人口眾多,民事案件數量也大。在民事普通庭方面,案件質重,每個股平均未結案件數平均都在七、八十件以上,如果是工程專庭、勞工專庭等特殊案件,法官必須花費更多心力審理與撰寫判決。又以民事簡易庭為例,月收案件量在120件以上,每個股平均未結案件數近來已達三百件以上。過去較為單純的「銀行案件」(即由銀行為原告起訴,關於信用卡、現金卡或其他借款,被告多不到庭而一造辯論的案件)約可能占案件數比例六成,然而近年來「兩造案件」(指非銀行案件,而需由法官多花時間審理之案件)占案件數之比例已節節升高,甚至達一半以上。而這些兩造案件,雖然金額較小,但複雜程度不亞於民事普通庭受理的通常程序案件,內容也遍及工程、勞工、金融、保險、海商及BOT等複雜類型;而依據民事訴訟法一律適用簡易程序的票據案件,很多也牽扯背後複雜的原因關係(因實務上使用票據的人,多半為公司行號,開立票據必有其背後原因,除了借款之外,更會涉及工程給付保證金、交易給付貨款等等錯綜複雜的商業交易行為)。此外,在民事簡易及小額案件中,因訴訟標的價額較低,當事人多半不請律師,而自行撰狀、出庭陳述,面對並非法律專業的當事人,法官需要花更多的心力對一知半解的當事人闡明,然而仍不得其果。且民事簡易及小額案件之案件數龐大,每件案件都需要開庭審理,在案件數高達上百件的情況下,法官需要花相當多的時間開庭。在管考上,民事簡易案件辦案期限僅十個月,民事小額案件辦案期限僅六個月,在這麼高的案件數下,法官每個月都是被大量的辦案期限和遲延案件追著跑,毫無喘息餘地。此外,在現行司法實務運作下也不容許法官在民事簡易及小額案件以較為簡單的方式撰寫判決書(編按:依民事訴訟法第 436 條之18第1項,判決書得僅記載主文,就當事人有爭執事項,於必要時得加記理由要領,惟實務上有許多法院都不敢去使用),每個月如果想要維持「收支平衡」(如果不要讓案件數持續增長,法官必須結掉相對應於新收案數量的舊案),就必須寫出上百件的判決,然而其內容複雜度可能不亞於民事通常程序案件。民事簡易庭面對的是人民最日常的困擾,例如漏水、車禍、欠錢不還、被銀行追卡債…,可以說是法院接觸當事人最多的庭別,一般人民可能不會常常犯罪而被檢察官起訴、進入刑事庭,但上述的民事糾紛倒是層出不窮,日日皆然。在人民最容易接觸到法院的地方,卻是法官最沒有時間逐一傾聽人民心聲的地方,因為如果法官在一個案件停下腳步,會讓其他(非常大量)的案件擱置下來,除了延宕其他當事人的案件之外,更讓法官在嚴格的管考制度下難以脫身。在這樣的情況下,當事人對於法院的誤解自然日增,如果不解決此種工作負擔過重問題,難以想像可以解決』。

一個在大型法院民事(一般)庭的法官表示,「5月的收案是16件訴字,累積未結是90幾件,新收案的庭期排到二個月後,每篇判決的平均字數約15張A4,每個月可結4、5件已經不錯。如果一個星期兩個準備程序,一件30分鐘,一個星期準備12件案件的開庭,正常上班時間都在看卷與寫爭點、庭前,判決只能帶回家週末寫」。

而一名在大型法院刑事(一般)庭的法官表示,每個禮拜只有一天不用開庭,兩個半天是合議自己案件的審理庭,兩個半天是陪席,一個半天是準備程序,「根本沒有一整段連續的時間可以好好寫判決,所以我會利用零碎的時間處理所有的雜件、極簡單的獨任案件、閱卷,如果是承認但需要交代細節,或是被告否認或無罪的判決,大概都要晚上加班或是禮拜六日加班才有辦法寫」,該法院「目前普通庭的情況是訴(字、)易(字、)簡上字判決,如果一個月結不到8件就很難收支平衡,這表示一個禮拜平均要寫2個紮實的判決,上個月我偷懶一點,馬上就爆股了,資淺法官平日加班到9點,假日又進來加一天,這樣的工作時數的同事不在少數」,「以我辦公室為例,有人大概都是7點多就進來」,「最近被管考的是交付審判案件,一直來管考為什麼停滯,為什麼遲延?答案很簡單,因為永遠有更急,已經定期的判決要寫啊」,「我就是只有24小時,沒時間看,沒時間寫啊,雖然心裡這樣吶喊,但是這不是拿得上檯面的正當理由,只好回說已經列為優先處理案件,然後默默打開庭期本,看看甚麼時候可能比較有空檔,盡量擠出時間寫,這樣子的工作節奏真的無法好好思考問題」。

一個在西部非都會型法院刑事(一般)庭的法官亦表示,「經過審查庭篩選掉坦承案件後,剩下來的否認案件約4–8件訴易字及8–12件簡字,加上簡字當中有些會因被認為有無罪可能而轉為通常案件的,如果要維持收支平衡,一週大約需要結掉2件訴易字案件及3件簡易案件。另外還加上聲請具保裁定、聲請羈押等聲字案每月也有約4件,分案量並不輕」。

從以上敘述來看,不論是在刑事庭或民事庭,法官案件負擔都很大,但刑事庭或民事庭的成因可能並不相同。而在大型法院案多質重,即使在非都會型法院,案件負擔量亦不輕。

二、影響刑事庭法官案件量的因素:部分檢察官未負擔實質舉證責任

首先,是收案的部分,以刑事庭來說,大部分案件出於檢察官的起訴,而檢察官是否有充分負起舉證責任,將大大地影響法官案件的進行。部分檢察官起訴時常常只用籠統的證據清單,未能一一指明證據之關聯性,且偵查而須由法院逐一篩選和勾稽。一個在高等法院服務的法官表示,「依現制,偵查檢察官於起訴書記載證據清單並提交卷證後,即自認其舉證責任業已終了,至於公訴檢察官除於交互詰問時詰問證人外,幾乎毋庸再逐一指明證據之關聯性。實則偵查卷內所夾雜之各項文件,時有重複或與本案並無直接關聯,而扣案證物包含帳冊、交易單據等有時多達數箱,卻全數皆可作為法院判斷被告有罪與否之依據,一旦容許偵查檢察官籠統記載其關聯性,形同法院必須自行過濾篩選證據之關聯性,耗費大量時間。抑或在部分證據數量極其有限、起訴範圍卻極其擴張之案件類型(如性侵害案件認定每周或每月性侵一次,卻僅有被害人之單一指訴)亦無異要求法院自行擴張單一證據之射程範圍,凡此均加重法院原本不應承擔之閱卷或調查責任」,因此,該位法官建議採用起訴狀一本主義,「為避免審判程序之空洞化,並充實檢察官之舉證責任,應由公訴檢察官於公判庭上就其所欲證明之事實,逐一舉出證據所在並陳述其關聯性,使審、檢、辯三方得以聚焦於證據證明力之判斷上,避免其他無關或關聯性薄弱卻又欠缺論證之文件資料,耗損法官過多之精力與時間,亦可促使審理期日提示證據之實質化而非流於形式」。一位律師也表示同樣的看法。

一個在西部非都會型法院刑事庭的法官也表示,「事實釐清的問題,不管有罪無罪法官判決都必須交代理由,而且高分院傾向認為一審法官應該要盡調查之能事,因此在案件起訴品質不佳,公訴檢察官又怠惰時,法官會被迫在詰問證人時自己問很多問題,以取得寫判決需要的素材,而偏離當事人進行主義。以過去實習及現在工作的經驗,很多檢察官是來公訴修養或等退休,開庭前並未充分閱卷,也沒有準備交互詰問,僅形式上到庭,使法官在進行案件審理時無法維持一個中立客觀的裁判者的高度。目前起訴書證據清單的撰寫方式也讓很多檢察官弱化書類的論述能力,而僅堆疊證據,法院必須自行建構證據與待證事實間之關連,但這應該是檢察官的工作。我國雖然採交互詰問,但卻未搭配陪審制,除了保障被告對質權利之外,並未使檢察官肩負起更多的舉證義務,法官最後還是自己按照卷證判決,而使法官負擔沈重」。

此外,起訴審查制度未能發揮功能,也讓檢察官起訴品質無法提升。一位在高等法院服務的法官表示,「刑事訴訟法第161 條第2 項雖規定法院認為檢察官所指出之證據方法顯不足以認定被告有成立犯罪可能,應以裁定通知補正,如逾期未補正,得以裁定駁回起訴,然而此一條文施行以來,實際上以此理由裁定駁回起訴者寥寥可數,究其原因,並不在於檢察官起訴品質已見提升,而是上級審法院顧慮被害人權益與社會觀感,未必支持第一審法院並未進入實體審理即逕予駁回起訴,或因直接判決無罪較不致引發院檢對立,或造成案件處理之延滯,此於被告數個犯行併予起訴、惟其中僅部分犯行證據不足之情形尤然。惟審慎起訴案件,本屬檢察官應盡之職務上義務,倘法院一再姑息而將所有起訴案件照單全收,無怪乎檢察官敢於倉促起訴交由院方審查卷證,不願自己逐一指駁卷證資料而費心製作不起訴處分書」,因此,該法官認為『可考慮修法,不限於「逾期未補正」始能駁回起訴,倘補正後仍不足以到達初步形成有罪判斷之門檻(與超越合理懷疑之有罪確信程度不同),均可裁定駁回起訴』。

一個在西部非都會型法院刑事庭的法官亦表示,「由於檢察官起訴品質良莠不齊,有時會出現檢察官指出之證明方法顯不足認定被告有成立犯罪之可能,而裁定命補正,檢察官未於期間內補正的情況,雖然刑訴161條第2項有可以駁回起訴的規定,但實際上卻顯少被二審法官支持,因此法官對於顯然舉證不足之案件仍傾向諭知無罪判決,而使一開始的起訴審查制度無法發揮減少案件的功效」。

三、影響刑事庭法官案件量的因素:部分檢察官及告訴人濫訴問題

檢察官的濫訴問題,可以分為幾個層次。首先,部分檢察官常有浮濫起訴的情形,一個在高等法院的法官表示,「許多案件是檢調、司法自己製造出來的」。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「檢方同學曾說過主任要求不要擋警察的票,因為法院會擋,沒必要破壞檢警關係;類似的情形又如,如果他們打算不起訴,主任也會覺得拼看看,或是追求新聞曝光(媒體矚目,方便未來跟高層爭取經費),雖然證據不甚明確,但以聳動的重罪起訴。票還只是簡單寫一下理由,算了,審理則是花了力氣問證人,但最終證據不足或不成重罪,法院再花很大力氣交代為何是b而非a」。一位律師表示,「這點多少也跟濫權起訴罪不能提起自訴的最高法院判例有關,從而無法對於檢察官的起訴多一道控管機制」。

其次,即使個別案件明顯重複起訴或犯罪事實無法證明,許多檢察官也不願意撤回起訴。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「檢察官因為普遍不願意撤回起訴,而在一些明顯重複起訴或犯罪事實無法證明之案件,仍要由法院下不受理或無罪判決,浪費撤回起訴制度之美意」。一個在大型法院刑事庭的法官也認為,現在「欠缺彈性取消公訴的制度」。

再者,許多檢察官不願意使用緩起訴處分及職權不起訴。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「檢察官使用緩起訴處分及職權不起訴之比例過低,而寧願向法院聲請簡易判決處刑,使法院有大量簡易案件需要處理,甚至有檢察官在酒駕案件具體求刑,希望法院判處被告緩刑,但卻不願意下緩起訴處分之例子」。另一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「檢方老師曾說他不太愛緩起訴,因為要是之後撤緩,等於一個案子變三個案子(原案、撤緩、另案),還不如給法院簡判」,而其所屬法院對應的地檢署「緩起訴的密度也確實較低」。一個在大型法院刑事庭的法官也認為,現在「無法落實微罪不舉」。

至於告訴人濫訴部分,一個在高等法院的法官表示,「制度上欠缺對濫訴民眾的制裁」,導致「以刑逼民、再審聲請或類似的情事浮濫」,且「誣告要件認定嚴苛」,亦對此現象有推波助瀾的效果。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官也表示,告訴人有「以刑逼民的習慣」,「祖產分不清來告竊佔,車禍賠償喬不攏告肇逃過傷,買賣不成告詐欺,契約問題告背信」,不過該法官也承認「確實很難區分合理界線,但有些民事性質很重的案件,刑庭對民事問題不熟悉也是頗為困擾」。另一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「對於告訴乃論案件,在進入訴訟之前如果可以強化調解功能,應可減少法官收案量。但是目前仍經常發生案件進入法院之後再行送調解而調解成立撤回告訴的例子,足見訴訟前的調解制度應該可以再更改善,實質達到避免訴訟的目標」。一位律師也表示,民眾濫訴的問題「可能源自於誣告起訴機會不大」,跟據其執業的經驗,「確實納悶為何誣告相較於其他類型案件不易起訴。對律師來說,如果誣告起訴風險開始提高,他/她確實比較不會建議當事人提出刑事告訴,因為如果不幸害當事人被起訴,律師也會開始面臨紛爭;對當事人來說,當誣告的起訴風險變高,當事人也會開始逐漸有感」。

另外還有自訴制度的問題。現今刑事庭的自訴案件雖然不多,然而自訴案件中部分自訴人未能善盡舉證責任,也使得法院需要耗費過度的力氣在處理自訴案件,一個在高等法院的法官表示,「法院既係以中立之裁判者地位自居,原本即不應身兼蒐集證據之追訴者身分,自訴制度雖已規定應由律師強制代理,然而部分好訟之人仍可藉由部分未必嚴格遵從倫理規範之律師,提出自訴而繫屬於法院。由於自訴人迴避偵查機關之目的不一,雖未必皆為濫訴,然而一旦事證所呈現者未必全然有利於被告,法院恐難避免介入事證之蒐集與調查,既破壞中立裁判者之地位,亦增加其原本毋庸存在之調查證據負擔」。一位律師也表示,「有必要確實落實律師懲戒機制,從而審檢辯三方進行討論,設計有效阻擋弊端之機制」。

四、影響民事庭法官案件量的因素:眾多民眾對法律欠缺了解

一個在大型法院民事簡易庭的法官前已表示,「在民事簡易及小額案件中,因訴訟標的價額較低,當事人多半不請律師,而自行撰狀、出庭陳述,面對並非法律專業的當事人,法官需要花更多的心力對一知半解的當事人闡明」,另一位在大型法院民事(一般)庭的法官表示,「要讓人民信任司法,法院判決的可預見性、以及一般法學常識教育很重要,其實證據的評價在實務工作者的認知應該差距不大,但是民眾是否知悉承攬契約的瑕疵要先催告修補才能請求金錢賠償?借貸契約要意思表示合致還要金錢交付,光只有資金流向或是票據行為是不夠的,未定期限的契約要先催告才逾期,逾期後才能解約;有沒有工作能力不是嘴巴講講就算,可否提出報稅收入證明?這些法律要件的細節規定,或許是人民認為司法背離人民感情的原因」,可見對民事庭法官而言,民眾對法律欠缺了解,直接影響到的是法官案件量的增加,且需要花許多時間向民眾闡明法律規定。

而律師的加入有時候也沒有幫助,一個在大型法院民事簡易庭的法官表示,「律師的良莠對法院的審理影響很大,好的律師跟一般的律師,前者可以節省一半以上的時間」,「但可能因為自己在簡易庭,大多律師都是在消耗樹木跟法官的時間,有的不清楚要件,更多視為繞著非要件的部分在攻防,甚至提出各種證據調查」,「無法集中爭點攻防,漫無目的聲請調查及提出與本案無關攻防(譬如對他造未爭執點不斷主張、聲請證據調查),甚至提出許多即便證明為真,仍會敗訴之證據調查聲請。甚而有律師屢次無故未到庭或每次開庭都遲到、遲不提出書狀,導致訴訟拖延,更侵害當事人權益。然就律師法學素養低落、無職業倫理等事,欠缺公諸於外之管道,同時人民在選擇辯護人時亦欠缺此資訊,使人民訴訟權受影響」。

五、影響民事庭法官案件量的因素:過多濫訴案件

造成過多的濫訴案件原因很多,一個在大型法院民事簡易庭的法官表示:1. 「實務上不敢使用民事訴訟法第249條第3項裁罰」;2. 裁判費過低,「即便無理由也提起訴訟想碰運氣,建議提高裁判費之計算,若無資力者可利用訴訟救助。另部分案件類型不收費,如聲請迴避,導致當事人反覆提起藉以騷擾法院,應予以收費」;3. 「證人、鑑定人之旅費過低,導致濫行傳喚證人、鑑定人」;4. 專業調解制度、仲裁制度之缺乏,「有許多專業案件,與其仰賴法官再送鑑定,不如先行交具公信力之機關為調解、仲裁,故應多建立如同金融消費評議中心之制度」;5. 法律扶助制度濫用,「曾收法扶案件係顯無理由案件,以及當事人年收甚高仍予以扶助,法律扶助之經費係人民納稅所得,在法扶資格審查及案件有無理由之評估上應更謹慎」。

六、影響二審法官案件量的因素:撤銷發回、上訴、調動

最高法院過度介入事實認定,也導致案件一再發回,加重高等法院的負擔。一位在高等法院刑事庭的法官表示,「許多案件是司法自己製造出來的,如浮濫撤銷發回」,另一位在高等法院刑事庭的法官表示,雖然最高法院103、104年上訴駁回率高達7、8成,「但大多集中在特定類案件居多,諸如貪污或金融或性侵或選舉」,「發回理由多半還是涉及事實認定,而不是單純法律見解或適用」,『第三審應嚴守法律審之立場,而非介入事實之認定;且事實審之程序處理或事實認定縱有未盡妥洽之處,倘若顯不足以影響判決結果,亦應參酌美國法之「無害錯誤法則」(harmless error rule),不予發回重新審判,以節省司法資源,避免因細小瑕疵以致案件來回於上、下審級之間,或龐雜之金融案件因而難以確定)。

而一位在高等法院刑事庭的法官表示,「司法沒有整體的量刑政策」,等於是鼓勵檢察官及被告上訴,以求取其所期待之刑度,而現行的法院實務運作,也是「縱容偽證、否認犯罪」。

由於二審的案件較一審為複雜,調動的因素亦對於案件量的消耗有顯著的影響。一個曾在高等法院刑事庭服務過的法官表示,調動頻繁「使得舊案難案不斷累積,新接案的法官從頭看卷,也是使後案法官負荷變大,品質無法提昇的原因。這一部分同時也是民怨很多的部分。高(等法)院還有很多這種案件」,但該法官亦承認,「一提到調動,這涉及廣義的審判獨立核心領域,也涉及人性。限制調動政策固然癹揮一定功效,但對於不在乎的法官,惡性循環之下,裁判品質無法提昇」。

七、法官或法助能力不足

當然案件量過大,也有可能是法官的能力不足所致。一位在高等法院的法官表示,「許多時候,法官經驗、學識能力不足,不懂得掌握爭點,不會分配時間、使用資源,作案件管理」。另一方面,法官助理的能力不足,亦會加重法官工作的負荷。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「案件分案之後,閱卷過程中會發現有法律問題要研究,以及事實未能釐清。本來法官助理之部分功能在於協助法官研究法律問題,但是以(該)院的法官助理素質而言,此功能相對薄弱,法助只能從事製作卷整、整理附表等較為機械性之工作,而無法進一步協助法官蒐集論文、判決來分析法律問題,相當可惜」。

八、最沉重的負擔:裁判書的撰寫

對法官而言,最沉重的負擔肯定是判決書的撰寫。一個在西部非都會型法院的法官表示,「案件審結後,撰寫書類就是最花時間的事。雖然司法院刑事廳力推判決書簡化,但遲至今日都還沒有看到成效,尤其是刑事判決的書類撰寫模式不僅古老且繁雜,有太多事項必須於書類中交代,但大部分被告與告訴人卻無法理解判決書內容,因此導致判決書再精緻也只是寫給二審看的問題。法官應該要把時間精力花在閱讀法律或其他領域相關書籍,獲取新知,並且不斷思考反省現有價值後,產出合乎時代意義與多元文化的判決,但是目前法官因為工作量大、時間有限,加上被判決格式綁住,還有擔心被上級審撤銷的壓力,經常只是上網搜尋類似判決,把理由複製貼上,或是急於尋找最高法院判決判例,而失去獨立創作的能力。要減少法官在判決書撰寫上的負擔,不僅要在政策上簡化判決書,更要使各審級法官都有共識」。

一位在高等法院的法官亦表示,「判決書之製作,就爭點事實之認定或重要法律意見之闡述應詳予說明,其餘例行性或制式化之記載則得予省略,或列出法條即可」。另一位在大型法院刑事庭的法官認為,「如果能回歸刑事訴訟法本旨,改變審判的重心,應該能改善許多案件負擔的問題,現在甚麼都要寫判決/裁定,撰寫書類成了最重的負擔,但回歸刑事訴訟法集中開庭,當庭宣判與遵循法定宣判期日,直接在宣判時用錄音的方式講理由,由書記官依錄音製作判決即可」。

就刑事庭的部分,寫判決需要花很時間在前科表的判讀上,以確認被告有無累犯的適用。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,『前科表閱讀困難:在目前還有規定累犯的情況下,法官常常耗費很多時間在研究前科表,確認被告是否構成累犯,且歷經數次最高法院決議之後,累犯之認定越趨複雜,但是實際上累犯是否真的有加重的意義,或只是一個量刑因子,都還是個問題。在前科表很長的竊盜或毒品被告案件,法官為了看前科就要花上數小時,不僅增加法官工作量,也只得出一個「是累犯」的結論,但最後評議決定增加的刑度與單純列為量刑因子可能根本沒有差異,非常浪費時間』。

至於簡化書類格式的程序,如協商程序、簡式審判程序、簡易判決處刑,在現行的實務運作下,亦未能充分發揮減少法官撰寫書類負擔的功能。一個在大型法院的法官表示,「像簡式/簡易判決,實務老是喜歡把書類複雜化,我覺得也是沒事找事做,假精確來壯膽,明明法律規定很簡單的判決,我們也要寫好多」。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「協商判決也有類似情形,在(其所屬法院)也很少人用,少人用更沒人敢帶頭」,在某法院即使很多,『協商後仍要撰寫判決(不確定現在是否如此),而不能如法庭所賦予的權利「筆錄代之」,無形中又是壓縮了時間』。另一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「對於坦承的案件,應該擴大協商制度與簡易判決的適用,甚至可以考慮宣讀主文的方式判決即可,避免對於坦承的案件仍須花時間無意義的堆疊證據」。

此外,對於尚未通過書類送審成為實任法官的候補、試署法官而言,在書類的寫作上顧忌也較多,一個在大型法院的法官表示,「書審委員的書類控制功能還是很強大」,另一個在西部非都會型法院刑事庭的法官也表示,『判決簡化雖在倡議,但未通過候補試署的法官怕書類沒過還是不敢輕易嘗試,試了也未必能過庭長那關(看習慣舊式了);認真的庭長審判長也會花很多時間協助修改,壓縮自己辦案時間。但現實上是一堆法官浪費生命在字斟句酌些被告跟民眾根本不在意的東西,無法把力氣花在研究法律問題或是背後犯罪成因;判決也變成你抄我我抄你,因為這樣比較保險,選擇不要寫些「兄弟我獨創」的見解』。

九、近期修法不斷加重法官的負擔

近期各種社會期待常常透過立法來呈現,但在立法的過程中,卻未顧及法院的人力及資源有限,使得個別法官的負擔不斷加重。一個在西部非都會型法院刑事庭的法官表示,「在目前司法院推行專庭的政策下,已經有相當多的專庭(股)」,且「因人力流動快速,專庭法官經常並不如預期專業,因此在案件的審理上也構成負擔」,另「受訓的時數都會比較多」,現在「又要設置強制處分專庭,勢必造成人力更為吃緊」。此外,「現在經常被社會批評的量刑與沒收,都是增加法官審理案件困難與工作量的可能成因。我認為量刑辯論與擴大沒收最可怕之處,其實是把這些都規定為法院職權調查事項,依照目前檢察官的起訴品質,只要是職權調查事項,檢察官就怠於舉證,因此在量刑時案件到底有什麼加重減輕事由、證據在哪裡、以及有什麼要沒收,如果都是法院必須職權審酌,絕對會使法官審判程序更加冗長,而造成起訴書1頁,法院判決10頁的窘境」。另一名高等法院的法官則表示,「重刑化立法」的趨勢也在加重法院的負擔。

十、管考及評鑑

在龐大的案件量下,司法行政亦在管考上多所著墨,許多管考措施固然有提醒法官進行案件的功能,但也使得法官為了應付管考而加重了負荷。一個在大型法院民事簡易庭的法官前已表示,「如果法官在一個案件停下腳步,會讓其他(非常大量)的案件擱置下來,除了延宕其他當事人的案件之外,更讓法官在嚴格的管考制度下難以脫身」,另一名在大型法院民事簡易庭的法官亦表示,「開庭遲延之管考,導致當事人無法充分陳述,以現(在)每件庭期時間僅能安排10~20分鐘之情形下,因案件數量過多,新案都需定2個月後之庭期,若要安排較長庭期給當事人陳述,則勢必收到新案後所定庭期要超過2、3個月以上,而小額案件收案6個月即遲延就會受遲延管考,在遲延管考、案件數量的壓力下,最終僅能犧牲當事人當庭陳述時間。另也因受辦案期間及案件量過多之影響,許多案件無法給予充足時間研究、了解,導致審級制度變成分段調查、審理之制度,實則應給予一審充足人力、辦案期間、資源,使第一審堅實調查相關證據,二審應勇於大量使用失權效,以免一、二審重複做相同之證據調查工作,徒費人力及訴訟資源」。

而近期法官的外部評鑑問題,也影響到法官的負擔,一位在高等法院的法官表示,『開庭態度或用語不應成為評鑑法官之唯一事由,應可由所屬庭長或院長先行告誡或促其注意即可;倘若屬於審判核心事項,諸如明顯違背法令程序以致當事人權益確實受有重大損害者,方有啟動個案評鑑之必要。換言之,法官不應動輒為行政管考或個案評鑑所擾,但也不能毫無約制,故而針對「行為瑕疵」、「結果不利」二者兼具之不當執行審判核心事務情形,始有必要透過內部自律或外部評鑑機制予以懲處』。

十一、問卷分析

從問卷分析來看,84%(38/45)的法官認為自己的工作時間過長,具體來說,71%(22/31)的法官工作天中工作超過50小時,67%(30/45)的法官在休假日工作超過5小時。認為工作時間少或適中的人(5/31),原因包括:跟其他法院的工作量比不覺得自己很苦、不在意結案數字。認為工作時間長的人(38/45),原因包括:分案量多(32/38)、手中有若干案件複雜度高(33/38)、協助辦案人力不足(21/26)、事務分配規則不合理(7/38)、其他(包括:開庭時間多、人民濫訴案件過多、當事人無律師或律師未適切履行職務、檢方起訴品質有時不佳)。

就法官整體工作的各個環節調查,其中就閱卷及案件進行部分,31%(14/45)認為自己在閱卷及案件進行花費時間過多,有69%(31/45)的受測者認為自己在閱卷及案件進行花費時間適中。認為過多的受測者,原因包括:案件量多(6/14)、當事人無律師或部分律師未適切履行職務(5/14)、案件複雜 (3/14)、濫訴(1/14)、部分檢察官未適切履行職務(1/14)。

就開庭部分,36%(16/31)認為自己在開庭進行花費時間過多,64%(29/45)的受測者認為自己在開庭花費時間少或適中。認為過多的受測者,原因包括:當事人無律師或部分律師未適切履行職務(6/16)、合議案件多(5/16)、卷證提示時間長(3/16)、交互詰問時間多(3/16)、審判長職權訊問及補充訊問太久(2/16)、濫訴(1/16)、案件複雜(1/16)。

就寫結案書類部分,84%(38/45)的受測者認為自己寫結案書類花費時間過多,認為過多的受測者,原因包括:刑事書類要求的格式及細節過多(14/38)、民刑事當事人所有主張、抗辯或辯詞,不管是不是顯無理由都要逐一交代為何不採,寫作內容大增(10/38)、案件量大(9/38)、案件複雜卷證多(6/38)、民事書類在當事人未篩選地主張及聲明下,需交代內容大增(5/38)、部分檢察官起訴品質不佳(1/38)。

針對目前辦案的品質是否符合自己的期待部分,58%(26/45)受測者認為尚可,36%(16/45)認為不符合,僅6%(3/45)認為符合期待,而認為僅尚可或不符合期待的受測者中,98%(41/42)認為無法符合期待的原因與工作量大有關。至於改善的方法包括:檢討現行結案書類撰寫方式,刪減不必要的寫作要求(38/41)、修法減少上訴案件範圍,並裁撤二、三審人力,釋放二審、三審人力回一審辦案(30/41)、增加辦案輔助人力(26/41)、優化辦案輔助資源(22/41)、修正勞逸不均的事務分配規則(9/41)、建立有效機制遏阻民事訴訟的濫訴(4/41)、限制分案(2/41)、徹底翻修前案系統(1/41)、增加法官人數及轉任管道(1/41)、 處理律師素質參差不齊的狀況(1/41)、 推動檢方偵查公訴合一 (1/41)、推動民事訴訟案件律師強制代理制度(1/41)。

參、代結論:如何讓基層法官、檢察官有機會扭轉「臺灣民眾對司法不信任現象」

如果要試圖找到一個貫穿前述各種問題的主軸,可能是一種「司法的窮忙現象」:司法警察在業績的壓力下,移送了很多案件,卻未能做好基礎的蒐證工作;檢察官受限於辦案期限及資源,沒有時間好好把案件的事實問題和法律問題釐清,就匆忙起訴;刑事庭法官需要花很多時間釐清(檢察官應該說明的)卷內證據與起訴事實的關聯性,民事庭法官需要花很多時間去理解(起訴時應該表明的)當事人意思並闡明法律規定,最終再花很多的時間寫判決,當事人卻不在乎內容或看不懂;當事人及律師沒有辦法掌握法律適用,只好靠著廣泛地提起訴訟來賭一個可能性,不滿意判決就再靠上訴賭一次。在這個過程中,所有參與程序的人都花了非常多的時間和精力,法律的界線卻仍踩的模模糊糊。從以上描述來看,這種「司法的窮忙現象」,與「臺灣民眾對司法不信任現象」互為表裡。身在其中的人,不論是司法警察、檢察官、法官、律師,都沒有能力面對民眾對「法律作為一種權威」的不信任,所以管考越來越細、業務越來越雜、文書作業越來越多、書狀越來越長,ㄧ般民眾對司法體系所產出的結果還是不滿意。

王金壽在他的文章中提到:『1994年5月12日,當時台中地院法官林輝煌投書《中國時報》「我是法官,我不願『草菅人命』…」。林輝煌法官將他的意見向「老闆(也就是全體國民)報告」…,他點出幾個很重要的司法運作的困境,…他很想辭職。每個月約八十件的結案量,他不僅必須犧牲健康與家人相處的時間,更嚴重的是,可能犧牲了當事者的權益6』。當時基層法官所發動的司法獨立運動正在展開7,司法預算獨立等成果,也確實開創了「司法獨立」(judicial independence)的空間。對許多經歷過那個年代的資深法官、檢察官而言,或許現今的工作條件及環境已有相當之提升,案件負擔亦已有相當之減輕,然而現在基層法官、檢察官面臨其實另一種來自「臺灣民眾對司法不信任現象」的挑戰:「民主可問責性」(democratic accountability)的挑戰8

筆者因撰寫「司法改革沒有時間重蹈覆轍」9一文,提及「近年打倒司法威權的行動,未能實質改變審判文化,反而只是將所有壓力由基層法官承擔,使得各地方法院案件量瀕臨崩潰邊緣,難以兼顧各方期待,人民訴訟權益亦因此受損」等語,因而受邀撰寫此次「法官檢察官案件量負擔大,辦案品質受影響」之原因分析。其實,「打倒司法威權的行動」本來就是「司法威權的轉型」的一部分,然而「司法威權的轉型」除了打倒司法威權外,還有「司法信任的建立」的漫長過程,而這個過程是沒有捷徑的,不可能單靠外在的口號、立法、評鑑就能完成,需要的還是司法體系內的法官、檢察官,在一次次個案中接下這個挑戰,與社會對話、建立互信、搭起法律與社會的橋梁。因此,本篇報告的重點不是在比較哪個時期、哪個地點的法官、檢察官工作比較苦,而是具體的呈現現在基層法官、檢察官所面臨的處境,並試圖尋找一條出路,一條讓基層法官、檢察官有機會擺脫「司法的窮忙現象」、接下「民主可問責性」的挑戰、扭轉「臺灣民眾對司法不信任現象」的出路。


註釋

1 參閱法操司想傳媒(2016/5/11),「人數只比台灣多千人,人力更吃重?日本檢察官的人力配置」

2 參閱高等法院以下各級法院及其分院檢察署檢察官辦案成績考查實施要點。

3 參閱103年法務部統計年報。

4 參閱華視綜合報導(2016/2/28),「過勞?!八仙塵爆案承辦檢 傳心臟病發猝死」

5 該檢察官補充,「比對警政統計年報(93年至103年)與法務部統計年報可發現一現象,內政部警政署於93年總計案件發生數為522305件,案件破獲數為313848件,此後10年案件發生數及案件破獲數開始逐年下降,至103年案件發生數為306300件,案件破獲數為263515件,可見台灣治安確實相較於10年前良好許多,且刑案發生後已有超過8成的機率可破獲,然而同年的法務年報記載警察、海巡、憲兵機關移送案件則為298454件,扣除同年海巡總案件數4140件,尚有294314件,而憲兵機關總案件數應未搜尋到相關資料,無法判斷,惟軍法案件與海巡案件,佔移送地檢署比率不高,且約從100年開始便有此一現象,應可認與軍事案件偵查權移由地檢署偵辦無關,則為何地檢署所收受之司法警察移送案件數會高過司法警察破獲案件數?尚待釐清」。

6 參照王金壽(2013/11/4),「司法改革路迢迢:社會學的觀點」

7 關於當時司法獨立運動的歷史及成果,參照王金壽(2006),〈台灣的司法獨立改革與國民黨侍從主義的崩潰〉,《台灣政治學刊》,10卷1期,頁103–162;王金壽(2007),〈獨立的司法、不獨立的法官?民主化後的司法獨立與民主監督〉,《台灣社會研究季刊》,67期,頁1–38;王金壽(2008),〈台灣司法改革二十年:邁向獨立之路〉,《思與言》,46卷2期,頁137–174

8 此部分可對照法官法之立法背景轉變,參照時瑋辰(2014),「法官公開評論案件之範圍及限制:法官倫理規範第17條第1項之解釋」,頁21–30,臺灣臺中地方法院103年度研究發展報告。

9 參照時瑋辰(2016/5/31),「司法改革沒有時間重蹈覆轍」,風傳媒

時瑋辰

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時瑋辰

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