談談為什麼我要編一本小型生產者的行為指引手冊，順便說說我對農委會訂定農產加工專法的善意提醒
去年和國家實驗研究院合作做了一本小型食品加工生產者最基本的行為指引手冊（https://reurl.cc/e7roW），這個月初終於出版了，聽說出版不到一個月，一刷已經賣到快要沒庫存。我一直沒空說明為什麼要做這樣一本手冊，剛好，農委會透過《農產管理與驗證辦法》修法，目的是說讓農民在農地上從事加工製造有法源。我想，就趁著這個時候說說我們弄那本手冊的原委，以及對農委會訂定農產加工專法的一些善意提醒。
大概在2014的時候，好食機開始投入心力在「小型農產加工」這個議題上，如果沒錯的話，我們應該也是最早針對針對這個議題，邀請食安辦公室、農委會、農糧署、食藥署長官，一起召開審議討論的民間團體（https://reurl.cc/NLvzp）。不過後來我們發現，其實根本問題不在於「小型農產加工」，而是在台灣現行體制下，整個「小規模食品製造業」根本上就是一個龐大而需要動動腦怎麼處理的社會議題。
拿個基本數字來看好了，目前在食藥署登記的食品業者大概有45萬，而其中，有工廠登記的僅僅6300家左右。而這其中，尚不包含小規模農民加工（依法農民加工可以不用登錄），也不包括應登錄而未登入的小型生產者（例如在市場上可以看到一些自家生產的辣椒醬、果乾之類的）。當然，登錄的45萬家食品業者並非都是食品製造業，這其中還包含了餐廳、食品行等等表面上看來的「非食品製造業」，不過實務上，我們可以發現，許多小餐廳或食品行也經常自製加工品販售（例如麵攤有時也會自製辣椒醬販售），我自己的經驗是，我們曾經幫一位餐廳製作加工品販售的業者進行登錄，一開始我們登入食品製造，後來有一次負責相關業務的窗口跟我聯繫討論，就把我們的業者改為餐廳了。換言之，到底有多少登入為餐廳或食品行的事實上也從事加工品的生產販售我們並無法知道，除此之外，還有更多根本沒登錄的食品製造業者（例如傳統市場或者夜市攤販也常見自製加工品販售），更是不可考。因此，我認為大膽估計台灣自製加工食品販售的小型生產者，應該是遠遠超過45萬人。而所謂農民自己加工生產各式各樣初級農產品（例如磨製穀粉、炒焙、果乾、果醬等等），事實上跟其他小型食品製造業其實沒什麼太大的差別。
這些小型生產者都合法嗎？他們沒有工廠登記是否就無法上通路販售？如果是這樣，為什麼還會有那麼多小型業者？（他們繼續存在不正意謂著有一定的市場嗎？）他們遭遇的難題到底是什麼呢？以及，這些為數眾多出自小型食品加工生產者之手的產品，在整體社會的治理上又帶來什麼挑戰呢？
首先，說說這些小型生產者是否合法。關於合法性的問題，至少應該分四個層面：食品加工生產行為、加工場域的用地是否超限使用、銷售的行為是否符合商業相關規定、廢棄物處理與容器回收等等是否符合環保法規。這一篇小文章無法全面性討論法規的問題，我想就先聚焦在最重要食安相關的部分來討論，這部分也一般消費者最關心的地方。
從食安相關的法令來看，諸如家庭式或小型工作室等等非工廠登記的食品加工合法嗎？以現行的法令來看，除非是生產者的加工場域的用電量和使用面積超過工廠法規定必須工廠登記的標準，或者一些高風險產品（例如肉品加工）有其他規定之外，小型生產者只要符合GHP（食品良好衛生規範）的第一章、第一章和附表一、二、三，就算是合法。就食安部分來看，現行食安法規並沒有對小型生產業者有特殊的場域限制。
因此，小型生產者最大的問題不是場域要合法，而是行為要合法，也就是行為要符合GHP的基本要求。
問題來了，小型生產者要符合GHP是否很困難？或者，GHP對小型生產者的規定是否合理？
大部分剛接觸這個議題的朋友，可能都會有一個印象，小型生產者要符合GHP如登天一樣，但事實上這說法並不精確。確實，實務上來說，一般小型生產者如果是自己去閱讀GHP，應該會有一種「有字天書」的感覺，因此覺得很困難，不知道怎麼做，那主要是因為GHP作為法規，只能寫原則性的規範，無法根據不同加工行為的特性，鉅細靡遺寫出應該怎麼操作的細節。舉例來說，GHP第一章第六條規定：「有污染原材料、半成品或成品之虞之物品或包裝材料，應有防止交叉污染之措施；其未能防止交叉污染者，不得與原材料、半成品或成品一起貯存。」問題來了，所謂「應有防止交叉污染之措施」怎麼樣操作才算符合規定？如果是大型工廠，可以把原料、半成品和成品分區存放，可是，小型業者空間不足，在同一個冰庫用包鮮膜把半成品包起來和成品一起放可不可以？或者，箱子把成品裝起來跟原料一起放可不可以？….
換言之，小型生產者之所以覺得做到GHP很困難，主要是因為卻乏行為指引的實作方法，而不是法條本身訂定的大原則。對大廠來說，他們或許可以直接聘請食品科學專家來幫他們處理；但小型生產者往往生產品項繁雜，場域也較小，經濟上也較沒辦法請專業食品專家為其規畫落實GHP的方法。而從政府的角度，因為小型生產者的樣態太複雜，他們也很難一口氣完善地訂定行為指引（政府不是沒有訂，例如豆製品就有訂定行為指引），而在缺乏行為指引的情況下，往往衛生局基層人員到小型業者的現場也不見得有足夠的經驗去判斷到底業者的作法安不安全，以至於在小型業者的管理上，就變成了「被動管理」，也就是出事再來管，沒事當作沒看到。小型生產者也就變成了「不違法、不合法」的灰色地帶。
綜合這些原因，所以容易產生「小型生產者很難符合GHP」、「小型生產者不合法的迷思」。事實上，衛生局對小型業者的管理，也不是違反GHP就一定開罰，在實務上衛生單位也會進一步GHP中在區分中嚴重的必罰「天條」和可以容許逐步改善的項目。以我自己從完全不懂到花心思去研究了解、實做，我發現，只要有方法，要做那些基本的衛生安全並不難。換句話說，如果要協助小型生產者合法和政府的管理落實，應該要做的第一件是，動員社會的力量，調查現行台灣社會小型生產者的樣態，並邀請專家和實務工作者一起發想，為小型生產者撰寫行為指引，並且，行為準則的撰寫必須很務實地，像是編寫教案一樣，從60分標準的作法開始寫，分級寫到90分做法的標準，並同時為達標的產品開拓市場與做好市場的分級管理；也就是一方面生產分級管理的原則下，消費市場也做好不同安全級別的品項各自有適當的銷售渠道（因為不同的銷售型態也會影響到整體食品安全的風險等級，例如販售到醫院或者幼童場域的，對生產過程安全性要求就要相對提高；但對於資訊高度透明的社區型販售，就可以降低對生產過程的管控強度）。這樣才是逐步落實台灣社會食安治理，也才是協助小型生產者合法的關鍵地方。
基於這樣的想法，我們去年有機會與國家實驗研究院負責食品安全監測計畫的召集人討論，很高興她認同這樣的觀念，於是開始編寫這一本簡單的手冊。我們設定的正是協助小型生產者達到GHP最低限度（至少不踩天條）的行為指引，手冊裡還附了一些表單，讓小型生產者可以按表操課。我們踏出第一步，希望未來科技部可以透過計畫的方式，鼓勵全國食品科學相關的系所和專業人員，投入小型生產者的行為指引撰寫，這些基礎工作做好，才能建構友善小型生產者的社會系統，通路才能放膽去銷售這些出自小型生產者、有特色的產品。
了解這個關鍵之後，其他的問題其實也就迎刃而解了。例如，沒有工廠能否上通路販售？事實上，法令並沒有禁止；實務上，沒有工廠登記而已經在大型通路販售的也大有所在。老早就不乏自主管理做得好、無工廠登記的小型業者上，在通路上熱賣了。換言之，只要有食作方法協助小型生產者達到GHP的要求，並且做到產量和品質穩定並，讓通路可以信任、溯源，我想，不少通路喜歡販售這種特色商品的，並不會有因為沒有工廠登記就不能上大型通路的問題（我認為，或許通路會以這理由搪塞品質不好的小生產者，但很確定的是，法規上從來沒有無工廠登記不能上通路這樣的要求）。我認識的小型生產者甚至我們協力的無工廠登記小型生產者，都有已經有這樣的案例。
以上交代完了做這一本手冊的原由，附帶廣告一下，隨著手冊的出版，國家實驗研究院和我們會接續辦理相關工作坊，跟小型生產者分享手冊怎麼使用，以及一些基本自主管理知識。最近就有一場工作坊即將舉行，歡迎大家參加：https://reurl.cc/x4R8e
接下來，說說我對農委會修法的溫馨建議：
首先，我先聲明，儘管我的意見與農委會作法多有相佐，但我個人對於農委會願意去面對小型生產者這個難解的議題，仍然抱持高度敬意。因此，我不同的意見與其說是批評，不如說是提醒。事實上，農委會在研擬草案時，我們也受邀參與三次會議，許多意見當時也有提出，我想，或許會議衝促沒時間講清楚，我試著表達完整一點。
一如我前面所說，農民從食品加工跟其他小型生產者對比來說，在加工行為上並沒有甚麼特別的地方。也就是說，並不會因為他是農民，食品加工的生產就自動變安全，因此，在行為管理上，依據相同一套法令才是合理的。因此我個人基本上是肯定農委會把原先要自訂農產加工ＧＨＰ的想法拿掉，回到遵守相同的ＧＨＰ的標準。這也是我們當時在草案會議上最堅持的一點，很高興一讀通過的法案有回歸既有ＧＨＰ。
不過，亦如前述，現行ＧＨＰ最大的問題是沒有行為指引，以至於無法落實，換言之，如果這個問題沒有處理，所謂「農產品初級加工場」也只是虛晃一招。因此，當時我們建議，農委會該做的，或許是把力氣花在訂定農民常見加工品項的行為指引，有了這些行為指引，農民加工才有依據，法令落實也才有依據。
另外，報導中提到：「『農產品初級加工場』場證等同經濟部管轄的『工廠登記證』，能符合規模較小、加工業態相對簡單的小農加工需求。農糧署署長胡忠一強調，是否要申請『初級加工場』全依農民需求而定，產量不多者，按照原有方式生產即可；該法源是希望提供給規模較大，希望上架到大型通路、擴大行銷者，能透過『初級加工場』場證取得『工廠登記』資格。」（https://reurl.cc/LLEx3）
似乎主委和署長的說法有點衝突。主委的意思好像是，「農產品初級加工場」是要給規模較小的小農加工。署長的意思則是這專法是要給規模較大、上架到大通路的。到底，這兩個目的哪個才是這部專法最主要的目的？恐怕得先釐清。
如就主委的意思來說，是要給小農加工，那麼，就像我前面所提到，以現行食安法來看，根本就不需要，這法就顯得有點多此一舉了。而且，現在這法令的做法，也無助於小農，因為設置農場加工場所要投入的成本和之後的管理和銷售，恐怕也不是兼業小農做得了的事情。因此，我認為署長的說法應該是比較合理的。然而，我們也應該清楚，所謂「工廠」或「工場」，他絕對不只是一個場域可以用於加工的合法證書而已。當一個生產者必須從家庭式或小工作室升級到「工廠」或「工場」等級時，如署長所說，意謂的是他的產能、產量、規模的提升。然而，隨著產量提升，原料、人員、製程、成品的庫存和管理就會變複雜，管理的複雜性就會增加，所需要的專業度也跟著要提高，否則可能會產生其他的風險，也因此，在原來GHP當中，會依據規模分為食品製造業與食品工廠兩種等級予以不同的管理強度。然而，依據農委會的辦法，只要農民是在農地上生產的是「乾燥」、「粉碎」、「碾製」、「炒焙」這四種品項，無論規模大小，都是相同管理標準和強度。換言之，在「農產品初級加工場」的辦法中，技巧性的將原本GHP中「食品製造業」和「食品工廠」分級管理的差別抹除了，將農產初級加工一律歸為低風險，這一點，恐怕不夠嚴謹。農委會所列的「乾燥」、「粉碎」、「碾製」、「炒焙」四種加工樣樣，或許單從品項的本身來看屬於理論上的低風險產品，然而食品安全的風險評估並非只看理論值，產量、通路型態、生產者過去的歷史紀錄、生產環境等等，都是必須同時必須納入考量的因素（這部分的細節我就不多了，我在手冊有兩篇小文章參考歐洲國家作法提出一些想法，改天再跟各位分享）。換言之，農委會單以這四種品項就斷言是低風險，沒有進一步考量風險產生的其他面向進行分級管理，恐怕是是開了食安治理的倒車，有點可惜。
這樣的做法不僅有違反分級管理原則的疑慮，也有公平性的問題。舉例來說，外，假設今天是有一位農民和食品工廠製造都是生產大量米穀粉產品時，後者必須依據食品工廠的規範，而在農地上進行米穀粉加工的農民，卻只需要標準較低的食品製造業要求。從這樣的例子中，就可以看到這次修法不僅在分級管理上不夠嚴謹，作法上也有公平性的疑慮，為什麼一樣的屬於工廠等級的生產行為，只要是農民在農地上進行，就可以不是依據ＧＨＰ對「食品製造業」和「食品工廠」管理強度的區分，降低標準到合乎食品製造業的法令就可以？從法的公平性來說，假如科學上真能證明農委會所列舉的四類加工品項確實無論如何都是低風險，那也應該是一體適用到生產相同品項的食品廠，不是嗎？
另方面，從「社會正義」的角度來說，農委會以「專法」的方式讓農民在農地上從事加工行為可以享有非農民的特殊待遇，表面上看起來是扶持弱勢小農，但實際上恐怕是扭曲了「特別法」的精神。
以部會的角色來說，農委會以保護和管理的對象只能是農民、農地等待與農務直接相關的人事時地物，這部分沒有疑義。也因此，農產品管理及驗證辦法屬於針對農民生產行為進行保護或管理的「特別法」。
然「特別法」的功能雖得以依據特定對象給與不一樣的管理準則，但其精神應該是為了達到整體社會公平與正義，從而據對象本身之特殊所在，給予不同於一般法令上的標準，以達避免通用一般法而造成的不正義。
因此，回到農民從事初級農產加工這件事情來看，請問，特殊之所在在哪裡？是農民、農地還是農產初級加工行為？
顯然，不會是農產初級加工行為。因為不管是不是農民從事農產初級加工這件事，行為理論上都是一樣的，因而如果要根據農產初級加工型訂定特別法，那也應該所有農產初級加工行為都依據相同標準（而不是只有農民的初級加工行為）
而如果是農地的特別，那麼，根據農地的特殊性（珍貴資源、台灣灌排不分離特殊性），應該是對農地上非農業耕作行為和必要設施給予更嚴格限制才是符合整體社會的利益，農地所有人因此造成的經濟損失則應給予其他環境補貼補償之。
最後，若是根據農民這身份的特殊性來說，則應該看現實上是否有因為這身份在加工行為上受到阻礙？若有，應該是農民普遍因為產業特性收入偏低，或者因為農村資源相對匱乏，以致農民不易取得協助加工發展的資源。那麼做法應該是針對農民給予能力提升的補救措施或者農村設施提升的基礎建設。
就此而言，農委會的修法是採取農地開放為初級加工場域的方式讓農民加工產量提升時，恐怕是違背了特別法的精神。農地作為稀缺性的資源，這樣的開放我認為並不適當。如要在場域上放寬，我認為，也應該是利用農村其他閒置空間才是比較合理的辦法。雖然說「農產品初級加工場」都是農作物加工，如果以為這些廢棄物都是「天然」的物質不會造成汙染，那恐怕是很大的誤會。主委在訪談時說，開放的都屬於低汙染項目，「排出來的水也不會有問題。」一旦產量大時，不管多麼天然的廢棄物仍然是可能對農地造成的汙染，況且，別忘了加工場所是需要每日清潔的，為了食品安全的管理，清潔過程總會使用消毒水、清潔劑之類的化學物品，總不會認為這些清潔廠域的廢水在灌排不分離的情況排放到灌溉渠圳，也都不會有環境汙染之虞吧？
因此，我才會認為，我非常同意各種有助於農村提升加工場域的做法，但應該是以農村閒置空間為基地，非不得以，不要開放在農地會是比較好的辦法。而在做法上，或許只要修訂「非都市土地申請變更作為興建農產食品加工場所及設施使用事業計畫審查作業要點」就好（不需大費周章去訂定新法），同時一視同仁地在工廠管理法上排除同類型的小型食品加工生產者，不宜只有農民在農地才排除在工廠法之外，否則，不公平的立法很可能引導人民最後在農地上「以合法掩護非法」的狀況。
不過我想，農委會大費周章訂定「農產品初級加工場」想當然爾還有希望藉此提升農業產值的企圖，但如前所述，如果被後來有這麼大的企圖，恐怕得同時想好各個環節的連動關係。農事生產需要專業，加工一樣需要專業，而加工廠域的管理亦是需要專業。如果說，開放農民可以在農地上合法設置加工場，可以如農委會所說的提高20億產值，我很難想像這是農民以非專業方式、利用農閒時間生產可以做到的產能和產值。要達到這樣的產值，恐怕強化專業分工與產業鏈整合才是方法。
因此，依我看，假若說主委念茲在茲的是小農，那麼或許把力氣花在針對小農常見的加工品項訂定合乎GHP的行為指引（根據農委會調查，目前所通過的四個種加工類型僅占目前近500個農民加工室約33%，換言之，現在的做法並不是多數小農的需求），這樣依據現行食安法他們就已經可以合法；除此之外，修法讓農民可以在農地上合法販售小量生產的農產品，才是針對台灣多少小農小規模生產、自產自銷直接有益的事情。而如果是署長關心的產能、規模和產值提升，那麼，建議是修訂「非都市土地申請變更作為興建農產食品加工場所及設施使用事業計畫審查作業要點」與「工廠管理輔導法」，將加工移到農地以外的農村，輔導農村其他非務農的人力投入專業農產加工的工作，並一視同仁地與其他同類型加工業者依據相同的分級管理標準，這樣才不會因為過度保護反造成農業產業發展的阻礙，也才能建立專業分工的農村產業鏈。
以上建議或許跟農委會意見不同，但我還是要再強調一次，農委會願意去踏出第一步去處理小型生產者這個難解的議題，仍是值得肯定的。修法不完善之處總是難免，我的po文也僅僅是希望能夠提供不同角度的觀察和思考給予建議，希望這些不同意見可以開啟良性的討論，而不是變成無聊的吵嘴。
p.s. 手冊後面作者簡介，謝馥如老師的部分有點錯誤，在此更正一下：
謝馥如 康策食品科技有限公司、實踐大學（食品技師專班兼任教師），並通過高考取得食品技師與營養師證照