瑞士公投怎麼投？－瑞士直接民主系列Pt.2

10 min readNov 4, 2018

延續前篇介紹的瑞士政治制度，這篇來看看瑞士的公投系統如何運行。

瑞士公投怎麼投？－瑞士直接民主系列Pt.2

延續前篇介紹的瑞士政治制度，這篇來看看瑞士的公投系統如何運行。

瑞士公投制度分為三種類型：人民創制（Popular initiative）、選擇性複決（Optional referendum）及強制性複決（Mandatory referendum）。瑞士的直接民主除了在全國（邦聯）層級進行外，也會在州及市鎮的層級進行。

人民創制（Popular initiative）

人民創制只要七人組成一個「倡議委員會」，便能發起憲法層次的創制公投，成案後需在18個月內，蒐集10萬份連署。

公投提案的內容，會經過聯邦秘書處的格式審核，但審核面向僅在於公投的內容是否包含商業廣告訊息、個人宣傳，或是措辭是否有誤導之嫌，以及是否符合法條格式，並協助精準地翻譯成國內四種官方語言。

幾乎什麼事都可以拿來公投！

在其他方面，除了人權議題及涉及國際法的議題外，則毫無限制 — — 在州及市鎮層級，連地方政府徵稅的權力和預算案，都需要定期透過公投來更新人民的授權，瑞士公投議題範圍之廣可見一斑。

在連署完成後，創制案將會被送至聯邦委員會，聯邦委員會再併同行政權的意見，送至聯邦議會討論。若公投提案違反已施行且有強制力的國際法，或是存在主旨及用詞間的矛盾，聯邦議會有權宣布該案無效。但若符合上述條件，但聯邦議會不希望政府朝此方向進行，議會也可以在這階段提出「直接反對提案」（direct counter-proposal），政府提出的反對提案會與發起者的提案一起並陳在選票上，讓人民決定。

一般而言，選民需要對公投提案投下「同意」或「反對」。創制公投需要雙重多數（double majority）才能通過。但這裡的雙重門檻，並不包括投票率，而是指「人民的相對多數」，以及「26個州中的多數」（若該州多數人支持，則該州便算支持，有點類似美國選舉人票概念 — — 但有六個傳統的小邦僅算半票）。

舉例來說，2014年的反對大量移民公投案，公民票數為50.3%同意對49.7%反對，州票則以「12又5/2」同意對「8又1/2」反對，順利通過雙重多數門檻。

此外，瑞士的人民創制採「條文創制」，發起公投的倡議委員會，在聯邦秘書處的協助下，需以法律條文的形式提出公投主文，而不能僅以原則性政策為標的進行公投。

有時不只是「同意」或「反對」，還會問你喜歡哪一個？

而在1987年後，創制案還多了「double-yes」的投票方式。亦即人民可以對發起者和政府所提出的兩個方案都投下贊成票，而票上還有了第三個選項 — — 輔助問題（subsidiary question），詢問選民若前述兩個提案，都是同意票多於反對票時，會以哪一方案為優先。一旦經公投同意，聯邦議會便有義務進行相應的立法。

複決公投（Optional and Mandatory Referendum）

複決公投讓人民有權對於國會通過的每一條法律進行複決 — — 亦即當人民不滿國會所通過的法律時，可以在時限內用公投推翻結果。

若是關於憲法的修法，則必須進行強制複決；若是聯邦法律，則可在聯邦議會通過該條法律後100日內，蒐集5萬份連署。

強制複決與人民創制公投一樣，需要人民與州的雙重多數，選擇性複決則僅需要人民的簡單多數決。若是未能在100日內搜集連署，則法律生效後，人民便要透過創制公投，從憲法層次上迫使國會修法，這也讓瑞士憲法中存在許多在台灣的行政規則中才會看到的瑣碎法條。儘管在2003年時曾有過「法律創制」式的公投制度，但由於人民憲法創制的歷史悠久，該機制使用的情形甚少，以及其他爭議，在2009時又再度被取消。

不想要被公投否決？那就在國會認真來協商、處理法條吧！

正因為複決公投允許人民能夠對國會通過的法律提出反對，因此政黨在國會內為了避免陷入複決公投，往往會有更多誘因與反對政黨進行協商，最終達致共識。畢竟，對檯面上的主要政黨而言，要搜集5萬份連署書的難度並不太高，而在國會內的協商破局，恐怕須面對公投宣傳的延長戰線，甚至是在公投結果出爐後，被迫要採取相反的立法立場的後果。

因此，複決公投這項工具雖然是直接民權的展現，但卻也成為代議政治賽局中的關鍵考量，政黨們為了避免議題被交至公投，往往也會選擇在會期開始前，便接觸各民間團體，交流意見也穩固友軍立場，讓國會開議後，政黨能反應團體的意見，相關團體也不會發起公投挑戰議會的決定。

其實⋯⋯人民公投的結果較常與政府立場一致。

從1848年至今，瑞士已經有過622次聯邦層級公投，其中有213次的創制公投（其中僅有22案或人民同意通過，其餘的191次都被人民否決），185次選擇性複決公投（105次同意、80次否決）以及240次強制複決公投（174次同意、66次否決）。

從投票結果來看，在創制案上通過比率較低，在複決案上同意比例較高 — — 也就是說，多數時候人民的選擇與政府立場一致。

若將複決公投案數與每年議會通過的法案相比，實際上約只有7%的立法會被挑戰，而其中又只有一半會被複決公投成功否決。這也一定程度地反應了，有直接民主制度作為相輔的制度，代議政治（國會）在立法過程中往往已充分的與相關團體及利益攸關人諮詢和溝通。

一年投票四次！

在沒有選舉時，瑞士每年共有四次聯邦公投投票（約是三、六、九、十一月下旬），每次約有2–3個聯邦層級公投題，而各州或各市鎮可能會有其他題目，因此每次要公投的題目可能多達近10題。和台灣正好相反，若遇到選舉時，公投則會延後進行，僅有地方議會的小選舉才可能跟公投合併舉辦。

通常一個創制公投提案在連署完畢後，約需1–2年的時間才會被排入公投日程中。儘管這些日程表也是由聯邦秘書處所排定，但各次公投的日期計算方式已被法制化，依法可以推算出未來的公投日期，而連署中的提案、預計排定投票的題目也都可以在聯邦委員會網站上看到，投票日目前更已排至2037年。

這票怎麼投？實體、通訊與e-voting投票

和台灣的投票不同，瑞士的投票允許用三種方式：到投票所現場投票、郵件通訊投票、網路投票（e-voting），其中以通訊投票佔了約九成的投票。投票用的公投票及說明手冊，會在公投截止日前約三週前寄至選民登記的居住住址。若未收到公投票或遺失，則應該主動向市政廳反應，公民有義務維護個人資料的更新，才能行使公民權利。

現場投票相對單純，是在投票（截止）日當天，把票投進投票所的票匭中。通訊投票只要在投票截止日中午前，將投票紙寄抵居住地的投票所，便算是有效票，逾期則作廢，因此瑞士公投時間實際上長達三週。

網路投票e-voting目前則僅在9個州中實施。對於投票科技的革新，瑞士人民則較為保守，雖預估到2019年時會有2/3的州接受e-voting，但相關技術的安全性及規範等，還需要取得更多大眾的信心。

和我們一樣，瑞士人也需要上街搜集紙本連署

和台灣的公投相同，瑞士至今搜集連署書，仍須以紙本方式進行。連署名單雖有制式格式，但這僅是聯邦秘書處提供下載，確認包含所有法定連署所需資訊的公版。連署蒐集完後，經聯邦秘書處查驗、核對名單便能成案。

我們可能會預期頻繁公投的瑞士人，應該會希望公投連署的技術更為簡便，因此應該更樂於擁抱電子連署的科技，但正由於公投本身與瑞士政治的其他面向緊緊結合，推動電子連署需要考量的層面比在台灣複雜許多。

在與聯邦秘書處交流時，Raphaël Leuenberger研究員便指出瑞士至今尚未嘗試電子連署的原因，除了關於隱私權及匿名性等常見的顧慮外，但真正讓專家及政府猶豫的，是降低技術難度後的不確定性。

有關於公投連署的討論確實仍在進行，在倡議改變的一方，瑞士人口從20世紀初約400萬成長至今日約840萬，但長久以來公投成案的門檻（創制的10萬及複決的5萬份）並未隨著人口結構改變而上調。在另一方面，電子連署的技術預期將會使連署難度降低許多，因此連署門檻更應該提高。

但關鍵問題是，門檻應該提高多少？如同Pt.1所提到，瑞士多黨政治間的協調與談判，經常會以發動公投作為反制手段，因此公投連署數量的調整，牽動的不只是公投成案的數量，更會改變整個議院內的政治賽局。因此，在有足夠嚴密的推算與討論之前，瑞士的連署方式應暫時不會改變。

實際走一遍投開票所

與台灣徵集公教人員擔任選務人員不同，瑞士的選務人員多為志工，開放自由報名。報名者只需提供姓名、居住地、生日等資訊，待州政府確定居住地及選區相符後，名單會抽籤產生並再經邦議會同意，但議會並不會針對名單上的個人進行甄選。

在蘇黎世車站內的一處投票所，小小的空間內簡單地著9個票匭，依據不同的選區區分。進入投票所時只會簡單確認身分證件，投票所的志工也僅會確認民眾把票投進正確選區的投票匭而已。

瑞士的投票不只在過程少了台灣的肅殺與狂熱，開票方式更是展現出高度的社會互信。在蘇黎世第三選區的這間學校體育館內，同樣由自願者組成的開票人員已著手開始清點票數。

依據不同州的規定，開票人員有時是像美國的陪審團一樣，由地方政府隨機抽出名單徵召，但也會有不同額度的車馬費補貼，以所參訪的蘇黎世第三區為例，每小時便有30CHF（略高於最低工資22CHF），因此現場也有許多的年輕學生主動報名來賺零用錢 — — 從這角度看，瑞士公投機制倒也不是單純只靠公民使命感就支撐起來的。