【當季特輯：公廣大未來─經驗＆觀摩】
問責與獨立
公共媒體贏得信賴的兩大基石
文〡胡元輝（中正大學傳播學系教授）
問責與獨立是一體兩面，
媒體愈能實現問責，就愈能保障自身的獨立性。
問責是什麼？
公共媒體要向誰問責？
如何讓問責機制與時俱進？
如何藉由數位工具實現公眾問責？
問責（accountability）的概念從1980年代起漸受媒體界重視，不僅學術界討論增多，政府機構亦開始將之導入傳播法制與規管之中。
問責是什麼？
用最簡單的話來說，即是以主動精神負起事業的社會責任。媒體具有廣泛的社會影響力，又被視為第四權，如何建立符合民主社會所需要的問責機制，尤其顯得重要。
一般而言，媒體可依其營運方式區分為商營與公共兩類。前者以商業利益為其主要營運目標，後者則以追求公共利益為宗旨。不過，兩者都同樣需要建立問責機制，以符應其特殊的社會角色。其中，公共媒體由於經費主要來自全民，加上獨立自主，不受政治干預的定位，因此它的問責機制與商業媒體不僅有別，而且存在獨特的設計與要求。
公眾監督設計三大環節
首先，公共媒體要向誰問責？
由人民直接或間接付費所支持的公共媒體，既為公眾所有，因此其問責的首要對象自然是公眾，特別是在個人化已是鮮明社會趨勢的新媒體環境，公共媒體更必須與無組織的公民建立直接關係。
但公共媒體如何向公眾問責？公眾又如何監督公共媒體？
截至目前為止，全球公共媒體已發展出多重設計，惟其核心仍主要在於「決策體制納入公民社會代表」、「決策流程納入公民社會參與」，以及「執行成果向公民社會報告並接受監督」等三大環節。
就決策體制納入公民社會代表來說，各國公共媒體的最高決策機構──董事會，都會納入不同領域與階層的成員。例如英國公視BBC在皇家特許狀（Royal Charter）中規定，董事會中須包括四名來自不同地區的代表，而且整個董事會成員需反映治理BBC所需的技能與經驗。澳洲公視ABC的設置條例中則規定，董事會成員的專長要涵蓋傳播、管理、財務、科技或文化等。
我國公視法有關董事會成員的規定是：「選任董事時應顧及性別及族群之代表性，並考量教育、藝文、學術、傳播及其他專業代表之均衡。」可以說與其他國家相類。不過，不少國家在選任公視董事時，不僅會考量不同領域的代表性，還會徵詢公民社會的意見，或公開接受推薦。我國最近兩屆公視董事會成員的選任雖已朝此方向進行，但多屬實驗性質，尚未制度化。
營運資訊透明公開
公共媒體問責機制的另一重要環節，就是愈來愈受到各國重視的公眾參與決策，及監督執行成果的部分。為達成上述目標，各國公共媒體都致力於營運資訊的公開透明，與公眾諮詢的完整建置兩個要項。就前者而言，如果公眾不知公視的營運狀態，事實上將無法參與決策，何況，決策透明化乃公眾監督的重要依據，營運資訊能夠呈現在陽光之下，才可讓弊端較難逃公眾法眼。因此，目前各國公視的營運資訊，小到節目製作，大到董事會紀錄，都盡可能透明化。
隨著傳播科技的發展，公民社會對公共媒體資訊公開的要求也愈來愈多，例如不少英國民眾主張BBC應將機構重要會議進行線上直播，而且開放網路席次（cyber-seats）；德國則有學者呼籲公共媒體的董事會應公開舉行，而且於網路直播。針對這些決策透明化的要求，先進的瑞典公視SVT曾透過該台每日新聞節目Aktuellt，進行過一項名為「開放新聞室」（Open Newsroom）的計畫，將編輯會議的討論錄影後立即上網供公眾檢視。
設立公眾諮詢組織
至於公眾諮詢部分，各國公視基本上都會透過各種形式來徵詢公眾意見，其方式至少包括開放公眾參加閱聽眾座談或節目，以表達意見；開放公眾對不滿意或有問題的節目內容進行申訴；對公眾進行滿意度或其他績效檢測機制的調查等。有的國家尚會設立正式的公眾諮詢組織作為溝通橋梁，例如英國BBC、愛爾蘭RTE、澳洲ABC與韓國KBS等。
其中，英國BBC的閱聽眾委員會（Audience Council）可說體制最為嚴謹完整，它依地理範圍區分為英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭與威爾斯等四個委員會，各地區委員會成員透過與各類型閱聽眾的直接互動，來瞭解他們的需求與觀點。最後閱聽眾委員會會做公開的建議報告，定期送給董事會作營運決策參考。
我國公視雖已定期舉辦座談徵詢閱聽眾意見，辦理滿意度與公共價值評量等調查以瞭解公眾意見，並於董事會下設有諮詢委員會，不過成員係以學者專家為主，尚無設置公眾諮詢組織。
政府須保持在「臂距之遙」
公共媒體的問責機制除了面向公眾之外，尚有向政府問責的部分。畢竟，民主國家的政府係由人民所選出，負有治理公共事務的責任，公共媒體雖獨立於政治力量之外，仍需接受政府的必要監督，以彌補公眾問責的不足。但公共媒體向政府問責的基本意義仍是「透過」政府機構向人民負責，而且政府須在「臂距之遙」（arm’s-length principle）的原則下，保持適當距離，以避免不當干預，維護公共媒體的獨立性。
為減少政府介入的風險，在所有政府機構中，公共媒體主要的問責對象是人民所選舉的議會，或是經由獨立的監理機關向公眾問責。就我國而言，前者是立法院，後者是國家通訊傳播委員會。
公共廣電如何向議會問責？通常係以定期報告或出席會議的方式為之，如澳洲的公共廣電機構ABC與SBS，每年要向國會提出年度報告，並就相關議題出席國會兩院的會議，提供必要的說明。至於對獨立監理機關的問責，則包括接受定期評核，以及節目內容是否違反基本規範的審視等。
BBC官網特別設置問責專頁
問責與獨立是一體兩面，媒體愈能實現問責，就愈能保障自身的獨立性。
諸多研究顯示，公共媒體都具有高度問責意識，認為問責對公共媒體而言有其特別的意義與重要性，特別是在資訊氾濫、品質參差的數位時代，公共媒體更可藉由完整而嚴謹的問責機制，凸顯其存在價值。
BBC除於官網特別設置問責專頁，揭櫫「我們致力於公開與透明」的基本原則之外，並於其編輯準則（Editorial Guidelines）的問責專章中強調，公正與公開對BBC取得閱聽眾持續信賴至關緊要。足見問責對於公共媒體之意義。
歐洲是公共媒體發源所在，亦為全球公共媒體之重鎮。歐洲理事會（Council of Europe）早於1994年第四屆部長級會議的決議文中，就將獨立與問責並列，要求各會員國必須保障公共廣電的獨立，並讓公共廣電向公眾問責。
在公共廣電業已邁入公共媒體時代的今天，上述原則可謂歷久彌新。但如何讓問責機制與時俱進？如何藉由數位工具實現公眾問責？則是當前各國公共媒體必須面對的共通課題。
（原刊登於《開鏡》Vol.2，2017/10出版 ）
