Limitações ao Poder Reformador Constitucional

Direito Constitucional

Nos primórdios do constitucionalismo, considerou-se conferir às Constituições uma rigidez absoluta, consubstanciada na noção iluminista de que o poder da razão seria capaz de produzir leis perfeitas, irrepreensíveis. Esta concepção da Constituição é hoje ultrapassada, dada a compreensão de que ela deva acompanhar mudanças sociais, sendo de rigidez relativa. Assim se posiciona a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão sobre a questão da reforma constitucional:

Um povo tem sempre o direito de rever, de reformar e de mudar a sua Constituição. Uma geração não pode sujeitar às suas leis as gerações futuras.

Para tal, institucionalizou-se um Poder especialmente destinado à revisão da obra constitucional, subordinado ao de sua criação. Trata-se do poder reformador, também intitulado poder constituinte derivado.

Como poder subordinado ao originário, isto é, de elaboração da Constituição, ele deve ser por este limitado. Nas palavras de ARNOULT, o direito de revisão permite somente “modificar a Constituição, em seu conjunto, para aperfeiçoá-la. Mas que se possa usar deste direito consagrado pela Constituição para destruí-la, que se possa voltar assim contra a constituição uma arma fornecida por ela, são pretensões que não podemos admitir.” Apresenta-se o poder reformador como um instrumento de aperfeiçoamento da obra constitucional, e não de sua revolução ou destruição, como uma criatura que se volta contra o criador.

Instituíram-se, então, limitações ao poder reformador, sendo estas temporais, formais ou materiais, isto é, referindo-se ao tempo, ao processo ou ao objeto de sua realização.

Limitações temporais

Art. 60, § 1º — A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.

São limitações temporais as que dispõem sobre a periodicidade das alterações, restringindo reformas a períodos específicos ou, inversamente, obrigando a sua reforma de tantos em tantos anos, como o fez a Constituição polonesa de 1921; sobre a flexibidade, tornando-a mais ou menos flexível em seus primeiros anos, pendendo a doutrina para a segunda opção, posto que mudanças prematuras à obra constitucional prejudicam sua consolidação; e circunstanciais, proibindo reformas durante a vigência de estados de sítio ou de outros ambientes de imposição de força e de interesses unilaterais. É uma limitação circunstancial a que consta do parágrafo 1º, artigo 60 da Constituição Federal de 88.

Limitações formais

Art. 60, § 2º — A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

As limitações formais tratam do processo de emenda e revisão, cujo desenrolar é condição para sua validade. Diferenciam-se, aqui, alterações que tornem o processo mais rigoroso ou que o simplifiquem. No primeiro caso, é geralmente aceito que sejam legítimas, embora desaconselháveis. Já no segundo, não é possível conceber que a autoridade reformadora, como poder constituído que é, possa alterar as condições estabelecidas para o exercício da sua competência. Seria igualmente incongruente que um legislador ordinário buscasse simplificar as normas constitucionais que regem sua conduta. Todo o controle de constitucionalidade formal da reforma é, portanto, inalterável.

Indo mais a fundo, temos como possíveis alterações formais, além das feitas ao procedimento em si, aquelas que busquem revisar o titular do poder constituinte ou do poder reformador. Ora, é da doutrina democrática a inalienabilidade da soberania popular, que nega ao próprio povo o direito de renunciar ao seu poder constituinte. Logicamente, não poderia um terceiro dispor sobre um direito que não possa ser renunciado pelo próprio titular. Quanto ao poder reformador, este não pode renunciar a sua competência ou delegá-la a favor de nenhum outro órgão, pois lhe foram conferidas para que ele próprio as exercite. Como colocou AGESTA, “o órgão de reforma, ao destruir a ordem em que assenta sua competência, destrói a si mesmo.

Nossa Constituição Federal dispõe sobre este procedimento em seu artigo 60, no caput e parágrafos 2º, 3º e 5º.

Limitações materiais

Art. 60, § 4º — Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I — a forma federativa de Estado;
II — o voto direto, secreto, universal e periódico;
III — a separação dos Poderes;
IV — os direitos e garantias individuais.

Finalmente, são limitações materiais aquelas que tratam do conteúdo constitucional, sejam estas explicitadas no texto da lei ou implícitas, inerentes à obra constitucional.

Historicamente, houve grande divergência doutrinária quanto à possibilidade de reforma total, isto é, da inexistência de limites intransponíveis à ação do reformador constitucional. Pela Constituição belga, de 1831, nenhum dispositivo é intangível e escapa às possibilidades de revisão. Outras, como a da Baviera, de 1946, proíbem transformações aos “princípios democráticos”, aos “dispositivos não-fundamentais” ou ao “espírito constitucional”. Não são especificados estes princípios ou espírito ou arrolados tais dispositivos, dando margem à interpretação. Similarmente impreciso é o termo cunhado por HAURIOU, da legitimidade constitucional, designando princípios que fundamentem a constituição e portanto sejam hierarquicamente superiores a esta. Ressalva-se, portanto, a importância da especificação das limitações materiais.

São protegidos de reforma pelo parágrafo 4º do art. 60 da Constituição brasileira vigente, de forma explícita, a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto universal e periódico, a separação do Poderes e os direitos e garantias individuais.

Na terminologia de SCHMITT, a alteração substancial das decisões políticas fundamentais, como a organização do governo em República e Federação, entre outras, não configura reforma mas sim destruição da constituição, dada a importância destes dispositivos. Ideia similar é encontrada na declaração de COOLEY de que as emendas “não podem ser revolucionárias; elas devem estar em harmonia com o corpo do documento.” Entende-se, assim, que não se pode sobrepor o poder constituinte derivado ao originário — para alteração destas instituições políticas, é necessária a elaboração de uma Constituição nova.

Já a matéria dos direitos e garantias individuais é mais complexa. Rivalizam-se aqui dois aspectos da legitimidade democrática: o social, de consenso da base e do poder que emana do povo, e o ético, de observância de valores fundamentais. Poderia a vontade popular limitar ou revogar estes direitos?

Convenciona-se que não. Os direitos fundamentais à vida, à liberdade, entre outros, tem caráter supraestatal, de respeito obrigatório até para o poder constituinte originário. Estas cláusulas superconstitucionais atuam como mecanismo que fortalece a igualdade e autonomia, fundamentos essenciais à própria existência de um regime democrático. Ao retirarem do âmbito de deliberação majoritária os princípios éticos democráticos, tornam-se instrumento de preservação da democracia, paradoxalmente, ao limitá-la.

Das limitações ao poder reformador constitucional

Apreende-se que o poder reformador, por ser subordinado ao constituinte, é intrinsecamente limitado, não podendo as possibilidades de revisão equivalerem às de criação. São suas limitações as temporais e circunstanciais, as formais e as materiais, sendo as últimas de maior importância e divergência doutrinária. Em geral, estas limitações não se aplicam a alterações extensivas; isto é, que tornem o processo de revisão mais rigoroso ou que enumerem um maior número de direitos. Afinal, seu objetivo é de proteção aos institutos da democracia e do espírito constitucional.