Noções gerais sobre o Estado

Direito Constitucional

Sendo o Direito Constitucional uma análise sistemática da organização jurídica estatal, torna-se necessário ao seu entendimento uma revisão básica de Teoria do Estado e das noções gerais que seu estudo pressupõe conhecidas.

Veremos a seguir alguns destes conceitos, noções e tipos, especialmente no que toca a soberania e a descentralização do poder estatal.

Conceito e elementos do Estado

Podemos conceituar o Estado como uma ordem jurídica relativamente centralizada, limitada no seu domínio espacial, temporal e pessoal de vigência, soberana e globalmente eficaz. Com isso identificamos seus principais elementos: as dimensões espacial e pessoal de vigência — isto é, o território e o povo como dimensões do poder — , a soberania e a descentralização relativa.

Começamos pelos três primeiros, que são os elementos presentes na doutrina kelseniana. O povo é a dimensão pessoal do Estado: o conjunto de todos aqueles para os quais vigora a sua ordem jurídica. Já o território é sua dimensão espacial, delimitada por sua ordem jurídica e pelos princípios de Direito Internacional, conquanto aceitos pelos Estados. O poder, enfim, se traduz no cumprimento das normas estatais, só existindo quando estas tem efetividade e eficácia, sendo globalmente obedecidas. Assim, a ordem jurídica que é o Estado depende da vigência das normas num determinado domínio pessoal e espacial.

Este poder, para que seja globalmente obedecido, deve também ser soberano, entendendo-se por soberania a ausência de subordinação a qualquer outro poder. Isto não significa que a subordinação da norma positiva a uma norma moral, ou da organização estatal a organizações interestatais, como a ONU, configure uma violação da soberania. Em ambos os casos há uma subordinação voluntária, exigindo aceitação por parte do Estado. Subordinada seria a organização política colonial sujeita ao Império, ou medieval, ao Papado. Tanto é que o Estado surge no exato momento histórico em que certos monarcas se afirmam detentores de poder absoluto, recusando sujeição — tornando-se soberanos.

Não se deve confundir a soberania com a autonomia. Acima do poder supremo e soberano não há outro, e apenas este determina a si mesmo os limites de sua competência. Já a autonomia não detém este poder, e atua dentro dos limites que a soberania lhe tenha prescrito. A distinção destes conceitos importará particularmente ao estudo do Estado federal, que lida com a autonomia, característica aos Estados-membros. Já a soberania é abordada em maior profundidade no estudo do Direito Internacional e da teoria de Estado.

Finalmente, chegamos ao elemento da descentralização estatal. Em todo e qualquer Estado o poder é relativamente centralizado, isto é, reserva-se uma parcela da criação do Direito ao órgão central — o “governo”. Mas dizer que há obrigatoriamente uma relativa centralização é o mesmo que dizer que há também uma relativa descentralização, que confere poder normativo e competências decisórias a órgãos periféricos e subordinados. Abordaremos isto a seguir.

Graus de descentralização

A descentralização estatal atua em duas frentes, tanto como instrumento de eficiência governamental e como de limitação do poder. Um governo excessivamente centralizado tende a se distanciar do problema, atrasando decisões e concentrando competências, levando a violações rotineiras da equidade e liberdade. Ao descentralizar este poder em diferentes órgãos, diminui-se a opressão e aproxima-se os governantes dos governados, possibilitando uma democracia mais livre e direta.

Todo e qualquer Estado é relativamente descentralizado; isto já foi estabelecido. O grau de descentralização relativa é que varia, de um mínimo a dois maiores: o da descentralização administrativa, legislativa e política, respectivamente.

Caracteriza descentralização “administrativa” o grau mínimo de descentralização, atribuindo somente a criação de normas individuais, isto é, não-gerais, aos órgãos subordinados e periféricos. É administrativa pois confere a estes órgãos somente os poderes estritamente necessários à administração, e não os legislativos, como no caso das autarquias.

Já a descentralização “legislativa” apresenta-se em grau maior, atribuindo-se também a criação de normas gerais de interesse local ou particular a órgãos periféricos, com ou sem domínio espacial determinado. Esta engloba a “administrativa” e vai além, concedendo autonomia mais ampla.

Finalmente, quando a descentralização “administrativa” e a “legislativa” se combinam à escolha dos membros dos órgãos periféricos por fração especialmente determinada do povo, temos a descentralização “política”. É um exemplo desta a autonomia municipal.

Distinguem-se tipos de Estado em função de seu grau de descentralização, sendo estes o Estado unitário e o Estado federal. Trataremos destes adiante.


Considerações finais

Conceitua-se o Estado como uma ordem jurídica relativamente centralizada, limitada em seu domínio espacial, temporal e pessoal de vigência, soberana e globalmente eficaz. É domínio espacial o território e pessoal o povo, ambos afetando a vigência, isto é, o poder da ordem jurídica, que deve ser soberana para ser considerada Estado. Este poder se descentraliza em maior ou menor grau, caracterizando diferentes tipos de Estado, unitário ou federal.