Separação de poderes

Direito Constitucional

Não há Estado sem poder. O poder é o princípio unificador da ordem jurídica, sem a qual a sociedade não existiria. Sendo atributo inerente à sociedade, também o é ao Estado. No entanto, o exercício deste poder pode ser estruturado de diversas maneiras, tendendo-se modernamente a que ele seja dividido por suas funções, para que se impeça o seu abuso. A isto chamamos separação de poderes.

Concentração do poder

O exercício do poder teve a concentração como a sua primeira forma histórica. No Estado Absoluto, o soberano concentra em si o exercício do poder, com todas as atividades dependendo de sua vontade. Legislação, execução e jurisdição dependem de seu querer.

A vantagem da concentração de poderes em um indivíduo é a presteza e a prontidão das decisões, motivo pelo qual o papel Executivo é tipicamente desempenhado por uma única pessoa, mesmo hoje em dia. Quanto às desvantagens, o governo absolutista leva ao despotismo, à desigualdade e à injustiça. Assim, arraigou-se no pensamento político contemporâneo a convicção de que todo poder, mesmo legítimo, deve ser limitado.

Limitação do poder

Uma vez que a fórmula do “L’Etat c’est moi” vulnera as liberdades do indivíduo e os direitos humanos, verifica-se a necessidade de uma limitação do poder, não sendo este conferido de forma ilimitada ao soberano. Esta limitação pode ocorrer de diversas maneiras, sendo três as principais: a circunscrição do campo de ação do Estado e as divisões territoriais e funcionais do poder.

Por circunscrição do campo de ação do Estado entende-se a esfera autônoma do indivíduo que não pode sofrer interferências do Estado. É este tipo de circunscrição que se busca obter com tratados internacionais de direitos humanos, como a DDHC.

Já a divisão territorial do poder são as limitações de caráter geográfico, sendo estas a descentralização e o federalismo, que repartem competências ao longo do território.

Finalmente, temos a divisão funcional do poder, que o distingue entre três funções estatais — legislação, administração e jurisdição — e as atribui a três órgãos ou grupos de órgãos. A isto chamamos de tripartição ou separação de poderes.

“Separação de poderes”

Como já se faz possível deduzir, a expressão “separação dos poderes” é equívoca, dado que o poder é único, sendo atributo do Estado. Quando este o limita por meio da atribuição de suas funções a diferentes órgãos, o que é dividido não é o poder em si, que prossegue sendo uno e estatal, mas sim as suas funções. Assim, temos uma separação das funções do poder, conquanto menos sonora esta expressão seja.

A despeito do equívoco, a “separação de poderes” tornou-se o princípio fundamental da organização política liberal, dogmatizada pelo art. 16 da DDHC e pela própria Constituição de 88.

Art. 60. § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:

III — a separação dos Poderes;

Para fins desta separação, são funções do poder do Estado a legislativa, a administrativa (ou executiva) e a jurisdicional, que estudaremos individualmente. Sua divisão e distribuição são devidas ao autor de O Espírito das Leis, o Barão de Montesquieu.

Seguindo a proposta de Montesquieu, cada órgão desempenha uma função distinta, com sua atividade caracterizando uma forma de contenção da atividade de outro órgão do poder. A divisão do poder, seja territorial ou funcional, cria independência e ao mesmo tempo interpenetração de suas atividades. É o chamado sistema de freios e contrapesos.

Interpenetração de “poderes”

Cada órgão do Poder exerce, primariamente, uma função, e, secundariamente, as duas outras. São funções primárias do Legislativo, Executivo e Judiciário as de legislar, executar (administrar) e julgar, respectivamente.

Como funções secundárias do Legislativo, temos o executar e o julgar. Dispõe-se no art. 52, inciso I, da Constituição que cabe ao Senado processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República por crimes de responsabilidade. Já o inciso XIII do mesmo artigo estabelece como competência exclusiva do Senado a sua organização, funcionamento e transformação e criação de cargos — atividades de cunho administrativo.

Similarmente, como funções secundárias do Executivo temos o legislar e o julgar. Legisla-se provisoriamente, como disposto pelo art. 62, ou de forma delegada, como no art. 68, caput e § 2º. Já o julgar se cincunscreve ao contencioso administrativo, deferindo ou indeferindo pedidos e apreciando defesas e recursos. Não se trata de uma jurisdição no sentido estrito, mas de uma atividade que visa solucionar um litígio, de qualquer forma.

Por fim, como funções secundárias do Judiciário temos o executar e o legislar. Administra similarmente ao Legislativo, organizando cargos, e legisla editando regimentos internos, com ambas disposições garantidas pelo inciso I do art. 96. Também podem-se chamar de legislação as súmulas vinculantes do STF, do art. 103-A.

Assim, a especialização da “separação” é relativa, consistindo numa predominância no desempenho desta ou daquela função. Cada “poder”, em caráter secundário, colabora no desempenho das funções dos outros dois, de forma a freá-los e de garantir a própria independência.

Independência dos poderes

Tamanha é a importância da independência dos “poderes” que esta é expressamente disposta no art. 2º da Constituição:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Apesar de sólida, esta não é a única garantia constitucional da independência dos poderes. Existem outras prerrogativas e proibições, constitucionalmente dispostas, que buscam assegurar esta independência.

Assim, o art. 53 da CF dispõe sobre a inviolabilidade dos deputados e senadores no exercício do mandato por suas opiniões, palavras e votos. Trata-se da imunidade parlamentar, que estudaremos a fundo mais adiante. Por meio dela busca-se garantir a atuação independente do Legislativo, impedindo-se o cerceio da atividade dos parlamentares. Não se trata da garantia destes como indivíduos privilegiados, portanto, mas sim de uma garantia voltada à instituição.

Tanto é assim que o art. 54 lista proibições de determinadas atividades aos mesmos parlamentares a quem se conferiram prerrogativas especiais no artigo anterior. Impede-se o parlamentar qualquer ligação funcional ou de interesse que prejudique seu bom desempenho legislativo — novamente, uma garantia da independência da instituição.

Similarmente, o art. 95 trata das garantias do juiz, todas indicativas da independência do Judiciário. A inamovibilidade, por exemplo, permite a livre atuação do magistrado na sua jurisdição sem medo de eventual remoção por desagradar a quem quer que seja. Sua eventual remoção por “motivo de interesse público” não se pode dar por decisão de órgão estranho ao Poder Judiciário.

Já ao Executivo são conferidas pelo art. 84 a direção superior da administração pública e o comando supremo do braço civil e do braço militar, independentemente de autorização do Legislativo ou do Judiciário.

A “separação de poderes” e os sistemas de governo

Sendo base da estrutura normal do Estado contemporâneo, a “separação de poderes” figura como critério para a classificação de sistemas políticos, levando-se em conta a existência da divisão do poder e o grau em que esta opera.

Distinguem-se, assim, os sistemas de concentração do poder, como os absolutistas; os de colaboração de poderes, sendo estes distintos mas não independentes, como o parlamentarista; e os de separação de poderes, como o presidencialista. Estudaremos estes a seguir.

Evidentemente, esta classificação tem cunho jurídico e alcance didático, não sendo imagem fiel da realidade.