Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos en la Planificación Urbana: Un nicho para el compromiso ciudadano en la gobernanza y el ordenamiento ambiental territorial.
Por Ricardo Peñuela Pava, MBA (1) y Ing. Lina Rodríguez Beltran, MSc (2)
RESUMEN
Existe un significativo potencial en la gestión de escenarios para la educación activa de nuestras comunidades urbanas, frente a la posibilidad de promover la expresión de parte de la biodiversidad local en las ciudades, y de reconocer así el papel fundamental de los servicios ecosistémicos en su desarrollo sostenible. Este papel no se ha visibilizado efectivamente, ni hace parte de la mayoría de procesos de planificación urbana o del compromiso de la comunidad con la conservación de la biodiversidad a través de ejercicios de gobernanza mediante el ordenamiento ambiental del territorio, en función de las contribuciones de la naturaleza para el bienestar de la gente en los socio-ecosistemas urbanos. Lo anterior, considera que el desarrollo sostenible, desde los territorios y con la participación de las comunidades, debe contar con un enfoque urbano-regional, multiescalar y dinámico. Este trabajo presenta siete aspectos puntuales en los cuales es posible entender el proceso de incorporación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en la planificación, a partir de la generación de escenarios de participación que promuevan el compromiso de las comunidades urbanas, e incluye además un caso específico en Colombia.
CONTEXTO
De acuerdo con la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica — SCDB (2012), más del 80 por ciento de la población de América Latina vive en ciudades y se prevé que para 2050 se alcance al 90 por ciento, haciéndola la región más urbanizada del mundo. Hoy, la “frontera” de deforestación está avanzando junto con ciudades creadas hace menos de 20 años en la cuenca del Amazonas del sudeste de Brasil y a lo largo de las principales carreteras y ríos, sin que exista una amplia conciencia urbana del impacto de la transformación del territorio sobre la biodiversidad.
Los esfuerzos en materia de gestión de la biodiversidad para su conservación a escala global han marcado una especial tendencia hacia el trabajo en áreas protegidas que cuentan con categorías de protección, tales como, los parques nacionales naturales, cuyo acceso y reconocimiento es limitado para la mayoría de la población urbana en el caso de la mayoría de países en América Latina y el Caribe, existiendo un significativo potencial para gestionar escenarios de educación ante la posibilidad de expresión de parte de la biodiversidad local en las ciudades, el cual no se ha visibilizado efectivamente ni hace parte de la mayoría de procesos de planificación urbana y el compromiso de la comunidad sin conocimiento previo no es viable.
En Colombia, con base en el Censo poblacional de 2018, se estima que cerca al 80% de la población nacional habita en ciudades, aglomeraciones o asentamientos urbanos (DANE, 2018) y esto genera mayor presión sobre la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos por la transformación del territorio, con dependencia e influencia, de zonas cada vez más distantes, y un evidente impacto sobre la oferta y la demanda de éstos servicios.
En los ámbitos Urbano, Periurbano y Regional, este artículo sobre el papel de la planificación la conservación de la biodiversidad en Colombia toma como base para su desarrollo el componente del marco conceptual propuesto, al recoger de forma más exhaustiva las concepciones de las interacciones entre las personas y la naturaleza que manejan otros sistemas de conocimientos (UICN-IPBES6, 2018), y plantea además, la oportunidad de ilustrar esta dinámica con casos representativos de diferentes socio-ecosistemas y de los territorios transformados en términos de vincular las contribuciones, positivas o negativas, de la naturaleza para las personas, con los avances del país en el proceso de incorporación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en la planificación urbana y el ordenamiento ambiental del territorio, tomando como base los avances en el proceso de identificación de la estructura ecológica en diferentes escalas.
Lo anterior, en el marco de los planes de acción y metas nacionales de la Política de Gestión Ambiental Urbana — PGAU (MAVDT, 2008), de la Política Nacional de Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos — PNGIBSE (MADS, 2012) y del CONPES 3819 “Política Nacional para consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia” (DNP, 2014), razón por la cual en el uso de la información y de la comunicación para la toma de decisiones, se propone considerar además los siguientes aspectos puntuales.
1. El potencial de expresión de parte de la biodiversidad local en el ámbito urbano. Mediante una adecuada planificación urbana es necesario generar espacios para que las comunidades urbanas también puedan reconocer y apropiar directamente las contribuciones de la naturaleza para las personas a su propio bienestar, como habitantes de los asentamientos humanos o de las aglomeraciones urbanas, mediante ejemplos prácticos que ilustran los beneficios inherentes a la funcionalidad de las redes ecológicas en los socio-ecosistemas urbanos y al ejercicio de la corresponsabilidad ciudadana. El desarrollo de ésta tarea requiere el empleo de información oficial, temática, multiescalar y reciente que brinde soporte técnico y científico para la toma de decisiones en materia de planificación y ordenamiento ambiental del territorio en cada ciudad o aglomeración urbana.
Cabe proponer, además, a manera de indicador de gestión de una gobernabilidad efectiva, la determinación del impacto de la implementación de estrategias para reducir el déficit cuantitativo y/o cualitativo de área verde urbana en las principales ciudades del país, cuya cobertura vegetal sea representativa de la biodiversidad local, de manera tal que se promueva el compromiso institucional y comunitario con la conservación y la restauración, junto a la equidad en su espacialización y acceso, la educación ambiental y la participación en la toma de decisiones de planificación.
En este sentido, el Eje temático II de la PNGIBSE sobre biodiversidad, gobernanza y creación de valor público: “Hace referencia a la necesidad de fortalecer la relación entre el Estado y los ciudadanos (urbanos y rurales), para gestionar integralmente la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos desde la participación y la corresponsabilidad en las acciones de conservación, de manera que el mantenimiento de la biodiversidad en contextos socio-ecosistémicos explícitos sea asumida y percibida socialmente como un beneficio irremplazable que mantiene y mejora la calidad de vida a escalas nacional, regional y local” (MADS, 2012).
Cabe señalar además, que el Eje temático III de dicha política, en cuanto se refiere a biodiversidad, desarrollo económico, competitividad y calidad de vida: “Hace referencia a la necesidad de incorporar la biodiversidad y el suministro de servicios ecosistémicos en la planificación y toma de decisiones sectoriales de manera que se genere corresponsabilidad para adelantar acciones de conservación y valoración integral (económica y no económica), permitiendo mantener la sostenibilidad de las acciones de producción, extracción, asentamiento y consumo y el mejoramiento de la calidad de vida a escalas nacional, regional y local” (MADS, 2012).
La dinámica entre las respectivas Autoridades Ambientales y Alcaldías en algunas ciudades de Colombia ilustra en una mayoría de casos las debilidades en los sistemas de gobernanza, cuya interacción efectiva opera como impulsores indirectos de la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad local.
2. El papel de las respectivas Autoridades Ambientales — AA (tales como las Corporaciones Autónomas Regionales de Desarrollo Sostenible) y de los Entes Territoriales — ET (tales como las Alcaldías Municipales), en cada centro urbano.
Al promover la participación conjunta de las AA y los ET en los procesos de identificación y gestión integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos, por las contribuciones de la naturaleza para las personas en los ámbitos urbano, periurbano y regional, se implementa el desarrollo de la PNGIBSE y se proyecta lo dispuesto en la PGAU mediante el ofrecimiento de una visión urbano-regional de la planificación y del ordenamiento ambiental del territorio para cada ciudad, cuyo carácter dinámico y multiescalar, permite consolidar escenarios para la conectividad ecológica entre áreas núcleo, por ejemplo: humedales urbanos, a través de corredores ecológicos, como elementos establecidos con base en la estructura ecológica identificada, cuyas funciones socio-ecológicas trascienden las jurisdicciones administrativas.
De otra parte, es indispensable articular para el suelo urbano el componente ambiental de lo dispuesto en el Decreto 3600 de 2007 (compilado en el Decreto 1077 de 2015), “por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones”, con la gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en el ámbito urbano.
Por tal razón, es importante señalar que el Decreto 3600 no reguló esa materia en lo relativo al ordenamiento del suelo urbano y se requiere establecer un referente común en las determinantes ambientales, que permita articular el ámbito urbano con el regional, lo cual es necesario para avanzar en el proceso de incorporación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en la planificación y ordenamiento territorial, con base en la estructura ecológica. Lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social — CONPES 3819 de 2014 y del Plan Nacional de Desarrollo 2014–2018.
Por lo anterior, las Autoridades Ambientales y Entes Territoriales deberían tener la obligación de incorporar la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en la planificación urbana y el ordenamiento territorial, con base en la estructura ecológica identificada en cada ciudad, de manera tal que se articule esta obligación con la gestión integral de las Áreas Verdes Urbanas para su incremento, y además, obligue al manejo adecuado del arbolado urbano, todo lo anterior con el fin de consolidar redes ecológicas e implementar medidas complementarias de conservación y restauración de la biodiversidad local, para restablecer la función ecológica de los ecosistemas urbanos, con visión urbano-regional.
La sostenibilidad de las aglomeraciones o asentamientos urbanos depende principalmente de los servicios ecosistémicos que ofrece la biodiversidad en las regiones y de su consolidación en las áreas urbanas, con base en la estructura ecológica identificada con una visión urbano-regional. La gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos, a través de su incorporación en la planificación y el ordenamiento territorial, se realiza en el marco de la PGAU y debe ser implementada como medidas complementarias de conservación in situ de la biodiversidad local, las cuales inciden tanto en la calidad de vida de los habitantes de las ciudades del país, como en la resiliencia de las aglomeraciones o asentamientos urbanos y en su desarrollo sostenible.
En Colombia, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana, en desarrollo de la Política de Gestión Ambiental Urbana y su Plan de Acción, ha adelantado la iniciativa de fortalecer la capacidad técnica de las Autoridades Ambientales y de los Entes Territoriales, brindando acompañamiento técnico para la incorporación de criterios de biodiversidad y servicios ecosistémicos en la planificación y el ordenamiento territorial, con base en los elementos que constituyen la estructura ecológica urbana identificada en nuestras ciudades. A la fecha veinticuatro ciudades de las cuarenta y ocho cuya población supera los 100.000 habitantes (Proyección DANE: Censo-2005), han incorporado criterios de biodiversidad y servicios ecosistémicos en su planificación urbana a través de los procesos de revisión del ordenamiento ambiental de su territorio, vía Planes de Ordenamiento Territorial — POTs.
3. La relevancia y eficacia de mecanismos de Adaptación o Mitigación frente al Cambio Climático en nuestras ciudades.
Es necesario establecer la resiliencia urbana en términos del balance entre acciones de preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos, a través de la planificación, ejecución y monitoreo de dichas acciones, a cargo de las Autoridades Ambientales y de los Entes Territoriales con la participación de la comunidad.
La Política Nacional de Cambio Climático –PNCC (MADS, 2017) estableció un Plan Nacional de Acción Basada en comunidades y una línea estratégica para el Manejo y conservación de ecosistemas y servicios ecosistémicos para un desarrollo bajo en carbono y resiliente al clima.
En este sentido, “Desde el punto de vista del desarrollo y el ordenamiento territorial se destacan los siguientes impactos del calentamiento global: cambios en los usos del suelo, reducción de producción agrícola que afectaría la seguridad alimentaria e impactaría ecosistemas estratégicos con una consecuente pérdida de biodiversidad y alteración de servicios ecosistémicos; eventos climáticos extremos; inseguridad hídrica; impactos en salud humana, y, en general, incremento de la vulnerabilidad social y económica” (Departamento Nacional de Planeación, 2014), razón por la cual, es necesario proponer líneas estratégicas de acción para generar esta convergencia y complementariedad, de manera que los procesos de ordenamiento territorial incorporen criterios, políticas y decisiones orientadas a la valoración, preservación, recuperación y uso sostenible de la biodiversidad, como base para el desarrollo social y económico sostenible.
La Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica — SCDB (2012) señala, además, que los espacios verdes pueden aumentar el almacenamiento y la captura de carbono. Aunque hay una variación considerable de espacios verdes entre ciudades, existe un consenso generalizado de que los espacios verdes urbanos ofrecen muchos servicios de los ecosistemas, entre estos, sombra, intercepción e infiltración del agua de lluvia y reducción de la contaminación. Los bosques pueden contribuir indirectamente a la mitigación del cambio climático al brindar más sombra y frescura y, con ello, reducir el consumo total de energía. Finalmente, los espacios verdes pueden reducir significativamente el efecto de las islas de calor urbano, en las que zonas urbanas son más calurosas que las regiones que las rodean, especialmente por la tendencia al endurecimiento e impermeabilización del suelo urbano.
4. La gestión integral de Áreas Protegidas Locales y de Estrategias Complementarias de Conservación.
Como parte integral de un panorama más amplio, las áreas protegidas y otras medidas de conservación gestionadas por los gobiernos locales contribuyen a la conectividad entre las áreas protegidas y protegen la biodiversidad. En el contexto de las convenciones internacionales ratificadas, los cuatro países del Programa de Áreas Protegidas y otras medidas de conservación de los gobiernos locales: Brasil, Colombia, Ecuador y Perú, reconocen a éstos gobiernos como importantes y legítimos actores en la gestión de las áreas protegidas. La situación legal de las áreas protegidas y otras medidas de conservación, en la esfera del gobierno local, varía entre los cuatro países. Los gobiernos locales todavía tienen un nivel de compromiso comparativamente bajo con esta forma de conservación de la biodiversidad, principalmente, debido a su limitada estructura financiera y técnica, y a su capacidad de gestión (UICN-ICLEI-GIZ, 2017).
Basándose en las iniciativas existentes, el proyecto aprovecha las experiencias de éstas para desarrollar instrumentos, herramientas y capacidades. Las actividades de proyecto incluyen el fortalecimiento de capacidades y la gobernanza a nivel local: Sistematizar y compartir lecciones aprendidas y herramientas existentes (gestión, financiamiento). Trabajar con estructuras multiplicadoras y elaborar/adaptar herramientas de capacitación. Apoyar a los gobiernos locales en el desarrollo de Estrategias y Planes de Acción Locales de Biodiversidad (LBSAP) con respecto a las áreas protegidas locales (UICN-ICLEI-GIZ, 2017).
En 2010 se reglamentaron las categorías de manejo de áreas protegidas que conforman el actual Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP de Colombia (Figura 1). Estas se diferencian entre sí en cuanto a los atributos de la biodiversidad que contienen (estructura composición y función), su ámbito de gestión (nacional y regional), su gobernanza (pública y privada) y las actividades permitidas. Muchos de los espacios de conservación que no se enmarcaron en esta categorización pasaron, en consecuencia, a llamarse estrategias de conservación in situ o Estrategias Complementarias de Conservación –ECC (Santamaría, et al., 2018).
En Colombia las OMEC (Other Effective Area-based Conservation Measure — OECM, por su sigla en inglés), equivalen a las ECC y están determinadas por “un espacio geográfico definido, no reconocido como área protegida, que es manejado y gestionado de tal forma que aporta a la conservación in situ de la biodiversidad, sus servicios ecosistémicos y valores culturales de manera efectiva y a largo plazo” (IUCN & WCPA 2017), sin que una definición oficial haya sido adoptada aún en el país.
5. La Nueva Agenda Urbana — NAU (ONU-Hábitat, 2016).
Resulta indispensable fomentar el desarrollo de instrumentos de planificación y diseño urbanos que apoyen la ordenación y el uso sostenible de los recursos naturales y la tierra, prestando especial atención en áreas vulnerables desde el punto de vista ambiental y resaltando su importancia en la provisión de servicios ecosistémicos, la resiliencia urbana y la sostenibilidad ambiental. Asimismo, apoyar a ciudades pequeñas e intermedias para fortalecer la Seguridad Alimentaria y nutricional, apoyando los vínculos urbano-rurales con el fin de proveer el transporte y la infraestructura necesaria que permita el acceso de pequeños agricultores a los mercados locales. Asimismo, apoyar a las ciudades en la construcción de sistemas de transporte sostenibles. La NAU hace un llamado al fortalecimiento de la coordinación y la cooperación entre los distintos niveles de gobierno, definiendo responsabilidades respectivas, herramientas y recursos en cada nivel. Asimismo, en línea con los gobiernos nacionales, fortalecer las capacidades de los gobiernos locales, con el fin de aumentar su capacidad de influencia en la toma de decisiones, incluyendo el acceso a mecanismos de financiamiento (Cancillería, 2014).
El Ministerio con las Autoridades Ambientales y las Alcaldías trabaja para mejorar el conocimiento de la base natural de soporte de las áreas urbanas y diseñar e implementar estrategias de conservación y uso sostenible de los recursos naturales renovables. Con ello, además de fortalecer los procesos de planificación ambiental de las áreas urbanas, se promueve la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, a través del mantenimiento de la integridad ecológica regional, la conectividad del paisaje y la articulación de los diferentes procesos de gestión de la biodiversidad a nivel local (Cancillería, 2014). En este contexto una de las prioridades más importantes es la gestión ambiental de las ciudades costeras.
El marco de implementación propuesto por la Nueva Agenda Urbana aborda las estructuras de gobernanza, la planificación y gestión del desarrollo espacial urbano y los medios de implementación, incluido el financiamiento, la innovación y el desarrollo de capacidades (ONU, 2018).
Sin embargo, la aplicación del derecho internacional del medio ambiente resulta problemática en los planos nacional e internacional. La falta de legislación nacional apropiada, recursos financieros, tecnologías ecológicamente racionales y capacidades institucionales restringe la aplicación en muchos países. A nivel internacional, la aplicación está limitada por la imprecisión de muchos principios ambientales.
No obstante, en cuanto se refiere en general a la manifestación de “Lagunas” relativas a la estructura de gobernanza del derecho internacional del medio ambiente, señaladas en el informe de UNEP (2018), preparado en cumplimiento de la resolución 72/277 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, con el título: “Hacia un Pacto Mundial por el Medio Ambiente”, la estructura de la gobernanza ambiental a nivel internacional se caracteriza por la fragmentación institucional y la heterogeneidad de los agentes. Si bien los Estados siguen siendo los principales agentes, la gobernanza ambiental a nivel internacional es un sistema de múltiples agentes que engloba instituciones internacionales, órganos creados en virtud de tratados, organizaciones no gubernamentales, la comunidad científica y el sector privado. Esta caracterización, y las limitaciones que plantea, resulta similar en el plano nacional y local.
6. Las Recomendaciones y Compromisos OCDE.
En los últimos años las ciudades se han convertido en el motor de la economía. Cerca del 85% del PIB nacional lo generan actividades en los centros urbanos, por lo que se encuentra una fuerte relación positiva entre el nivel de urbanización y el ingreso per cápita de las regiones colombianas (Cancillería, 2014).
La OCDE (2001), indica que el capital natural cumple la función de proporcionar insumos de la biodiversidad y servicios ecosistémicos para la economía y la calidad de vida de la población. El capital natural comprende tres categorías principales: (i) existencia (stocks) de recursos naturales renovables y no renovables, (ii) tierras y (iii) los ecosistemas que son esenciales para la sostenibilidad del desarrollo a largo plazo por la provisión de “funciones” a la economía.
Para 2020, Colombia se ha comprometido a lograr además la meta de Aichi, considerando como áreas protegidas el 17% de las zonas terrestres y de las aguas interiores, y el 10% de las zonas marinas y costeras, lo que exigirá mayores esfuerzos (UICN, 2015). En general, dado que más de un cuarto de las zonas protegidas se encuentran en reservas indígenas o tierras colectivas, compartir los beneficios de forma equitativa entre los pueblos indígenas y las empresas que quieren explotar la biodiversidad y los recursos genéticos requiere de un marco político claro y transparente (OCDE, 2015).
La falta de información sigue siendo un obstáculo clave para la toma de decisiones. Es necesario tener acceso a mejor información, sobre todo en lo referente a cambios de hábitat fuera de los ecosistemas forestales. Si se cuenta con datos a una escala más precisa, se facilitarán las actuaciones en el sistema de manejo ambiental descentralizado. Un mejor conocimiento científico también reforzará las bases para cuantificar el valor económico de los servicios de los ecosistemas y de las contribuciones, positivas o negativas, de la naturaleza a las comunidades. Los avances en esta área ayudarían a incluir la biodiversidad en las políticas sectoriales y económicas, y a otorgar un mayor reconocimiento al papel que el capital natural representa para fortalecer el desarrollo económico (OCDE, 2014).
7. Sistemas de gobernanza para la biodiversidad (formales e informales): Vacíos y retos de la gobernanza.
Es base fundamental para el ejercicio de la gobernanza en materia de conservación de la biodiversidad, promover desarrollos normativos para la adopción de estrategias complementarias de conservación de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos a nivel regional, que son indispensables para el desarrollo de ciudades sostenibles, resilientes y competitivas, y su incorporación en la planificación urbana, a través del ordenamiento ambiental del territorio con una visión urbano-regional (MADS, 2008), con miras a formalizar sistemas de participación y corresponsabilidad en la gestión ambiental de las áreas protegidas locales.
Gómez-Baggethun (2016) plantea que una consecuencia de la desconexión entre sociedades y ecosistemas, que se manifiesta en el plano físico tanto como en el cognitivo, radica en el hecho de que muchas personas se ven crecientemente privadas de oportunidades para experimentar y apreciar la naturaleza. La materialización de áreas protegidas urbanas permite genera escenarios para la educación ambiental y un papel activo de las comunidades en la gobernanza ambiental.
A partir del marco de gobernanza y uso de los recursos naturales de la UICN (2012), cuyo objetivo general es la toma de mejores y más justas decisiones, sobre la contribución de la naturaleza, de los ecosistemas y de la biodiversidad al desarrollo sostenible, con respecto a la determinación de la calidad y efectividad de la gobernanza se establecieron cuatro principios básicos y elementos relacionados, así: 1. Inclusión, 2. Legitimidad, 3. Dirección, y 4. Desempeño; a los cuales en el contexto del manejo de áreas protegidas se suman: la Responsabilidad y Rendición de cuentas; y la Justicia y derechos (IUCN, 2018), lo cual incluye la siguiente afirmación: “no hay un escenario ideal de gobernanza para todas las áreas protegidas”. En este contexto, la Inclusión y la Legitimidad son correspondientes entre sí, pues en la medida en que una se manifieste la otra también es factible, en tanto que la Dirección y el Desempeño aparecen como la meta y el resultado de estar en capacidad de dar cumplimiento a los tres primeros principios.
La UICN (2018) además de definir Área Protegida, establece siete categorías y unidades de gestión la última de las cuales se refiere a áreas protegidas con uso sostenible de recursos naturales que corresponderían a escenarios de transformación del territorio, dependiendo del objetivo de gestión, donde el ámbito urbano-regional tendría cabida en dicha categoría, y cuatro tipos de gobernanza, a partir de la descripción de quien detenta la autoridad y la responsabilidad del manejo del área protegida, así: Gobernanza por parte del gobierno; gobernanza compartida; gobernanza privada; y gobernanza por parte de pueblos indígenas y comunidades locales, frente áreas de particular importancia para la biodiversidad y los servicios de los ecosistemas, como menciona el CDB en la Meta 11 de Aichi. La principal apuesta de este componente en el presente capítulo se enmarca en el hecho de contar con Áreas Protegidas Locales — APL en el ámbito urbano-regional, tal es el caso de los humedales, ciénagas, manglares, bosques urbanos y/o bosques riparios, los cuales también requieren un efectivo manejo ambiental, en ejercicio de los principios de buena gobernanza para la toma de decisiones.
Un asunto ambiental de particular relevancia en este tema se refiere a la desarticulación en la gestión interinstitucional integral en las distintas zonas costeras frente a la los procesos de incorporación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en socio-ecosistemas marino-costeros en la planificación y el ordenamiento ambiental del territorio, asociados a los asentamientos urbanos, en particular, a la transformación del territorio y a la fragmentación de ecosistemas estratégicos, tales como las ciénagas, los manglares y humedales Ramsar, a causa de la expansión urbana o de los proyectos de infraestructura, entre otros impactos.
Este aspecto requiere especial atención para que, a través de una adecuada planificación, en el proceso de identificación de la estructura ecológica pueda valorarse el papel de los servicios ecosistémicos, y su contribución al bienestar humano en las ciudades costeras, que proveen las zonas marinas, costeras e insulares, con una visión urbano-regional. En este tipo de escenarios para la planificación y el ordenamiento ambiental del territorio marino-costero, en el marco de la Política Nacional de Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos –PNGIBSE (MADS, 2012), de la Política Nacional de Cambio Climático –PNCC (MADS, 2017) y de la PGAU (MAVDT, 2008), la capacidad de gestión de riesgo, la resiliencia urbana de las ciudades costeras y sus procesos de adaptación y mitigación frente al cambio climático, resultan de particular relevancia en función de la efectividad en la conservación de la Biodiversidad.
En tal sentido, el desarrollo de la atención a dichos asuntos ambientales, en los ámbitos urbano, continental y marino-costero, también deberá guardar estrecha relación con los compromisos derivados del CDB (ONU, 1992), de los acuerdos para la implementación de la Nueva Agenda Urbana (ONU-Hábitat, 2016); y de las recomendaciones y compromisos de la Nación con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos -OCDE (OECD, 2017), en cuanto se refiere a la Estrategia de Crecimiento Verde de ese organismo internacional.
A pesar de la importancia económica y ecológica de la zona costera, está claro que la interfaz entre la tierra y el mar se trata desde diferentes perspectivas. En términos de gobernabilidad, existe una división y una dispersión de responsabilidades evidentes entre las diferentes instituciones gubernamentales que tienen responsabilidades en la administración de asuntos marinos y costeros (pesca, gestión ambiental, desarrollo turístico, transporte, puertos, obras públicas, industria, planificación urbana, defensa de la soberanía etc.). Cada una de estas entidades tiene instrumentos específicos de planificación sectorial y objetivos de expansión y desarrollo, que en algunos casos pueden llevar a conflictos de uso. Sin embargo, en los últimos 5 años, la coordinación y participación interinstitucional se está incrementando positivamente en el país, lo que está llevando a esfuerzos de colaboración efectivos para perseguir el desarrollo sostenible costero y marino (OECD, 2016).
Otro escenario de gran importancia para la evaluación de la Biodiversidad y sus servicios ecosistémicos y proyección es el de las ciudades y los asentamientos humanos en la Amazonía Colombiana, a partir de la gestión ambiental urbana, al respecto el Instituto Sinchi (2016) señala que ésta va a la zaga de los desarrollos espontáneos, y en la región está menguada una verdadera capacidad para pensar, planear y hacer realidad en el futuro, ciudades sostenibles diseñadas hoy, que no sean ajenas a la condición amazónica del entorno donde se asientan, ante lo cual se debe construir una visión del modelo de desarrollo de la Región, siendo el agua el recurso más estratégico para una gestión sostenible que incorpore la visión de las comunidades.
La gobernanza efectiva del desarrollo y la implementación de políticas de biodiversidad es esencial para mejorar la conservación y el uso sostenible en América Latina. Se están realizando importantes esfuerzos en varios países para fortalecer los marcos institucionales para la biodiversidad. En los cinco países de EPR, el Ministerio de Medio Ambiente, recientemente establecido en varios países, es responsable del desarrollo general de la política de biodiversidad. Además, la coordinación entre los ministerios ha mejorado, con el establecimiento de comités y otros organismos con una amplia membresía centrada en la biodiversidad (OECD, 2018)
La UICN (2018) presenta un marco de referencia para analizar y evaluar la gobernanza de áreas protegidas individuales, con un paso a paso que se resume así: 1. Examinar la historia nacional y local y los atributos y valores culturales de los pueblos con relación al concepto y a la práctica del área protegida. 2. Aclarar el tipo de gobernanza del área protegida. 3. Identificar a los actores y las instituciones directamente interesados en el área protegida y sus recursos naturales, y distíngalos sobre la base de sus derechos legales y consuetudinarios, de sus intereses, preocupaciones y capacidades. 4. Examinar el área protegida y sus alrededores e identifique las unidades de gestión existentes y los titulares de derechos e interesados con capacidad y deseo de contribuir en la gobernanza de esas unidades. 5. Determinar cómo se toman realmente las decisiones sobre los temas fundamentales relacionados con las áreas protegidas, y examine si la autoridad y la responsabilidad son ejercidas con legitimidad, propósito, eficacia, responsabilidad y justicia. 6. Dados los resultados del análisis, ¿qué opciones de gobernanza existen para consolidar, fortalecer y posiblemente ampliar el área protegida? ¿Alguna de esas opciones podría mejorar su eficacia, eficiencia, equidad, aceptación en la sociedad y resiliencia? 7. Evaluar cómo el área protegida podría ser gobernada de la manera más legítima, resuelta, eficaz, responsable y justa posible y respetando los derechos.
Los principales resultados alcanzados por Colombia en el cumplimiento de recomendaciones y compromisos con la OCDE y las tareas pendientes se presentan en el siguiente cuadro (MADS, 2018).
De esta forma, entorno los procesos de gestión de la biodiversidad apropiados y agenciados por los actores sociales con el fin de modificar las trayectorias y tendencias de cambio no deseado en los ecosistemas y la sociedad, buscan la posibilidad de promover Transiciones Socioecológicas hacia la Sostenibilidad –TSS y la gobernanza ambiental en las Estrategias Complementarias para la Conservación –ECC, que incluyen además diferentes percepciones, valoraciones e intereses (Matallana et al. 2019), donde debe prevalecer el enfoque de sostenibilidad desde los territorios para configurar un paisaje mediante la toma de decisiones informadas, mediante acuerdos sociales por el territorio en ejercicio de la gobernanza adaptativa en socio-ecosistemas complejos.
Por todo lo anterior, existe una ventana de oportunidades y una serie de compromisos por cumplir, para visibilizar el papel trascendental de la biodiversidad y de sus servicios ecosistémicos en la planificación urbana, mediante un adecuado ordenamiento ambiental del territorio, de manera tal que en escenarios urbanos se gestione la visión integral del desarrollo sostenible de nuestras ciudades y se promueva la participación en los procesos de toma de decisiones en materia de planificación urbana, a partir del compromiso ciudadano con la conservación del patrimonio natural, para el bienestar y mejor calidad de vida de la gente.
Glosario
Área Verde Urbana — AVU: Aquellos espacios abiertos (públicos o privados) cubiertos por vegetación (árboles, arbustos, pasto o plantas) tales como parques, jardines, antejardines, huertos, bosques, cementerios y áreas deportivas, que se encuentran dentro de los límites de una ciudad y que pueden tener diferentes usos directos (recreación activa o pasiva) o indirectos (una influencia positiva en el medio ambiente urbano) para los usuarios.
Biodiversidad Urbana: La biodiversidad urbana comprende toda aquella variedad de organismos vivos y hábitat terrestres y acuáticos que se encuentran dentro y en el contorno de los asentamientos humanos considerados como áreas o aglomeraciones urbanas. La biodiversidad urbana se manifiesta y varía ampliamente desde lo local a lo regional, ocupando desde espacios naturales y rurales, hasta áreas densamente construidas ubicadas en el corazón mismo de las ciudades.
Conectividad Ecológica: Es la característica funcional del paisaje que establece la facilidad de movimiento y dispersión de las especies, el intercambio genético, y otros flujos ecológicos a través de las zonas de hábitat existentes en el paisaje, la cual también puede expresarse en el ámbito urbano y urbano-rural entre los diferentes elementos de la estructura ecológica y la infraestructura verde. Su estudio se realiza desde el punto de vista estructural y funcional.
Estructura Ecológica Urbana -EEU: Redes Ecológicas. Conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos esenciales del territorio urbano, cuya finalidad principal es la preservación, conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones en las ciudades y asentamientos urbanos.
Generación de Conocimiento de la Biodiversidad: Es una acción de conservación de la biodiversidad, mediante la cual se debe establecer la línea base de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos, mediante la recopilación de información científica que permita comprender la estructura y funcionamiento de los ecosistemas en el ámbito urbano, con el fin de tomar decisiones para la gestión de la misma a través de la preservación, restauración y uso sostenible.
Gestión Integral de la Biodiversidad Urbana y sus servicios ecosistémicos: Proceso por el cual se planifican, ejecutan y monitorean las acciones para la conservación (conocimiento, preservación, uso y restauración) de la biodiversidad urbana y sus servicios ecosistémicos, en un escenario social y territorial definido con el fin de maximizar el bienestar social, a través del mantenimiento de la capacidad adaptativa de los socio-ecosistemas a escalas local y regional.
Infraestructura Verde: Red multifuncional estratégicamente planificada de zonas naturales y seminaturales de alta calidad con otros elementos medioambientales, diseñada y gestionada para proporcionar un amplio abanico de servicios ecosistémicos y proteger la biodiversidad tanto de los asentamientos rurales como urbanos. La infraestructura verde complementa la Estructura Ecológica (Redes Ecológicas) ordenamiento y responde a diferentes escalas de planificación, diseño y gestión, en atención a la transformación y degradación del paisaje.
Preservación de la Biodiversidad: Es una acción complementaria para la conservación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos, que resulta del análisis del estado de deterioro del ecosistema o de su buena salud en el ámbito urbano y regional, y por tanto, debe ser incorporado en los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial para realizar su debida gestión, con el fin de mantener la estructura y funcionamiento natural de los ecosistemas estratégicos, así como de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos, mediante la limitación o eliminación de la intervención humana en ellos.
Restauración de la Biodiversidad: Es el resultado de un conjunto de acciones complementarias de conservación, mediante las cuales se conserve la biodiversidad local y sus servicios ecosistémicos que han sido alterados por la transformación del territorio, para que se recupere total o parcialmente su estructura y funcionamiento natural.
Servicios Ecosistémicos en el Ámbito Urbano: Son los beneficios directos e indirectos que las ciudades, aglomeraciones o asentamientos urbanos reciben de los ecosistemas y que son el resultado de la interacción entre los diferentes componentes, estructuras y funciones que constituyen la biodiversidad.
Suelo Urbano: Áreas del territorio distrital, municipal o metropolitano dentro del perímetro urbano destinadas a usos urbanos por el plan de ordenamiento territorial, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto, alcantarillado, gas y telecomunicaciones, o algunas de ellas, posibilitándose su urbanización y edificación, según sea el caso. Podrán pertenecer a esta categoría aquellas zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial.
Uso Sostenible de la Biodiversidad: Es una acción de conservación a través de la cual se permite el uso y aprovechamiento de un ecosistema, su biodiversidad o los servicios ecosistémicos que provee, a fin de que pueda producir un beneficio complementario para las generaciones presentes en las ciudades, aglomeraciones o asentamientos urbanos, manteniendo al mismo tiempo su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras, Para realizar acciones de uso y aprovechamiento deben tenerse en cuenta los permisos y licencias expedidas por las autoridades ambientales nacional y regionales a que haya lugar.
Referencias
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Biografías de los autores
[1] Ricardo Peñuela es Biólogo de la Universidad de los Andes en Bogotá, D.C. Colombia (1983); Especializado en Fisiología Vegetal en la Universidad de Oviedo, España; MBA de la Universidad Interamericana de Puerto Rico; realizó estudios de doctorado en Política de Ciencia y Tecnología en SPRU — Universidad de Sussex, Inglaterra; y es Especialista en Gestión Ambiental Urbana de la Universidad Piloto de Colombia. Desde 2012 trabaja en la Dirección de Asuntos Ambientales, Sectorial y Urbana del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de Colombia, con el Grupo de Gestión Ambiental Urbana en la implementación de la Política nacional en esta materia y su desarrollo normativo; participa además en el acompañamiento técnico a Autoridades Ambientales y Alcaldías en los procesos de incorporación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en la planificación urbana y el ordenamiento ambiental del territorio. A partir de 2018 colabora como experto en el proceso de elaboración del reporte nacional de avances al IPBES-CDB, en el equipo encargado del capítulo sobre “Políticas, Instituciones y Gobernanza”, a través del Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt en Colombia.
[2] Lina Rodríguez Beltrán es Ingeniera Ambiental y Sanitaria, Especialista en evaluación de impacto ambiental de proyectos, Especialista en atención, prevención y reducción de desastres, con Maestría en Ordenamiento Territorial y Gestión Ambiental. Ha participado en diferentes procesos para la formulación de instrumentos de planificación a nivel Planes de Ordenamiento Departamental, Planes de Ordenamiento Territorial, PBOT y EOT y en diferentes instrumentos y procesos de la gestión ambiental.
