香港還「好」「易」行嗎？
2019年的連場街頭衝突中，香港不少街道設施受損。時隔超過一年，縱使政府已完成大部份復修，但意想不到的是，損毀的痕跡可能開展另一場關於街道設計的思辨。撰文：鄭梓冲／攝影：Fitz Suen
「以往經常下大雨都沒事，現在才突然有事？」站在觀塘翠屏河旁邊的當區區議員陳易舜指一指自己的腰說，「最嚴重是浸過半身。」他所指的，是觀塘在去年6月及9月的兩場暴雨中淪為「澤國」，行人路路磚甚至被沖散，整條行人路變成頹垣敗瓦、凹凸不平，路人雙腳完全無法找到著力之處。由於畫面震撼，引起社會關注。他認為問題出在路磚之上：「路磚的隙縫可以讓水滲到地下，使用膠水黏合路磚引致無法去水，我們認為（對水浸）是有影響。」在2019年的街頭衝突中，不少路磚被挖走當作路障，政府及後使用膠水加固路磚。
街道上的種種損毀雖令社會蒙受損失，但城市面貌的改變卻觸發起香港人對街道設計的反思：當忙碌的你每日在街道上匆匆走過之際，有否想過街道的作用不限於讓人車通行？「公眾正認知到街道有重要的（讓行人活動的）『場所』功能，」英國倫敦大學學院交通及可持續發展教授Peter Jones在2008年撰文介紹「運輸與場所（Link and Place）」理論時表示，「優先處理街道的『運輸』功能已不再足夠。」世界不少城市近年都重新規劃街道，重視「步行性（walkability）」。香港政府亦於2017年提出「香港好．易行」政策。然而，三年過去了，「易行城市」依然無影無蹤，政府在動盪後的復修工程亦引來爭議，到底香港還「好」「易」行嗎？答案可由那些因社運而一度消失的街道設施說起。
「以工程角度來說，使用路磚有兩個好處，掘路維修時更為容易，亦可以重用，省時亦省錢，」公共專業聯盟政策召集人、資深工程師黎廣德說，「路磚之間的隙縫可以滲水，符合海綿城市的功能。」他批評，政府改變做法，違背了工程的「初心」。渠務署回覆觀塘區議會時則稱，水浸原因是「高強度的降雨」及「雨水排放系統未能及時排走雨水所致」，但未有提及路磚問題。
香港政府去年中回覆立法會議員提問時表示，由2019年6月至去年5月，全港有740組交通燈、60公里的欄杆、2.2萬平方米的路磚、177個閉路電視及超過1300個垃圾桶被損毀。時至今日，政府已復修大多數設施，但部份做法招致批評。除了路磚的滲水問題，政府以膠袋垃圾桶取代部份圓桶形垃圾桶，被指造成衛生問題。至於欄杆的重置及於天橋加裝鐵絲網，亦被認為令街道對行人有過大的「控制」。
18世紀末，英國哲學家邊沁（Jeremy Bentham）設計了圓形監獄（Panopticon）。該監獄是一個圓形大廳，大廳中央是駐有警衛的監視塔，住在牢房中的人看不見彼此，亦看不見警衛。這種設計令囚犯感到孤立分化，同時承受無時無刻被監視的感覺。在此情況之下，每一個人都要永遠保持警戒，遵守規則，惟恐稍有不當便會被監視者發現。一個建築的設計可以造成心理影響，城市的設計亦然。
「欄杆和行人天橋的鐵籠，每一個行人都好像困在一個監獄之中，」灣仔區議會主席楊雪盈說，「有居民反映，沒有欄杆的街道更廣闊，覺得城市更加自由。」去年1月，她在報刊中以《束縛與開放 鐵籠與欄杆》為題撰文，指這些公共設施本已融入市民的日常生活，但「最近卻因非常的事件，而引起分別由上而下、由下而上的思考和實質變化。」她憶述沒有欄杆的一段短暫日子，政府曾以膠帶代替被拆除的欄杆，但「大家過路意志很強時，便會拆開膠帶。」而這些膠帶被拆開的位置，也反映著行人有過路需求，欄杆反而是障礙。
「你覺得這個城市是為誰而建？」」城市研究學者、香港中文大學通識教育部講師黃宇軒說，「許多人會關心多了哪些法律，而城市的實質改變就比較不明顯，多了閉路電視、多了欄杆、多了鐵絲網，這些東西沒有直接造成生活不便或壓制，更像是一種宣言，令人的心理不好受。」去年10月，從事當代城市研究的黃宇軒在YouTube建立「懷疑人生就去散步」頻道，上載多段在香港不同地方散步的影片，希望讓觀眾感受在城市中散步之美。
冰凍三尺，非一日之寒。香港的街道規劃問題是一點一點的失誤所累積。「學術一點來說，就是管理主義泛濫，」黎廣德指出問題根源所在，「香港的城市設計是從方便管理者的角度出發，而非方便使用者或發揮城市功能的角度。」他舉例說，當局傾向在街道設置更多欄杆確保交通安全，又或者在公園訂立各種規則，「草地不可以坐，樹木不可爬，那就最容易管理。」他表示，管理主義並非個別政府的問題，而是所有官僚系統都會自然出現的傾向，「如果我們任由官僚系統自己制訂一些規則，那它當然想讓自己做事更容易。」
黎廣德續說，香港的街道設計重視「車」多於「人」，亦是管理主義的延伸。「這方面的管理者就是運輸署，」他說，「運輸署認為自己的責任是保障車輛出行的權利，而非行人，結果變成車輛優先。」即使香港的公共交通發展成熟，但根據立法會整合的統計，香港私家車數目持續增長，由2009年起每年平均增長3.97％，數目在2018年突破56萬部。同期，倫敦私家車數目的每年平均增長僅為0.26％。本土研究社成員陳劍青形容香港的規劃為「車本主義」，與全球現時由車輛為主導的道路轉變為以行人優先的街道的規劃趨勢，剛好背道而馳。
「管理主義」加上「車本主義」，考慮安全就成為規劃的重點。「欄杆是最便宜、最安全的方案，」黃宇軒說，「我們的城市是以過度安全為設計考慮，如果這裡安裝一個欄杆便安全，那就要安裝四個，卻很少會同時平衡美學、用者感覺。」他認為政府決定重置所有被拆卸的欄杆，錯失了改變的機會。過去多年，香港欄杆有增無減，總長度由2010年約700多公里翻一倍到2018年約1500公里，幾乎足夠直線來回香港及台北一次。
「欄杆的數量反映著社會的互信，」灣仔交通成員羅兆然提到欄杆、天橋鐵絲網等設施時不斷強調「信任」兩字，「這是信任問題，如果你相信市民，即使我橫過馬路也不一定會有問題。」去年11月的一個星期五，羅兆然帶領著記者，花了近一個下午的時間，觀察灣仔區的街道情況。他笑言，香港有很多「神奇」的欄杆，例如在花槽之上的、在樓梯扶手旁邊的，更見過安裝在一條行人路中間的。灣仔交通於2017年成立，關注區內的交通規劃，並提出不同的改善方案。
羅兆然不完全否定欄杆的功用，並指在車速較高或高低不平的路面都有需要安裝欄杆，但現時政府安裝欄杆欠缺標準，不少欄杆限制行人的靈活性，卻不一定能提升安全。「欄杆也可能是危險的導火線，」他補充，「過多的欄杆反而令行人容易忽略四周環境，以為有欄杆的保護。駕駛者亦以為行人有欄杆的保護，同樣減少了警戒。」2018年，倫敦交通局（Transport for London）分析70個地點的交通意外數據後發表報告，指出這些地點拆卸欄杆後，行人死亡或嚴重受傷的數目反而減少多達56％。該局自2011年開始拆除欄杆，目標是令街道更安全及步行友善。
隨著灣仔區內不少欄杆因2019年的街頭衝突而被拆除，灣仔交通看見了提升街道步行性的契機，其中一處是波斯富街與軒尼詩道交界。羅兆然表示，自該處欄杆被拆卸後，不少行人直接在那裡橫過馬路，「去年中，我們曾經實地統計，即使是非繁忙時間，約50分鐘內亦有近900人在此處過路。」
灣仔交通經過詳細調查，包括計算車流、人流、步行距離及時間等數據後，向政府建議在該處增設行人過路處。他們撰寫的報告寫道：「政府重新裝上欄杆前，應重新思考欄杆除去時的步行環境及普遍市民在行人路使用習慣的轉變。」該建議得到楊雪盈在內的多位灣仔區議員支持，政府則在區議會會議上表示會積極考慮及研究，羅兆然相信他們的建議有很大機會落實。
「一個先進的城市不是窮人可以開車，而是富人選擇乘坐公共交通工具，」街道變革發起人嚴卓衡引用國際組織運輸與發展政策研究所（Institute for Transportation and Development Policy）前主席Enrique Peñalosa的名言。Enrique Peñalosa亦是哥倫比亞首都波哥大的前市長，該市被譽為世上最佳的步行城市之一。嚴卓衡介紹街道變革的理念：「變革是指不再以車為本位去看我們的街道，而是將人放回本位，也就是『人本交通』。」嚴卓衡於英國從事運輸規劃，去年初在社交媒體成立街道變革群組，集合支持改變香港街道設計的人士。
嚴卓衡表示改善街道問題的第一步是「實現限速」，逐步減少車輛在街道的壟斷及速度，然後重新分配道路空間，收回部份行車線作行人空間或單車徑。「香港的道路安全是世界前列，」他說，「但公眾不再滿足於安全。」他舉例指，倫敦不少街道已限速每小時30公里，交通事故的死亡率大大減低，亦有助推動欄杆的拆除。世界衛生組織關於道路安全的文件顯示，行人被時速30公里的車輛撞上時，有90％機會生存，但時速若為45公里，生存機會少於50％。現時，香港多數道路的車速限制為每小時50公里。
然而，香港塞車問題嚴重，限速、減少行車線，會否加劇問題？嚴卓衡引述外國研究回應，在70個減少行車道路空間的個案中，超過一半個案的車流會因而下降最少11％。該題為《Disappearing traffic? The story so far（消失的車流？到目前為止的故事）》的文章於2002年在英國土木工程師學會的期刊《Municipal Engineer（都市工程學）》出版。他補充，即使新建道路亦追不上車輛的增加，治本的方法在於改變規劃方向，減少對私家車的依賴，重新分配道路空間。荷蘭交通政策分析研究所（Netherlands Institute for Transport Policy Analysis）2018年的研究顯示，一輛行駛中的私家車所需路面空間為單車的28倍、行人的70倍。
除了步行之外，嚴卓衡認為適合中短途旅程的單車亦值得推動，同時配合城市可持續發展的方向。「我們不能因為一句市區路況複雜，就不支持推動單車，」他說，「騎單車之所以危險，是因為沒有足夠的基建令單車變得安全。」訪問當日，嚴卓衡與記者由太子步行到深水埗。他不忘說：「深水埗也有很多人騎單車，它的優勢就是成本低，對基層也是很吸引的交通工具，政府不能忽略。」惟現時在香港，單車徑及設施主要在新界地區，而在市區騎單車則往往要與汽車同行，導致險象環生。
事實上，在2017年提出「香港好．易行」之前，香港政府亦曾於2000年推動「行人環境改善計劃」，當時已經提出「規劃道路以人為本」的原則，並在個別地區引入行人專用街道，包括已在2018年被撤銷的旺角西洋菜南街行人專用區。「這是一個倒退，」黎廣德評論旺角行人專用區的取消決定時說，「你不懂得管理，就乾脆不做，方向不是這樣，應將權力下放於使用者，共同討論及制訂一套規則。」
至於「香港好．易行」則於2019年8月完成第二階段公眾參與，並指其易行城市整體策略得到普遍參與者的支持，當中較受關注的措施包括移除欄杆、設立低車速限制區及行人專用街道，並計劃以深水埗及中環為試點。這些措施的成效仍待實行後才能驗證，但黎廣德認為香港「由上而下」的規劃方式始終難以做到「以人為本」。他指出，在地區管理方面，目前區議會作為諮詢架構欠缺實際權力，一般市民對規劃的參與及影響非常小，管理主義在此形勢下只會愈來愈嚴重。
「以人為本的元素就是不要做太多規劃，我們現在是過度規劃，」黎廣德笑說，「不要管理得太仔細，盡量多一些公共空間，多一些留白的地方，由市民決定怎樣運用公共空間，會有多一些創意發揮出來。」他指，人聚居在城市的「初心」，就是自由地互相交流，但這種「初心」卻可能隨著街道設計的改變而失去。公共空間的問題在香港多年來有持續的爭議，特別是不少公共空間是私人擁有的物業範圍內的地方。而街道若要進一步發展其「場所」功能，公共空間便舉足輕重。
英國運輸部（Department for Transport）的《街道設計手冊（Manual for Streets）》寫道：「街道通常接鄰建築與公共空間，雖然街道的關鍵功能仍是作為通道，但亦有其他作用，而場所功能則最為重要。」於英國求學及工作多年的嚴卓衡舉例，倫敦已嘗試將公共空間的設計融入街道之中，例如把街道轉化成一個設有座椅的廣場，沒有行人路及馬路之分，但車輛仍然可以通過。他補充：「駕駛者習慣了有行人在旁邊，車速也會較慢。」
就欄杆、行人天橋鐵絲網及「香港好．易行」政策的情況，本刊向運輸署及路政署查詢。路政署回覆說，在部份天橋加設鐵絲網是「基於公眾安全理由」，「防止有人向附近道路（特別是主要幹道）拋擲雜物」，而此做法是「政府的集體決定」，未來會因應情況決定是否繼續實施。
運輸署則回覆，該署會積極「提升行人友善環境，鼓勵行人安步當車」，「自2019年第三季開始在全港各區陸續檢視路旁行人欄杆，並根據檢視結果安排路政署移除非必要的欄杆」，包括「設置於行人路邊已有花槽的欄杆」。該署亦已於去年11月在深水埗偉智街進行「低車速限制區試驗計劃」，又指設立行人專用區時要顧及行人容量或安全、附近交通情況、配合現有網絡及環境設施等因素。對於推動單車的使用，運輸署則表示已在「新界9個新市鎮為單車徑及單車設施擬定一系列改善措施」，包括增加泊車位及增設安全設施，當中大部份設施的工程已完成或正在進行，並表示「政府致力在新市鎮及新發展區締造『單車友善』環境。」
2008年，銅鑼灣時代廣場被揭發違規出租位於地面、屬於公共空間的地方作咖啡店。藝術家程展緯隨後聯同其他團體發起「騎劫時代廣場」比賽，呼籲公眾到此處發揮創意，有人在該處上演街頭劇，也有人設下飛行棋棋局，甚至是玩骨牌。政府及後在輿論壓力下一度入稟法庭，指時代廣場違反批地條款，索取賠償。「街道是屬於大家的，我們太依靠制度去規劃或改變一些事情，」程展緯說，「我們要實踐管理自己的街道。」他續說，「公共空間」的概念已不足夠，應該要進一步發展出「共同空間（Common Space）」，每一個人都可以參與、討論街道的設計，並指2014年佔領運動時的金鐘可算是一次「共同空間」的大型實驗。
程展緯說，在今天香港的社會環境之下，一般市民較難改變政府的「大政策」、「大規劃」，「那不如拆散來處理，試一下細小的改變。」他所指的「拆散」，是每個人都可以參與自己的社區管理，並指一些管理地區事務的官員願意與市民就社區議題溝通。「為何我們的街道一定要由清潔工人負責打掃呢？」他舉例說，「可否我們自己放幾支掃把在街上，居民有需要就使用？」
本文原刊於2021年1月20日出版的第212期彭博商業周刊/中文版，並為「舊城新規劃」系列第二篇文章。如欲閱讀更多本刊深度報導，請到https://www.bbwhk.com/order.aspx訂閱。
