L’utile inefficacité des sanctions commerciales
D ans les dernières décennies, un outil s’est imposé dans l’arsenal diplomatique des États. Lors de contentieux visiblement insolubles, de plus en plus de pays ont recours à des sanctions économiques. Celles-ci suivent souvent le même schéma: un État poursuit une politique déplaisant à un autre, les parties tentent de débloquer la situation par des négociations. Le ton monte sans que personne ne plie. Peuvent alors être appliquées des sanctions économiques à l’État dont le comportement dérange, dans l’espoir de lui faire renoncer à ses objectifs. Pourtant, les dernières expériences ne confirment pas ces a priori. Prenons l’exemple due Qatar, dont la politique de conciliation envers les diverses factions du monde musulman suscita l’ire des monarchies du Golfe Persique. La presqu’île a été soumise à un embargo par l’Arabie Saoudite, le Bahreïn, les Émirats Arabes Unis et l’Égypte . Trois ans plus tard, les sanctions ont été levées sans même que la monarchie pétrolière n’ait à faire la moindre concession. [1]Autre exemple, le programme nucléaire iranien, constituant un haut risque pour la région, a précipité la République Islamique dans une profonde crise économique, imputable à des pénalités économiques importantes principalement par les États-Unis et l’Union Européenne. En dépit de celles-ci, Téhéran annonçait récemment avoir dépassé le seuil critique d’enrichissement. [2] De même, le Venezuela, coupé des canaux commerciaux, n’a pas fait les concessions jugées nécessaires par Washington pour débloquer sa situation politique.[3] Malgré la multiplication de leur application, force est de constater que les sanctions commerciales n’obtiennent que rarement le résultat escompté.
La typologie des sanctions, entre objectifs explicites et diplomatie secrète.
Le problème le plus évident est qu’en relations internationales il y a parfois un écart entre les intentions affichées d’un État et ses motivations réelles. Lorsqu’un État impose des sanctions, il soumet une liste de doléances auxquelles doit se soumettre l’État puni. Cependant,l’objectif réel peut être tout autre et tenu secret. N’ayant accès qu’aux déclarations officielles, l’observateur ne peut juger le résultat d’une stratégie dont il ignore la visée réelle.[4] L’exemple paradigmatique de cette feinte porte sur l’épisode opposant le Royaume-Uni à la Rhodésie (l’actuel Zimbabwe, alors soumis à un régime de ségrégation) de 1965 à 1979. Londres imposa un embargo pétrolier au régime colonial, geste interprété comme une volonté de mettre fin à la domination des colons blancs sur la majorité noire. Or la rébellion blanche s’étant étendue dans le temps, il a été admis que les sanctions ont été un échec puisque la Rhodésie a continué de pratiquer un régime ségrégationniste.
À la lecture des archives britanniques, il s’avère que l’objectif était tout autre. En effet, lorsqu’on lit les documents gouvernementaux abordant cette période, on constate que Londres n’a pas imposé de sanctions commerciales pour mettre fin à la rébellion (objectif explicite). En réalité, les Britanniques voulaient avant tout maintenir une certaine unité dans le Commonwealth en évitant que d’autres membres africains surenchérissent et envahissent le renégat rhodésien. De plus, en pénalisant la Rhodésie pour son régime ségrégationniste, Londres voulait signaler clairement son appui aux peuples colonisés d’Afrique (objectifs implicites).[5] En fait, la correspondance entre le Royaume-Uni et les États-Unis montre même une certaine modestie clairvoyante. Des deux côtés de l’Atlantique l’inutilité des sanctions était bien connue. Le gouvernement d’Ian Smith disposait de suffisamment de réserve pétrolifère et de routes d’approvisionnement alternatives pour pouvoir contourner l’effet négatif des sanctions. Le but, de l’aveu même des diplomates, consistait avant tout à faire passer un message aux autres États.[6] L’ironie ferait dire que les sanctions s’adressaient à tout le monde, sauf à la Rhodésie.
Le paradoxe des sanctions : moins d’argent pour plus d’investissements
La première difficulté pour déterminer l’efficacité des sanctions en est donc, avant tout, une de connaissance. En grande partie issue d’une diplomatie secrète, les motivations sont tues et, comme dans le cas de la Rhodésie, dirigées vers plusieurs acteurs simultanément. Pourtant, à l’intérieur des États sanctionnés se met en place une politique d’adaptation pour survivre aux restrictions Cette mécanique explique en grande partie pourquoi les lourdes pénalités n’entravent pas les projets ambitieux. Il faut voir les sanctions comme une restriction de flux économique. Il s’agit en quelque sorte de fermer le robinet d’argent de l’État pour qu’il en ait moins à dépenser pour son objectif litigieux. Néanmoins, il faut considérer que les politiques en question sont loin d’être anodines et revêtent une importance capitale, voire vitale pour l’État sanctionné. Dans ces conditions, un État n’acceptera pas de diminuer le financement du projet, disposant de moins de revenus, mais va plutôt sous-financer, voire abandonner, d’autres secteurs pour maintenir le secteur prioritaire au même niveau qu’avant les sanctions.
Imaginons qu’un État dispose de 100 dollars pour poursuivre les activités qu’il souhaite, dont une politique p contestée par d’autres puissances. Il alloue 50 dollars à celle-ci. Il se voit imposer des sanctions qui diminuent de 20% ses revenus globaux. Il ne dispose plus que de 80 dollars pour faire ce qu’il a à faire. Le projet priorisé ne sera pas réduit à 40 dollars (50 dollars diminués de 20%), mais se verra renfloué de fonds autrefois dédiés à d’autres projets. La politique p peut donc continuer d’être financée à hauteur de 50 dollars.[7] Dans ce cas, il peut même être dit que les sanctions commerciales obtiennent le résultat opposé de celui escompté étant donné que l’activité ciblée est maintenue au détriment de toutes les autres. C’est le grand paradoxe des sanctions économiques.
L’imposition des sanctions ou comment il ne faut pas avoir les yeux plus gros que le ventre.
Les points exposés plus haut nous permettent de revenir sur les épisodes récents et leur échec supposé. Qatar, Iran, Venezuela, il semble que dans les trois cas les sanctions n’ont pu infléchir des stratégies hautement problématiques. Comme dans le cas de la Rhodésie, sans accès aux archives, il est vain de vouloir poser un jugement définitif sur l’efficacité des sanctions. Dans l’épisode du Qatar, Doha n’a plié sur aucun des treize points qui lui ont été soumis [8]. Pourtant, il faut tenir compte de l’écart qu’il peut parfois se creuser entre objectifs explicites et implicites. Il est difficile dans ce cas d’apprécier l’impact réel des ruptures entre le Qatar et la coalition, au delà du constat le plus élémentaire: le Qatar n’a pas plié.
Plus instructifs sont les cas iranien et vénézuélien. Au moment d’écrire ces lignes, l’Iran a repris l’enrichissement d’uranium au-delà du seuil fixé par l’accord précédent sur le nucléaire.[9] De même, l’opposant Juan Guaido, au Venezuela, n’est plus reconnu par l’Union Européenne comme le président intérimaire et son assise sur les opposants locaux se fait de plus en plus fragile.[10] Cette fois-ci, les objectifs implicites sont moins difficiles à analyser. Dans le premier cas, l’arme nucléaire constituant un risque énorme pour l’humanité, les sanctions peuvent viser les régimes tentés par un tel arsenal. L’Inde et le Pakistan ont aussi été soumis à un épisode de sanctions lors du développement de leurs capacités nucléaires, dans une optique de non-prolifération.[11] En second lieu, les sanctions contre le régime de Maduro[12] s’inscrivent dans une lutte d’influence en Amérique. Outre le soutien vénézuélien à un groupe de guérilleros sévissant en Colombie,[13] il faut tenir compte de la politique étrangère de Caracas depuis l’avènement du régime socialiste. Trop souvent réduit à un anti-américanisme primaire, le Venezuela a cherché à constituer un bloc régional où il tiendrait un rôle proéminent.[14] Pour se faire, le Venezuela s’est rapproché de Cuba et a tenté de créer un réseau alternatif d’alliances à celui tissé depuis Washington grâce à la rente pétrolière, en plus, il est vrai, de se rapprocher de ses ennemis (Russie, Chine, Iran). [15]
Les États concernés par des épisodes de sanctions nous diront que de telles mesures fonctionnent rarement. L’affirmation, en soi vraie, reste simpliste. Il est hautement réducteur de s’imaginer que la mise en place de sanctions ne concerne que deux États, celui qui les émet et celui à qui elles s’adressent. Rappelons-nous de l’épisode rhodésien où les cibles principales concernaient d’autres États, avant même l’État sanctionné. De même, il y a un élément secret dans la diplomatie qui interdit toute lecture littérale des objectifs avancés par les États. Au risque de soulever des lieux communs, les sanctions ne sont pas distribuées à la légère et à n’importe qui. Elles possèdent une histoire et opposent des États qui ont déjà un passé lourd de contentieux.
Les sanctions ne sont qu’un outil diplomatique parmi une panoplie. L’humilité nous invite à ne pas leur en demander trop. Un certain sens du tragique nous rappelle qu’elles sont employées lorsque tous les autres recours légaux en vertu de la Charte des Nations Unies ont été épuisés. Leur échec est donc celui des négociations entières.[17] Pourtant, à la vue du lourd coût humanitaire qu’elles ont entraîné au Vénézuela[18] et en Iran,[19] il y a lieu de se demander si un outil aussi peu satisfaisant et aussi dangereux mérite encore d’être employé à la légère.
Pour approfondir
Abril, G et Singer, F. 2021.« La UE deja de reconocer a Guaidó como presidente pese a constatar su liderazgo ». El Pais. 6 Janvier.
Agence France Presse. 2021. « L’Iran enclenche le processus pour enrichir de l’uranium à 20 % ». Radio-Canada. 4 Janvier.
https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1760656/teheran-nucleaire-enrichissement-uranium-fordo
Armario, C. 2019. « AP Explains: The wide reach of Trump’s Venezuela sanctions ». Associated Press. 7 Aout.
https://apnews.com/article/0b13effe006b41648f8285f8531ba869
BBC World. 2021. « Qatar crisis: Saudi Arabia and allies restore diplomatic ties with emirate ». 5 Janvier. https://www.bbc.com/news/world-middle-east-55538792
Bèle, P. 2021.« Venezuela : l’opposant Juan Guaido de plus en plus isolé ». Le Figaro. 5 Janvier.
https://www.lefigaro.fr/international/venezuela-l-opposant-guaido-de-plus-en-plus-isole-20210105
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[1] BBC World. 2021. « Qatar crisis: Saudi Arabia and allies restore diplomatic ties with emirate ». 5 Janvier. https://www.bbc.com/news/world-middle-east-55538792
[2] Les décodeurs. 2021. « L’Iran reprend l’enrichissement de l’uranium à 20 % : pourquoi ce seuil est important ». Le Monde.5 Janvier.
[3]Lozano, D. 2021. « Cómo quedan las fichas de Juan Guaidó y Nicolás Maduro en el tablero global ». La nacion. 7 Janvier.
[4] Rowe, David M. 2018. « Economic Sanctions and International Security ». Oxford Research Encyclopedia of International Studies.
[5] Rowe, David M. 2018. « Economic Sanctions and International Security ». Oxford Research Encyclopedia of International Studies.
[6] Rowe, David M. 1999. « Economic sanctions do work: Economic statecraft and the oil embargo of Rhodesia ». Security Studies. 9(1–2) :254–287.
[7] Major, S et McGann AJ. 2005. «Caught in the Crossfire : “Innocent Bystander” as Optimal Targets
of Economic Sanctions ». Journal of Conflict Resolution. 49(3) : 337–359.
[8]Smith, M. 2019. «How is Qatar coping with its economic embargo? ». BBC World. 10 Janvier. https://www.bbc.com/news/business-46795696
Vohra, A. 2020. « The Pitiful Endgame of Saudi Arabia’s Qatar Blockade ». Foreign policy. 11 Décembre. https://foreignpolicy.com/2020/12/11/the-pitiful-endgame-of-saudi-arabias-qatar-blockade/
[9]Agence France Presse. 2021. « L’Iran enclenche le processus pour enrichir de l’uranium à 20 % ». Radio-Canada. 4 Janvier.
https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1760656/teheran-nucleaire-enrichissement-uranium-fordo
[10]Bèle, P. 2021.« Venezuela : l’opposant Juan Guaido de plus en plus isolé ». Le Figaro. 5 Janvier.
https://www.lefigaro.fr/international/venezuela-l-opposant-guaido-de-plus-en-plus-isole-20210105
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[11]Lipman, TW. 1998. « US Lifts Sanctions on India, Pakistan. » The Washington Post. 7 Novembre.
[12]Armario, C. 2019. « AP Explains: The wide reach of Trump’s Venezuela sanctions ». Associated Press. 7 Aout.
https://apnews.com/article/0b13effe006b41648f8285f8531ba869
[13] Manetto, F. 2018. « Colombia asegura que Venezuela sigue siendo el refugio de la cúpula del ELN ». El Pais. 1er Février. https://elpais.com/internacional/2018/02/01/colombia/1517446883_549854.html
France 24. 2021. « Colombia anuncia fuerza élite contra guerrilleros y narcos “protegidos” por Venezuela. » 8 Février. https://www.france24.com/es/minuto-a-minuto/20210208-colombia-anuncia-fuerza-%C3%A9lite-contra-guerrilleros-y-narcos-protegidos-por-venezuela
[14] Serbin, A et Serbin Pont, A. 2017.« The Foreign Policy of the Bolivarian Republic of Venezuela: The Role and Legacy of Hugo Chavez. » Latin American Policy. 8(2) :232–248.
[15]RFI. 2017. « Crise au Venezuela: pas de paix sans Cuba ». 11 Aout.
https://www.rfi.fr/fr/hebdo/20170811-venezuela-pas-paix-cuba-chavez-maduro-castro-trump-crise
[16] Sanger, DE. 2021. « Biden Won’t Penalize Saudi Crown Prince Over Khashoggi’s Killing, Fearing Relations Breach ». The New York Times. 26 février. https://www.nytimes.com/2021/02/26/us/politics/biden-mbs-khashoggi.html
[17] Rowe, David M. 2018. « Economic Sanctions and International Security ». Oxford Research Encyclopedia of International Studies.
[18] Weisbrot, M et Sachs, J. 2019. « Economic Sanctions as collective punishment : The case of Venezuela. » Center for Economic and Policy research.
[19] Human Rights Watch. 2019. « Maximum pressure : US economic sanctions harms Iranian’s right to health. » 29 Octobre.
