Vem har koll på Sveriges myndigheter?

För några veckor sedan gick Statskontoret ut med ett förvånande besked: de hade hittat 25 nya myndigheter som ingen verkade ha koll på.

Regeringens upptäckt: 25 okända myndigheter

Denna anekdot ekar med ett problem som jag har brottats med i flera år i olika projekt. Om man vill analysera vad myndigheterna säger, vad de gör eller till exempel vad de spenderar måste man först ha koll på vilka de är och vad de heter. Men varje år kommer det nya myndigheter och andra läggs ner. Vissa byter namn, andra slås ihop.

Ett exempel som jag arbetar med just nu inom min roll på Ekonomistyrningsverkets datalabb är en dataanalys som vi gör av myndigheternas remissvar inom ett projekt som finansieras av ESO. Vi hämtar remissvar som PDF från regeringen.se men i den här datamängden finns även svar från kommuner, civilsamhälle, branschorganisationer och även myndigheter som har bytt namn eller upphört. Så hur hittar vi myndigheternas remissvar i dessa 40 000+ dokument?

Min naiva gissning när jag försökte för många år sedan var att det skulle vara så lätt som att ladda ner myndighetsregistret från SCB och matcha mot dessa namn. Men så enkelt är det inte. Här är några exempel på problem man stöter på:

• namnet “Jordbruksverket” får ingen träff i registret (myndigheten heter officiellt Statens jordbruksverk)
• Datainspektionen blev nyligen Integritetsskyddsmyndigheten men SCB:s register innehåller enbart aktuella namn
• Många organisationers namn innehåller stavfel, både i vår datamängd men även i myndighetsregistren.

Utöver det här är SCB:s myndighetsregister varken komplett eller uppdaterat. Så när jag läste artikeln var jag inte förvånad men det fick mig att vilja lära mig mer om problemet och utveckla en lösning som skulle göra situationen bättre.

Var hittar man information om myndigheter?

Vi börjar med en kartläggning av de så-kallade myndighetsregister och övriga listor som finns. Här är de jag har hittat:

• SCB:s myndighetsregister
• Statskontorets Fakta om statsförvaltningen
• ESV:s register över myndigheter som ingår i statens redovisningssystem samt listan över myndigheter som har fått ett regleringsbrev
• Arbetsgivarverkets medlemslista
• Rättsdatabasen som innehåller myndigheternas instruktioner
• Wikipedia och lilla syskon Wikidata
• Handlingar.se, en viktig tjänst som håller en lista av offentlighetsprincipsskyldiga organisationer däribland statliga myndigheter

Alla dessa har sitt eget mål för att kartlägga den statliga förvaltningen och sitt eget perspektiv på problemet. Men vad händer om man hämtar data från alla dessa källor och slår dem ihop? Den potentiella nyttan är stor:

• Analysera myndigheter på ett smartare sätt utifrån de uppgifterna som kartläggs av olika organisationer
• Integrera dessa uppgifter i fler system tack vare ett standardiserat maskinläsbart format
• Identifiera myndigheter utifrån sina olika namn och förkortningar
• Upptäcka felen som finns i de ursprungliga källorna för att se till att kvaliteten ökar och att de olika registren blir mer konsekventa

Myndighetsdata, allt på en och samma plats

Därför har jag startat projektet Myndighetsdata: myndigheternas nyckelinformation på en och samma plats. Datamängden innehåller information från alla listor ovan, inklusive nedlagda myndigheter, gamla och alternativa namn, och försöker att slå ihop informationen på ett automatiserat sätt.

Här är ett exempel med Ekonomistyrningsverkets data sammanslaget:

{
  "name": "Ekonomistyrningsverket",
  "name_en": "National Financial Management Authority",
  "short_name": "ESV",
  "department": "Finansdepartementet",
  "org_nr": "202100-5026",
  "website": "www.esv.se",
  "phone": "086904300",
  "email": "registrator@esv.se",
  "cofog": 112,
  "cofog10": 1,
  "structure": "Enrådighet",
  "has_gd": true,
  "postal_address": "BOX 45316 104 30 STOCKHOLM",
  "office_address": "DROTTNINGGATAN 89 113 60 STOCKHOLM",
  "other_names": ["Potential other names..."],
  "sfs": [ "1998:417", ..., "2016:1023"],
  "wikidata": "Q7654780",
  "wikipedia": "https://sv.wikipedia.org/wiki/Ekonomistyrningsverket",
  "start": "1998-01-01",
  "employees": { "2024": 159, "2023": 136... },
  "women": { "2023": 95, "2022": 94... },
  "men": { "2023": 64, "2022": 63... },
}

Projektet går att ta del av här på Github. Datat innehåller maskinläsbara versioner av alla källor med standardiserade namn för de flesta fälten, vilket möjliggör jämförelser och analys. Det finns även en hopslagen lista som matchar samma myndigheter i alla register de förekommer i men den kan inte anses vara korrekt till den har granskats manuellt. Som jag berättar längre ner är data för smutsigt för att helt klassificeras automatiskt. Projektets källkod är såklart öppet och den kan återanvändas för att hämta data direkt från de olika källorna.

I slutändan är mitt mål inte att skapa ännu en lista utan att kunna jämföra, sammanslå de som finns och lägga informationen på Wikidata så den kan användas ännu mer som pålitlig källa.

Nedan redovisar jag mer i detalj vad jag lärde mig från varje källa samt de olika bristerna jag upptäckte. Det kan vara viktigt för att förstå vad man kan skapa med uppgifterna.

Anteckningar om de olika källorna

SCB:s myndighetsregister

SCB har sedan 2007 (SFS 2007:755) uppdrag att hålla ett myndighetsregister med grundläggande information. Som förordningen säger ska registret innehålla domstolar, affärsverk och utlandsmyndigheter men inte kommittéer eller särskilda utredare. Eftersom den skrevs 2007 fanns det bara instruktion att göra registret “tillgängligt för allmänheten genom en publik webbplats”.

Det är lite oklart varför SCB, en av Sveriges största och bästa myndigheter på öppna data, som pumpar ut högkvalitativa statistik varje år, har valt att fullfylla uppdraget på en sådan miniminivå. Det bästa exemplet är att många myndigheters namn finns i VERSALER. Flera förvaltningsmyndigheter och nämnder som finns i andra listor saknas också men det är oklart om SCB har valt att inte inkludera dem eller bara glömt dem. Kvaliteten varierar mellan de olika kategorierna, vilket visar indirekt att vissa måste uppdateras mer manuellt än andra.

Värst är utlandsmyndigheterna där jag gissar att informationen kommer från UD när den kommer. Några exempel: “Svergies ambassad Santigao”, “Sveriges Ambassad Nur-Sultan” (Kazakstans huvudstad heter numera Astana igen) men också Sveriges representation vid OSSE eller Svenska Dialoginstitutet för Mellanöstern och Nordafrika som verkar ha glömts helt (är de inte myndigheter?). Det säkraste källan är då UD:s webbplats men de publicerar ingen lista, bara informationssidor till utlandssvenskar. SCB publicerar också en fil med riksdagsmyndigheter (vilket inte efterfrågades i förordningen) men det är oklart varför den inkluderar bara 1 av de 9-10 nämnderna som Riksdagen listar på sin webbsida.

Utöver kvaliteten är det också förvånande att SCB blockerar besökaren om man laddar ner för många filer. Det blir svårt att bygga en datainfrastruktur på det och det finns lite anledning att begränsa nedladdningen av 6 statiska filer ur ett tekniskt perspektiv. På webbsidan publicerar SCB även en lista av nedlagda och nya myndigheter för varje år sedan 2008. Tyvärr inte som strukturerad lista så jag måste webbskrapa och rensa den innan jag slår ihop den med registret.

Statskontorets fakta om statsförvaltningen

Statskontoret har i uppdrag att följa och beskriva den offentliga sektorns utveckling och publicerar i samband med sina kvalitativa rapporter en lista av myndigheter i en Excel-fil. Det är utan tvivel den mest pålitliga källan, inte minst för att myndigheten får riktade uppdrag som kompletterar den översiktliga bilden över statlig förvaltning. Det var under ett uppdrag att kartlägga nämndmyndigheter att 25 små nämnder hittades och blev tillagda till listan. Statskontoret är dessutom väldigt mån att definiera vad som de anser är en myndighet och vad som ingår i deras kartläggning: utlandsrepresentation och riksdagsmyndigheter exkluderas samt tillfälliga verksamheter.

Listan innehåller många uppgifter som måste ha samlats manuellt, såsom alternativa namn, förkortningar och ledningsform och den är så komplett och detaljerad att det skulle kunna liknas vid ett konstverk. Nackdelen med en manuell insamling är dock att det blir svårt att hålla den helt uppdaterad och felfri. Några mindre problem som jag kunde upptäcka är en domstol som bytte namn 2022 och en myndighet som gjorde det 1977 (Statskontoret använder fortfarande den gamla stavningen utan “s”). Ett större problem är att listan inte har någon ambition att vara ett register och att uppgifterna inte är framtagna för att vara maskinläsbara. Filen har ingen permanent webbadress, ett tricks måste användas för att automatisera nedladdningen. Formatet och Excel-formler i vissa celler gör det svårt att extrahera informationen. I vissa fält förekommer det också kommentarer istället för värden.

Ekonomistyrningsverket

ESV (OBS: min nuvarande arbetsgivare men detta inlägg är inget som myndigheten står bakom) har ganska bra koll på Sveriges myndigheter av olika anledningar:

• ESV sitter på statens redovisningssystem (HERMES) där en större del av myndigheterna rapporterar in,
• ESV samlar myndigheternas årsredovisningar,
• ESV förvaltar IT-systemet Statsliggaren där Regeringskansliet tar fram myndigheternas regleringsbrev.

Det kan framstå som förvirrande men dessa tre källor ger inte samma listor av myndigheter. Av den första skapas ESV:s myndighetsregister men det är inte omfattande eftersom många myndigheter inte rapporterar i statens redovisningssystem. Det är inte heller varje myndighet som har en årsredovisning eller får ett regleringsbrev, de minsta nöjer sig med en instruktion.

Trots detta är ESV en intressant källa eftersom myndigheten publicerar mycket historiskt data, ibland sedan 1999.

Om datakvalitet finns det inte mycket att säga. Vissa fält innehåller konstigt data såsom “?” och eftersom myndigheterna anger själva sina uppgifter i systemet har flera glömt att hålla det uppdaterat (t.ex. bytte PRV engelskt namn 2020 men har det gamla namnet kvar i HERMES). De två sista listorna måste webbskrapas från webbplatsen medan den första är tillgänglig som Excelark.

Arbetsgivarverket

Arbetsgivarverket är statens arbetsgivarorganisation och en myndighet själv. De förvaltar en lista av sina medlemmar vilket både saknar vissa myndigheter och inkluderar andra organisationer. Trots detta är dem en viktig källa kring HR-frågor. Deras öppna data är tyvärr mycket begränsat men det går att ladda ner en lista av medlemmar sedan 1996, vilket ger många myndigheter som inte längre finns. Eftersom vissa medlemmar inte är myndigheter (t.ex. Svenska kyrkan medlem innan 2000) måste de tas bort från listan manuellt. Rent formatmässigt har de valt att erbjuda sin statistik med hjälp av Tableau för att kunna visualisera den. Det gör det omöjligt att automatiskt ladda ner data och filen är inte helt lätt att konvertera till strukturerat data.

Regeringskansliets rättsdatabaser

Inte per se en lista av myndigheter men kanske den viktigaste källan eftersom den innehåller alla myndigheters instruktion. Inte alla myndigheter har ett regleringsbrev eller en årsredovisning men i princip alla har en instruktion. De allra flesta instruktionerna har ett väldigt tydligt namn “Förordning med instruktion för XXX” eller “Lag med instruktion för YYY” för riksdagsmyndigheter, vilket gör det väldigt enkelt att hitta de allra flesta myndigheterna anda sedan 1960-talet. Tyvärr har inte alla myndigheter sin egen instruktion så det går t.ex. inte att veta hur många lokala säkerhetsnämnder vid kärntekniska anläggningar utan att koppla det till en annan källa (som Statskontorets lista).

I övrigt är databasen av väldigt bra kvalitet, med några undantag (Formum för levande historia), och den nya beta-webbsidan som Regeringskansliet har skapat har ett väldigt bra API så det går att ladda ner hela svenska författningssamlingen väldigt lätt. API:t är privat och odokumenterat så det räcker kanske inte för att säga att Regeringskansliet skulle ha kommit igång med öppna data men det visar hur en modern regeringen.se kan se ut i framtiden.

Wikipedia och Wikidata

Alla känner nog Wikipedia men det är kanske färre som har hört av syskonprojektet Wikidata. Databasen innehåller mycket av Wikipedias information i ett strukturerat format (SPARQL) vilket gör det möjligt att hämta alla myndigheter och mycket metadata (om de finns). Tack vare projektets många volontärer och projekt som Govdirectory och Wikidata Riksdag finns många svenska myndigheter på Wikidata och mycket mer!

På sikt hoppas att jag att mitt lilla projekt gör att vi kan samla ännu mer information där och hålla den uppdaterad.

Handlingar.se

Ännu en inofficiell källa, handlingar.se är ett viktigt initiativ från Open Knowledge Sweden för att modernisera Sveriges offentlighetsprincip. Det är en plattform som gör det lätt att begära, kartlägga offentliga aktörers svar och publicera det som lämnas ut som öppna data. Elenor Weimar, Mattias Axell m.fl. gör ett grymt jobb med denna tjänst som bygger på öppen källkod och finns i många länder i världen, och en av deras insats är en lista av offentlighetsprincipsskyldiga organisationer som de publicerar som öppna data (CSV). Listan innehåller mer än myndigheter men det går att filtrera vissa kategorier.