香港人權及民主法案解說文 (1): 一路走來，如何走過? 國會程序與總統簽署

華府香港關注組DC4HK

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DC4HK Bilingual

6 min readNov 24, 2019

(English version: https://bit.ly/2KPcPeS)

(更新: 法案已於十一月二十七日正式成為法律，請參閱第二篇解說文)

作為香港人，香港人權及民主法案(下稱人權法案)於美國參議院通過的一刻比想像中平淡得太多。筆者當下還詢問華府香港關注組其他成員、並將錄影片段倒帶檢查，確認香港人翹首以待的一刻在「無異議」一句下已在咫尺眼前。

法案已呈予總統特朗普待其簽署，此刻似乎頗適合回顧法案於美國國會如何一路走到今天，並釐清一些相關誤解。人權法案通過後，華府香港關注組將發放此解說文第二部份，詳細檢視法案實行後可作何展望。讀者可將此系列視作筆者就官方文件的個人閱讀整理。

首兩節基本上是對人權法案於立法程序中進展迅速的讚嘆 (感謝美國國會!)。假如讀者更有興趣了解當下總統可就人權法案採取的行動，歡迎直接閱讀本文第三節。

一、通過國會: 擱置規程與一致共識

眾議院版本的人權法案H.R. 3289於美國時間十月十五日以擱置規程機制通過眾議院，因此與常規程序不同，法案辯論限時40分鐘，然後立即動議通過，由會議主持判斷口頭表決支持者是否超過三分二 (*1)，而當日在席議員全數支持法案。

參議院版本S. 1838於美國時間十一月十八日以現場一致共識機制通過參議院。此機制同樣是為加速審議法案而設，甚至不需如同眾議院般以口頭表決，基本上是直接宣告無人反對下法案將自動通過 (*2)。熱線機制設立幾天而無反對後，法案於美國時間十一月十八日在參議院內通過現場一致共識機制。

參議院審議過程似乎比眾議院引來更多誤解。以下解答部份常見問題：

法案是否在參議院「一致」通過?

是，也不是，當中有一細微區分。法案在一致共識機制下通過，但並非代表參議員一致支持法案。正如議事規則手冊羅伯特議事規則精簡闡明，

「一致共識不必然代表全體在席者支持法案，可能只代表反對者感到其反對或辯論無用而妥協」(*3)。

個別參議員不成為共同提案人影響了法案進程嗎?

程序上沒有。如上所述，熱線機制下唯一可採取的行動就是反對其自動通過，不採取行動代表默認支持。另外，共同提案本身並非投票，頂多是顯示該議員對法案的明確支持及貢獻。話雖如此，促使議員成為共同提案人的努力亦有其重要之處 — 向反對者展示法案於參議院強大的支持，迫使他們為自己時間著想而妥協。

二、不同版本: 立法分歧及其統一

兩院通過的法案呈予總統前需確保完全一致。有時候，法案在兩院引進的時機相差不遠，而兩院會因各種我們或不得而知的原因通過各自版本 — 正是H.R. 3289及S. 1838面對的狀況。如此情況下，即使兩院版本文字上完全一樣也不足夠 (人權法案兩版本文字也並非一樣)，必須決定呈交其中一個版本 (*4)。最簡單快捷的解決方法，亦是眾議院議長佩洛西選擇的方案，便是其中一院讓步，在通過本院版本之餘(或不通過本院版本而)通過另一院的版本。在此簡述除此以外其他國會可選擇的方案供參考。

統一立法分歧選項基本有二: (I) 法案修訂及 (II) 會議委員會。兩院各自通過本院法案後，雙方都可率先將另一院的法案版本修訂為本院版本，送到另一院。接收方可進行辯論，無論是否同意修訂皆會修訂法案並送回 (假如接收方同意修訂，送回的法案修訂便沒有任何改動)。然後，首先修訂方決議同意接收方修訂或再作修訂，直至達到共識或修訂次數上限。兩院亦可各自動議要求與另一院共同組成會議委員會，商議後提交會議報告予兩院全體投票 (*4)。

三、呈予總統: 簽署與否決

說夠了從前，現在法案已呈交予總統特朗普，法案有甚麼可能的結局?

總統有兩個選擇 — 使法案成為法律，或否決法案。此訊息已在香港人間廣泛流傳；有一些傳言說總統特朗普無權否決人權法案，因為法案在兩院一致支持下通過，實為錯誤訊息。首先，正如我在第一節解釋，S. 1838在一致共識機制下通過，而非全數投票同意。H.R. 3289雖然在口頭表決時無人反對，但並非呈交予總統特朗普的版本；眾議院就S. 1838的投票也並非全數同意。再者，總統有權力否決任何法案，包括一致通過者。美國憲法原文：

「任何通過參眾兩院的法案成為法律前需呈交予總統，若總統同意則簽署，否則需附上總統反對書退回法案所屬議院。」(*5).

法案要成為法律，總統可在法案呈交十日內簽署，或於十日內不處理使其自動生效。因為議長佩洛西於十一月二十一日簽署並呈交，若總統特朗普十日內不處理人權法案，則法案於十二月三日自動成為法律。

如果總統特朗普否決又如何? 兩院可以各自超過三分二的實名投票凌駕總統否決，使其成為法律，此訊息應亦已在港人間廣泛流傳。鑑於兩院對法案幾乎一面倒的支持，我們大概不必過於擔心總統否決。值得順帶一提的是，國會凌駕總統否決實際上有例外，稱為「囊中否決」。當國會休會而令總統無法將法案退回所屬議院，憲法規定「此情況下法案不會成為法律」(*5)。此情況同樣不會威脅人權法案，因為囊中否決只會在國會於十日限期內無計劃重新召開會議時出現 (*6)，而參議院 — S. 1838所屬議院 — 會於感恩節假期完結後的十二月二日重召會議。